Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в российской федерации

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель Бабурин Сергей Николаевич Общая характеристика работы Методологическая основа Теоретическую базу Научная новизна. Основные выводы и положения, выносимые на защиту Статус административных центров субъектов Российской Федерации должен включать следующие элементы Предназначение (функциональное) территории Статус столицы Российской Федерации Апробация результатов Содержание работы Понятие, структура и конституционно-правовое регулирование статуса административных центров (столиц) в России» Особенности конституционно-правового статуса города Москвы» Гарантирующая функция Правотворческая (формирование законодательства субъекта Федерации) и правореализующая функции Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора

Подобный материал:

• Информация подготовлена Правовым управлением Аппарата цик россии, 125.23kb.
• Конституции Российской Федерации. Источники конституционного права. Формирование, 21.16kb.
• Выборы Президента Российской Федерации, дополнительные выборы депутатов закон, 757.48kb.
• Конституционно-правовой статус городов федерального значения в российской федерации, 356.07kb.
• Конституционно-правовой статус Российского государства: особенности организации системы, 22.53kb.
• Антонова наталья михайловна конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской, 468.71kb.
• Субъекты рф, их конституционно-правовой статус. Порядок изменения статуса субъектов, 220.7kb.
• Об административных правонарушениях, 448.6kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания рф: основные особенности и процедуры. 13., 180.81kb.
• «Международная академия предпринимательства», 304.67kb.

На правах рукописи


Сабаева Светлана Викторовна


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЦЕНТРОВ И СТОЛИЦ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 -

конституционное право; муниципальное право


А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2011 г.


Работа выполнена на кафедре конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Зражевская Татьяна Дмитриевна


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Бабурин Сергей Николаевич


кандидат юридических наук

Кудрина Кристина Юрьевна


Ведущая организация: Московский государственный университет

имени М.В. Ломоносова


Защита диссертации состоится «08» июня 2011 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119991, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Диссертационного совета.


С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.


Автореферат разослан «__» мая 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А.А. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования статуса территориальных единиц, являющихся административными центрами субъектов Федерации и столицей федеративного государства, повышения их роли в осуществлении управленческих функций и решении политических и социальных задач, значимых как для федеративного государства в целом, так и для составляющих его субъектов.

Каждый субъект РФ имеет административный центр или столицу, в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов власти, имеется развитая инфраструктура. Данные центры призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта Федерации в целом. Однако практика показывает, что административные центры субъектов Федерации, равно как и столица Российской Федерации, прежде всего, нацелены на саморазвитие, без учета системного развития территории Федерации в целом и ее субъектов. Особенно очевидна такая ситуация в Москве – столице Российской Федерации. Выявление регулирующего воздействия нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, закрепляющих статус этих территориальных единиц на конституционно-правовые отношения становится особенно актуальным.

Конституция Российской Федерации использует термин «столица» только по отношению к административному центру Российской Федерации (п.2 ст. 70). Законодательство республик (государств), входящих в состав Федерации, называет административные центры этих субъектов РФ также столицами. В некоторых субъектах, являющихся государственно-территориальными образованиями, например, в Псковской области и Забайкальском крае, для наименования административных центров в качестве синонима используется термин «столица». Наряду с названием «административный центр» законодательством субъектов Федерации используются другие наименования («административно-политический центр», «областной центр», «областной административный центр»). Такое терминологическое разнообразие вносит неопределенность в понимание положения административных центров и столиц, что не вполне соответствует принципу равноправия субъектов РФ, предусмотренному ст. 5 Конституции РФ. Решить данную проблему – актуальная задача науки конституционного права, значимая для законодательной практики субъектов РФ.

Неясность вносит отраженная в законе двойственная характеристика столицы, с одной стороны, как «места нахождения»¹ органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных органов власти, а с другой, – как территории соответствующих населенных пунктов. Из этого вытекает, что территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее «материальным субстратом», а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и выполнять особые задачи). В связи с этим необходимо показать соотношение статусов рассматриваемых населенных пунктов: статус муниципального образования (для города Москвы – субъекта Российской Федерации) и статус административного центра (столицы) субъектов Федерации и столицы Российской Федерации.

Статус административных центров и столиц закрепляется по-разному: примерно половина субъектов в своих конституциях и уставах даже не предусматривают необходимость принятия соответствующих законов, а правовой статус их административных центров и столиц определяется только уставами соответствующих муниципальных образований². Пробельное правовое регулирование проявляется в отсутствии на уровне целого ряда субъектов РФ специальных законов об их административных центрах и столицах (около 30 субъектов РФ), а при наличии таких законов их качество далеко от совершенства. Законы многих субъектов Российской Федерации во многом копируют еще доконституционный Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации», принятый 15.04.1993г., который использует понятие «функции столицы» (ст. ст. 2-5, 7), однако, не дает определения таких функций и не раскрывает их. Отсутствие законодательно закрепленных функций столицы и административных центров снижает эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления и развития региональной политики. Показать, какие функции административных центров и столиц, не закрепленные в законодательстве, осуществляют органы публичной власти и уточнить их полномочия, является одной из актуальных задач.

В науке конституционного права нет специального исследования, посвященного конституционно-правовому статусу административных центров и столиц в Российской Федерации. В связи с этим, существует объективная потребность в теоретической разработке конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации, формулировании подходов к раскрытию его содержания, а также внесение предложений о нормативном закреплении и об обеспечении эффективной практической реализации. Этим и определяется актуальность исследования.


Объектом научного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым регулированием административных центров и столиц в Российской Федерации, конституционно-правовые нормы, закрепляющие их статус, практика их реализации, а также представленные в научной литературе подходы, затрагивающие исследуемую тему.


Предмет исследования – конституционно-правовой статус административных центров и столиц, имеющих особые функции, связанные с обеспечением деятельности органов государственной власти на соответствующей территории органами местного самоуправления.


Решаемая научная задача – провести комплексное исследование конституционно-правового статуса административных центров и столиц в России, проанализировав его правовое закрепление, выявив его элементы в законодательстве, уточнив понятийно-категориальный аппарат и обосновав направления совершенствования соответствующего законодательства.


Целью диссертационного исследования является раскрытие понятий «административный центр» и «столица», их конституционно-правового статуса в Российской Федерации, его роли в федеративном и административно-территориальном устройстве.


Для достижения этой цели были поставлены следующие частные задачи:

- раскрыть понятия «административный центр» и «столица», установить их соотношение, показать их значение в административно-территориальном устройстве федеративного государства при осуществлении функций управления, внести предложения по совершенствованию категориального аппарата;

- предложить структуру конституционно-правового статуса административных центров;

- проанализировать правовое регулирование статуса административных центров и столиц в действующем российском и зарубежном конституционном законодательстве;

- выявить содержание статуса административных центров субъектов РФ через раскрытие его элементов: принципов, предназначения территории, функций, полномочий и средств их обеспечения;

- уточнить особенности конституционно-правового статуса столицы Российской Федерации и его основного элемента – функций;

- обосновать предложения по совершенствованию законодательства.


Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовался диалектический метод, позволяющий объективным образом во взаимосвязи и развитии проанализировать те социальные явления, которые составляют объект исследования и подойти к раскрытию его предмета. С ним связаны такие общенаучные методы познания, как системный, логический, исторический, структурно-функциональный. В диссертации использовались и специальные методы изучения правовых явлений, в частности, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, использовались сведения других наук (конфликтологии, экономики, политологии).

Применение метода сравнительно-правового анализа 65 конституций зарубежных стран позволило определить пределы использования в российском законодательстве зарубежного опыта и выявить признаки столицы Российской Федерации, которая исторически формировалась как централизованное унитарное государство: территория, представляющая историческое развитие государственности (место нахождения главного собора, олицетворение царской власти, официальной идеологии государства) и интересы всех субъектов Федерации, - престольный характер главного города государства.

Сочетание сравнительно-правового, структурного методов и морфологического анализа помогло обосновать вывод о нецелесообразности распределения функций столицы государства между различными субъектами РФ или ее перемещения. Структурный и морфологический анализ позволили установить, что учет основных признаков столицы государства (территория, власть, население) и выявление ее функций может значительно снизить степень конфликтности субъектов конституционных правоотношений (город Москва, другие субъекты Федерации и государство в целом).

Использование названных методов явилось необходимым условием достижения поставленной научной цели и решения задач, которые сформулированы автором диссертации.


Теоретическую базу исследования составили научные труды российских ученых по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова, ученых-конституционалистов: С.А.Авакьяна, Н.А. Богдановой, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, В.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других. В числе ученых, имеющих труды в области исследования объектов конституционных правоотношений, можно назвать В.О. Лучина, В.В. Основина, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Чебаева. Разработками в сфере федеративного устройства занимались ученые-правоведы, такие как: А.А. Вихров, И.Г. Горбачев, Н.М. Добрынин, Д.А. Каримов, К.Д. Коркмасова, Б.Н. Топорнин, И.П. Третьяков, И.А. Умнова, В.А. Черепанов, К.В. Черкасов, С.М. Шахрай.

Детальному исследованию административно-территориального устройства, территориальной организации государства посвятили свои работы В.Н. Афонькин, С.Н. Бабурин, Е.А. Гейн, А.А. Демин, Р.А. Исляев, С.А. Калинин, В.В. Комаров, К.Т. Курашвили, А.К. Лабутин, А.Н. Максимов, М.С. Матейкович, В.А. Ржевский, П.А. Ромашов, А.С. Саломаткин, А.Н.Чертков, М.А. Шафир.

Особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ освещались в трудах ученых: П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, Л.А.Велихов, И.Е. Дунаевский, Н.В. Колпаков, Г.В. Костиков, И.Н. Ладин, И.А. Ляшевич, А.В. Мадьярова, В.В. Пылин, Р.А. Ромашов, С.И.Штань, Е.С. Шугрина. Разработкой особенностей города Москвы, сочетающего статусы столицы и субъекта Российской Федерации, влияющие на особенности организации местного самоуправления, в соответствующих работах занимались С.А. Авакьян, Д.Б.Агафонкин, А.А.Александров, М.М. Гордеева, С.И. Зверев, И.Н.Улюкина и другие.

Обзор трудов названных авторов позволяет заключить, что недостаточно изучены теоретические и практические проблемы, связанные с правовым положением административных центров и столиц, в отечественной литературе не проводились специальные исследования, посвященные соотношению этих понятий.


Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации (прежде всего, Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г. № 4802-1 (в ред. от 26.06.2007г.)), подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся федеративного и административно-территориального устройства; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, закрепляющие их административно-территориальное устройство (в том числе 45 законов о статусе административных центров и столиц), законы города Москвы и подзаконные акты, совместные решения органов государственной власти города Москвы и Московской области, Уставы муниципальных образований – городов, выполняющих функции столиц и административных центров субъектов Федерации; постановления и определения Конституционного Суда РФ; конституции зарубежных государств (65), законы о статусе столиц государств СНГ (5), законодательные и иные нормативные правовые акты РСФСР и СССР.


Эмпирическую основу составили данные российской статистики 1990-2010 гг. по Российской Федерации, городу Москве в сравнении с другими субъектами Федерации, материалы конференций, парламентских слушаний, печати – последние 10 лет.


Научная новизна. Впервые в юридической науке на уровне диссертационной работы осуществлено комплексное исследование и сформулирована теоретическая концепция конституционно-правового статуса столиц и административных центров в Российской Федерации. В основу теоретических положений понятия административного центра и его статуса положен новый подход, существо которого состоит в том, что территория административного центра и столиц рассматривается в качестве объекта конституционных правоотношений, выполняет определенное предназначение, которое обусловливает выполнение органами публичной власти функций административных центров и столиц в России. Обоснована целесообразность унифицированного использования в законодательстве Российской Федерации общего понятия «административный центр» применительно к субъектам Федерации и «столица» – к Российской Федерации. Разработана структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации, в которой основным элементом являются их функции.

Предложены законопроекты, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, позволившие расширить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации на территории соответственно столицы Российской Федерации и административных центров субъектов Федерации.

Положения, которые выносятся на защиту, также обладают научной новизной.


Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Закрепленное в законодательстве субъектов Федерации понимание административного центра как «территории», нужно дополнить признаком нахождения на ней ресурсов, на базе которых развивается экономика и социальная сфера всего субъекта Федерации и позволяет более эффективно осуществлять управленческие функции. Административный центр субъекта Российской Федерации – территориальное образование субъекта Федерации в фиксированных границах муниципального образования, состоящее из одного или нескольких населенных пунктов (административно-территориальных единиц), обладающее необходимыми управленческими ресурсами с целью эффективного осуществления функций государственной власти субъектом РФ, функционирования территориальных органов федеральных органов государственной власти, и органов местного самоуправления на его территории.


2. Разработанный конституционно-правовой статус административных центров будет способствовать более эффективному перспективному территориальному устройству этих городов с учетом особенностей исторического, социально-экономического, культурного, духовного развития и сосредоточения ресурсов субъектов Федерации и символов. Статус административного центра субъекта Российской Федерации – совокупность правовых характеристик, обусловленных исторически сложившейся социально-политической ролью и предназначением административного центра, отражающихся в основах устройства его территории, выражающихся в принципах ее организации, функциях органов государственной власти и органов местного самоуправления, правовых и организационных условий их деятельности в интересах Российской Федерации и её субъекта.


3. Статус административных центров субъектов Российской Федерации должен включать следующие элементы: принципы, предназначение территории, функции органов власти, конституционно-правовые средства обеспечения их реализации через определение полномочий органов публичной власти, закрепление источников финансового обеспечения, возможности установления особого правового режима, конституционно-правовой ответственности.

Статус административных центров строится на следующих принципах: а) приоритет интереса субъекта РФ над интересами муниципального образования; б) согласования при осуществлении функций административных центров федеральных, региональных и местных интересов; в) конституционной ответственности публичных органов административного центра перед населением субъекта РФ; г) социальной справедливости и равного доступа граждан России к основным ресурсам и социальным благам.

Предназначение (функциональное) территории административного центра: а) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта Федерации и обеспечения его населения); б) демографическое (формирование условий для миграции населения «город-село» и обратно); в) символообразующее (отражение в памятниках истории и культуры, архитектуры особенностей территории, в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания – «символы малой Родины»).

К функциям органов власти административного центра отнесены: а) политическая (осуществление эффективного управления с целью реализации общегосударственной политики и интересов субъекта Федерации); б) координационная (создание условий для взаимодействия с федеральными органами государственной власти, в том числе, содействие развитию региональных связей и межмуниципального сотрудничества); в) правотворческая (создание системы нормативных правовых актов субъекта Федерации и муниципальных образований, устранение их коллизий).


4. Правовое регулирование статуса города Москвы нужно осуществлять с учетом его особенностей, противоречащих статусу иных субъектов в соответствии с п. 4 ст. 5 Конституции РФ, поскольку на территории города Москвы сосредоточены федеральные органы государственной власти и представительства субъектов Федерации, что оказывает влияние на их взаимоотношения. Для этого предлагается законодательно уточнить понятие столицы государства и ее статуса (принцип верховенства федеральных интересов на территории Москвы), особенности осуществления функций столицы РФ органами государственной власти равноправного субъекта Российской Федерации. Столица Российской Федерации – символ суверенного государства и административно-территориальное образование, обладающее необходимыми ресурсами для размещения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, иностранных государств, для осуществления внутренних и внешних функций государства.

Статус столицы Российской Федерации – это особое правовое положение города федерального значения Москвы, обусловленное его исторически сложившейся социально-политической ролью и предназначением, принципами, специальными управленческими функциями органов государственной власти в целях проведения интересов Российской Федерации и учета интересов субъектов РФ и местного самоуправления.

Выделены функции столицы государства, пока не отражённые в действующем федеральном законодательстве: 1) объединительная (символ объединения субъектов Федерации и их граждан в единое суверенное государство); 2) гарантирующая (миграционно-демографическая, социально-экономическая и представительская подфункции). Законодательное закрепление данных функций влечет расширение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, в частности, по разработке и согласованию генерального плана развития г. Москвы, социально-экономических программ в интересах не только населения г. Москвы, но и Российской Федерации в целом.


5. Совершенствование законодательства о статусе административных центров и столиц в Российской Федерации необходимо осуществлять по следующим направлениям:

5.1. Дополнить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплением понятия «административного центра субъекта Российской Федерации», специальных полномочий органов местного самоуправления по осуществлению функций административных центров субъектов РФ, предоставлением возможности субъектам РФ установления особенностей организации территории своего административного центра (по аналогии с особенностями территориального деления городов федерального значения: возможность включения территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородских территорий административного управления, правовое положение которых может регулироваться уставами (конституциями) субъектов РФ).

5.2. Разработать проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15.04.1993г., в который предлагается включить: преамбулу; дать понятие территории и статуса столицы РФ; правовые положения об основах статуса; понятие и виды функций столицы РФ и источники их финансового и материального обеспечения; возможность установления на территории столицы РФ особого правового режима; закрепление специальных полномочий органов публичной власти по реализации городом Москвой функций столицы Российской Федерации (Приложение 2.2);

5.3. Признать целесообразность подписания и утверждения федеральным законом Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы в связи с реализацией им функций столицы Российской Федерации;

5.4. Разработать проект закона субъекта РФ о статусе административного центра субъекта Российской Федерации (на примере Воронежской области – Приложение 2.1).


Теоретическая и практическая значимость работы.

Основным результатом исследования стало пополнение понятийного аппарата конституционно-правовой науки новыми определениями, формулирование ряда положений и выводов, которые обогащают науку конституционного права знанием о соотношении понятий «административный центр» и «столица» при регулировании общественных отношений и оценке правовых норм на их конституционность.

Выводы, сделанные в работе, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности при проведении исследований, посвященных федеративному, административно-территориальному устройству и территориальной организации местного самоуправления, проводимых в рамках различных отраслей юридической науки.

Предложения, сформулированные автором, послужат основой для совершенствования правового закрепления статуса административных центров субъектов Российской Федерации, статуса столицы Российской Федерации, а также при подготовке нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях, внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы РФ», законы субъектов РФ о статусе административного центра.

Материалы диссертации возможно использовать в учебном процессе в высших и средне-специальных учебных заведениях юридического профиля, юридических факультетах при изучении дисциплин: «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное право субъектов Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», при подготовке соответствующих лекций и учебно-методической литературы.


Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: участие в ежегодных научных конференциях проводимых в Воронежском государственном университете (2008, 2009, 2010); подготовка в составе рабочей группы проекта закона Воронежской области «О статусе административного центра Воронежской области» (направлен в Воронежскую Областную Думу) и проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации» (в соответствии с ответом от 08.11.2010г. № 3.17-13/263, находится на стадии подготовки к внесению на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации).

Основные итоги работы опубликованы в пяти статьях в научных журналах (общим объемом 4,5 п.л.), в том числе три из них в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.


Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и двух приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, научная новизна, характеризуется степень разработанности темы в трудах специалистов по конституционному праву, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, а также методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основа диссертации. Кроме того, во введении формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов и раскрывается структура диссертации.


В первой главе диссертации « Понятие, структура и конституционно-правовое регулирование статуса административных центров (столиц) в России» представлены результаты анализа понятия «конституционно-правовой статус административных центров», определены элементы структуры, основа его правового регулирования, дается характеристика административных центров (столиц) субъектов Федерации и столицы РФ как соответствующих подинститутов федеративного и административно-территориального устройства государства.

В первом параграфе первой главы «Понятие и признаки административных центров и столиц в Российской Федерации» исследована диалектическая взаимосвязь территориальной организации государства с федеративным и административным устройством, являющимся основой системы организации местного самоуправления. При этом элементы асимметрии Федерации в России не оказывают принципиального влияния на особенности статуса городов, являющихся не только административными центрами субъектов РФ, но и центрами федеральных округов.

Установлено, что статус субъекта Федерации включает в себя дополнительный признак: наличие административного центра (столицы) субъекта РФ, имеющего свой статус. Законодательство субъектов Федерации не дает однозначного ответа на вопрос о понятии, признаках, механизмах выбора и о правовом положении административного центра.

Административным центром (столицей) субъектов Федерации является особая разновидность административно-территориальных единиц – город, имеющий специфику, связанную с осуществлением им исторически сложившихся функций, не свойственных другим городам данного субъекта Федерации, с наделением его статусом городского округа, позволяющим осуществлять органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия. В этих городах сосредоточены высшие органы государственной власти субъекта Федерации и территориальные органы федеральных органов государственной власти. Поскольку по своему функциональному предназначению административные центры и столицы совпадают, предлагается унифицировать употребление понятия «административный центр» и применять его во всех субъектах Федерации, в том числе в республиках, а термин «столица» как атрибут государственности, символ суверенитета целесообразно употреблять только по отношению к столице федеративного государства (термин «столица» закреплен в ст. 70 Конституции РФ и обращен к городу Москве).

В законах субъектов Федерации административные центры определяются также в качестве экономического (промышленного), транспортного, научного, учебного, образовательного, социально-культурного, духовного центра, сосредоточения интеллектуального, производственно-технического потенциала. Это придает им политический и социально-экономический вес городов регионального значения.

Сформулированы признаки административного центра субъекта Федерации: 1) часть территории субъекта РФ в фиксированных границах, может состоять из одного или нескольких населённых пунктов (административно-территориальных единиц) с прилегающими к ним землями; 2) в нем располагаются территориальные органы федеральных органов власти, органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления муниципального образования; 3) данное территориальное образование имеет особый правовой статус, а его органы местного самоуправления выполняют специальные функции, отражающие потребности не только рационального управления территорией, а также обеспечивающие взаимодействие с федеральным центром; 4) собственное наименование, часто повторяющее название всего субъекта РФ. Эти признаки обусловливают предназначение территории административного центра субъекта Федерации и его особый статус.


Во втором параграфе первой главы «Понятие и структура конституционно-правового статуса административных центров и столиц в Российской Федерации» административно-территориальные единицы рассмотрены через проблему объектов конституционно-правовых отношений, в связи с тем, что их определяющим признаком, по законодательству субъектов Федерации, является то, что они называются «местом нахождения» органов власти. Однако понятие «места» в законодательстве (что именно является административным центром или столицей) не уточняется: точечные земельные участки под определенными зданиями, центральное муниципальное образование (район) города, территория всего города или включение пригородной зоны?

Объектом конституционных правоотношений выступает территория города в качестве: 1) пространственного предела власти органов местного самоуправления, осуществляющих функции административного центра субъекта РФ; 2) сосредоточения основных территориальных и внетерриториальных ресурсов развития (земля, собственность, средства производства, инфраструктура, интеллектуальный и трудовой потенциал, большинство собираемых налогов и иных доходов субъекта РФ и др.). Эти ресурсы отражают исторические, культурные, социально-экономические особенности, предопределены ими и влияют на улучшение положения населения, территориальное планирование, развитие в целом и составляют основу осуществления государственной власти на уровне субъекта Федерации.

Субъектами данных конституционных правоотношений выступают население (субъекта Федерации, муниципального образования), общественные объединения, граждане, органы государственной власти (федеральные и субъекта Федерации), а также органы местного самоуправления, являющиеся основным правообязанным субъектом.

Содержание конституционных правоотношений проявляется через статус административного центра, являющегося признаком субъекта Федерации. Статус административного центра, таким образом, складывается из «двух статусов»: объектного (принципы и предназначение территории, возможность ее наделения специальным правовым режимом) и субъектного (функции органов местного самоуправления и их полномочия во взаимоотношениях с органами государственной власти). Наличие одновременно объектных и субъектных свойств подчеркивает базовую роль административных центров субъектов Федерации в правовой системе государственного и административно-территориального устройства.

К элементам структуры статуса отнесены также организационные, финансово-экономические, политические и иные средства обеспечения функций административных центров, отраженные в нормах права. Основное правовое средство – это законодательное закрепление элементов конституционно-правового статуса административных центров субъектов Федерации. Развитие статуса административных центров приведет к необходимости унифицирования понятия «административный центр» в федеральном законодательстве и их особой роли в повышении валового регионального продукта и показателей социально-экономического развития территории субъекта Федерации. Раскрыто определение статуса административного центра субъекта РФ, под которым понимается конструкция, соединяющая теоретические представления, нормативные характеристики и практику реализации правовых установлений.


В третьем параграфе первой главы «Конституционно-правовое регулирование статуса административных центров и столиц в Российской Федерации» установлено, что в Конституции РФ закреплены универсальные правовые условия формализации статуса административных центров и столицы РФ: 1) принцип территориального верховенства Российской Федерации, суверенитета и целостности государства, обязательного учета мнения населения субъектов Федерации; 2) федеративное устройство и организация деятельности органов государственной власти; 3) прямое регулирование Федерацией части общественных отношений в соответствии со ст. 71 Конституции РФ и совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); 4) федеративная природа города федерального значения Москвы и выделение его особого столичного статуса, который закреплен специальным федеральным законом.

Система административно-территориального устройства базируется на нормативно-правовых актах 1970-1993гг., многие из которых продолжают действовать до настоящего времени, районное планирование и территориальное деление города Москвы и Московской области устанавливались высшими органами государственной власти, что не отражает рыночные демократические преобразования. Закон РФ «О статусе столицы РФ», принятый до Конституции РФ 1993г., имеет следующие недостатки: узкое понятие «столицы» как места размещения органов власти, не закрепленность ее социально-политической роли, функций столицы (их интерпретация не носит правового характера), соотношения «статусов» города Москвы (столицы РФ и субъекта Федерации), отсутствие единого подхода к пониманию разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и города Москвы в связи с осуществлением столичных функций, значительное количество отсылочных норм, которые не реализованы на протяжении 17 лет из-за отсутствия средств правового обеспечения функций столицы РФ, ослаблением федерального воздействия на столицу – город Москву.

В действующем законодательстве отсутствуют акты, в которых отражалась бы терминология, единообразие всех субъектов Федерации по формированию территориальных единиц, классификации населенных пунктов, понятие «административного центра субъекта Российской Федерации» (хотя федеральный законодатель употребляет его по тексту некоторых федеральных законов). Сфера административно-территориального устройства входит в ведение субъектов РФ, следовательно, статус административных центров регулируется преимущественно региональным законодательством.


Вторая глава «Содержание конституционно-правового статуса административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации» посвящена анализу отдельных элементов, составляющих конституционно-правовой статус административных центров (столиц) субъектов Федерации.

В первом параграфе второй главы «Принципы конституционно-правового статуса административных центров и столиц» выделяются уровни принципов, на основе которых строится их статус и характеризуется двойное проявление принципа территориального верховенства, закрепляющего централизованное начало государства и учет особенностей территории и региональных различий. Проведена классификация принципов административно-территориального устройства в соответствии со сферами общественной жизни: в политико-правовой, экономической и социальной сферах.

Обоснованы следующие принципы, как элемент конституционно-правового статуса административных центров (столиц) субъектов РФ, на которых устанавливается правовое положение этих городов: а) приоритет интереса субъекта РФ над интересами муниципального образования; б) согласования федеральных и региональных интересов органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении функций административных центров; в) конституционной ответственности публичных органов административного центра перед населением субъекта РФ; г) социальной справедливости и равного доступа граждан России к основным ресурсам и социальным благам. Эти принципы позволяют разграничить функциональное назначение территории административных центров и столицы от общегородских функций территорий; поэтому предлагается их законодательное закрепление.

Применение метода аналогии позволило эти принципы применить по отношению к конституционно-правовому статусу столицы Российской Федерации, территория которой имеет федеральное значение, исторически сложилась в качестве зоны опережающего экономического роста, обеспечивающего приток инвестиций, формирующей основной вклад в устойчивое развитие страны. Приоритет интересов государства и решения вопросов федерального значения на территории города Москвы в соответствии со ст. 70 Конституции РФ обусловливает статус субъекта Федерации – города федерального значения Москвы – статусом столицы Российской Федерации.


Во втором параграфе второй главы «Функции административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации» установлено, что функции – это основной элемент структуры статуса административных центров (столиц); проведено разграничение употребления термина «функция» применительно к объекту (территории и находящихся на ней ресурсов) и субъектам правоотношений.

Анализ законов субъектов РФ о статусе административных центров (столиц) позволил провести классификацию функций по сферам общественной жизни, значимым для той или иной территории (субъектов РФ, государства в целом) с учетом местных особенностей и исторических традиций субъекта РФ; однако, в них происходит смешение понятий функций по отношению к объектам и субъектам правовых отношений.

От общих функций территорий городов выделено предназначение (функциональное) территории административного центра субъекта Федерации как создание необходимых условий для взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления территорией субъекта Федерации (ресурсообеспечительное, демографическое, символообразующее). Установлено, что предназначение территории обусловливает функции органов публичной власти и сущность их полномочий. Законами субъектов Федерации устанавливаются особенности разграничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в разных областях и сферах общественной жизни³.

Под функциями административных центров (столиц) субъектов Федерации понимаются направления деятельности органов публичной власти, связанные с особой ролью города по реализации политико-административной, социально-экономической политики субъекта РФ. В качестве основной функции в их законах целесообразно унифицированное закрепление предоставления необходимых условий для взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления территорией субъекта Федерации. К функциям органов власти отнесены политическая, координационная, правотворческая. Анализ статистических данных показал, что в тех субъектах РФ, где в законах закреплены элементы статуса административного центра (столицы), социально-экономические показатели более сбалансированы.

Предложено по аналогии с Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации» предоставить возможность административным центрам (столицам) субъектов РФ организовывать свою территорию с учетом местных особенностей и осуществления функций: включение территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородских территорий административного управления, правовое положение которых может регулироваться уставами (конституциями) субъектов РФ.


В третьем параграфе второй главы «Полномочия органов публичной власти на территории административных центров (столиц) и иные конституционно-правовые средства их обеспечения» установлено, что органы государственной власти субъектов Федерации на основе федерального законодательства определяют правовые и организационные основы установления статуса, наделение органов местного самоуправления особыми полномочиями по их реализации, дополнительные механизмы взаимодействия, формы сотрудничества и контроля за осуществлением функций административного центра.

Основным правообязанным субъектом правоотношений являются органы местного самоуправления, на которые возложено осуществление функций административного центра субъекта Федерации. Их полномочия в этой сфере обусловлены: 1) принципами как элемента статуса административного центра; 2) предназначением территории; 3) функциями административного центра, сформулированными в законе субъекта Федерации о его статусе; 4) разграничением полномочий с органами государственной власти субъекта Федерации по их осуществлению; 5) конституционно-правовыми средствами обеспечения (закрепленными в законах источниками ресурсного и финансового обеспечения, правовым режимом территории в разных сферах общественной жизни, конституционно-правовой ответственностью).

Предлагается в региональном законодательстве о статусе административных центров отражать, что глава городского округа организует выполнение городом функции административного центра и несет ответственность за их осуществление. Цель принятия закона и принципы как элемент статуса направлены на установление позитивной конституционно-правовой ответственности. Наряду с имеющимися мерами негативной ответственности (ретроспективный вид) целесообразно предусмотреть возможность высшего должностного лица субъекта Федерации отзывать государственные властные полномочия по осуществлению органами местного самоуправления функций административного центра и временно возлагать их осуществление на другой орган (должностное лицо).

В третьей главе « Особенности конституционно-правового статуса города Москвы» рассмотрен сложный статус города Москвы: статус столицы РФ (исторический символ суверенного государства и особое территориальное образование, на территории которого сконцентрированы федеральные органы государственной власти); статус равноправного субъекта РФ – города федерального значения, осуществляющего функции столицы федеративного государства; статус особого территориального образования и организации местного самоуправления.

В первом параграфе третьей главы «Город Москва – столица Российской Федерации» выявленная в Законе РФ «О статусе столицы РФ» неопределенность в формулировании понятия столицы РФ («места» - «территории») вызвала необходимость провести сравнительный анализ признаков столицы государства, установленных на базе исследования научных определений правового положения города, в конституциях 65 зарубежных государств, законах о статусе столиц государств – СНГ. Признаки столицы следующие: 1) символ суверенного государства, осуществления его внутренних и внешних функций; 2) административно-территориальное образование (город и прилегающие территории, в том числе иные населенные пункты) в границах законодательно определенной территории, установленной высшими органами власти либо путем референдума граждан суверенного государства, 3) концентрация на территории столицы ресурсов, необходимых для развития всего государства, устойчивости и стабильности социально-экономического положения города, его экономической системы, непосредственно связанных с возникновением и развитием государства, объектами и символами государственного значения. Этим она олицетворяет самобытность, уникальность, цивилизационную специфику государства, приверженность историческим нравственным принципам, выполняет роль консолидации граждан своей страны. Реальные блага территории являются предпосылками для осуществления функций столицы РФ, о его развитии и безопасности государство проявляет заботу вследствие особой социально-экономической и политической роли; 4) расположение в ней преимущественно всех государственных (федеральных) органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, иностранных государств.

Применение методов структурного и морфологического анализа в оценке конфликтности интересов города Москвы – столицы и субъекта РФ показало, что законодательное закрепление основных элементов статуса столицы РФ значительно снижает конфликтность в ее отношениях с другими субъектами РФ и государством в целом.

Признание территории столицы РФ в качестве объекта конституционного права позволило, по аналогии с территорией административного центра субъектов Федерации, выявить особенности элементов ее правового статуса: целей, принципов, предназначения территории, функций органов публичной власти, полномочий и иных средств правового обеспечения.

Целями установления статуса столицы Российской Федерации предлагается считать следующие: 1) консолидация граждан России вокруг объединяющего символа – столицы государства, 2) создание надлежащих условий и обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Федерации, в том числе создание предпосылок и решения проблем столицы государства за счет обеспечения сбалансированности распределения трудовых ресурсов по территории страны, развития интеграции экономических связей Москвы с субъектами Федерации; 3) обеспечение условий для осуществления международного сотрудничества – размещение представительств иностранных государств и их должностных лиц на территории города Москвы.


Во втором параграфе третьей главы «Функции города Москвы как столицы – основной элемент конституционно-правового статуса» выделены функции столицы федеративного государства, проведена их классификация: 1) на основные – по отношению к государству, и вспомогательные – по отношению к субъектам РФ, в том числе городу федеральному значению Москве; 2) по отношению столицы к категориям «власть – народ (население) – территория» (на основе экспертного метода упорядоченного обзора всех возможных комбинаций развития отдельных параметров «столицы государства», вытекающих из закономерностей его строения (морфологии)). Сопоставление этих оснований классификации позволило выявить функции и подфункции столицы РФ, не отраженные в Законе РФ «О статусе столицы Российской Федерации».

Территория столицы федеративного государства, выступая в конституционных правоотношениях в качестве объекта, несет функциональную нагрузку создания необходимых условий для размещения федеральных органов государственной власти, позволяющих осуществлять эффективное взаимодействие с органами государственной власти субъектов Федерации. Это обусловливает дополнительные полномочия органов государственной власти города Москвы по реализации функции столицы РФ в различных сферах общественных отношений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления на территории города Москвы.

Выполнение объединительной функции городом Москвой обусловлено нахождением в ней символов, государственных атрибутов власти, сосредоточением объектов федерального значения (в том числе исторических «культовых» сооружений, захоронений, архивов, памятников истории, архитектуры, иной инфраструктуры, свидетельствующей о том, что она является центром единого культурного пространства и российской идентичности), празднованием знаменательных дат, проведением мероприятий международного и федерального значений.

Гарантирующая функция столицы РФ включает в себя подфункции: а) миграционно-демографическую, являющуюся составной частью миграционной политики России; б) социально-экономическую, предусматривающую активное участие города Москвы в сбалансированном региональном развитии субъектов Федерации; в) представительскую – оказание содействия федеральным органам государственной власти в осуществлении внешних функций государства по сотрудничеству и укреплению связей с СНГ, интеграции в мировую экономику, работе с соотечественниками за рубежом.

В целях совершенствования миграционно-демографической подфункции предлагается законодательно закрепить возможность федеральным органам власти делегировать регулирование этих процессов и отдельных полномочий в области учета органам государственной власти города Москвы на основе Федеральной целевой программы в области внешней и внутренней трудовой миграции. Это также возможно урегулировать в новом Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти города Москвы в связи с реализацией функций столицы Российской Федерации.

Правотворческая (формирование законодательства субъекта Федерации) и правореализующая функции столицы РФ осуществляются городом федерального значения Москвой – равноправным субъектом РФ, принимающим законы и подзаконные акты, связанные с функциями столицы государства.


В заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из совокупности выводов и предложений.


В работе имеются Приложения:

Приложение № 1 - Научно-методический аппарат, используемый в диссертационном исследовании: 1.1. схема методики исследования и порядок применения конкретных методов; 1.2. - сравнительно-правовой анализ понятия «столица», используемого при регулировании общественных отношений (в научно-справочной литературе, в конституциях зарубежных государств; в законодательстве стран СНГ) и правовых актов в отношении города Москвы; 1.3. контент-анализ терминов («столица», «статус», «ресурсы»); 1.4. - метод структурно-функционального и морфологического анализа в оценке конфликтности интересов города Москвы как столицы и субъекта Федерации – с интересами других субъектов и государством в целом; 1.5. - использование математического аппарата при обработке справочных статистических данных, обосновывающих выявленные функции столицы Российской Федерации; 1.6. - результаты «мягкого» системного анализа выявленных функций административных центров субъектов Федерации и столицы РФ.


Приложение № 2 - Предложения по совершенствованию законодательства о статусе административных центров и столиц в Российской Федерации: 2.1. - проект закона Воронежской области «О статусе административного центра Воронежской области»; 2.2. – проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации».


Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Сабаева С.В. Статус столицы Российской Федерации как объекта конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. - 1,3 п.л.
   
2. Сабаева С.В. Объединительная функция столицы Российской Федерации – символа суверенитета государства // Право и политика. 2011. № 4. - 0,9 п.л.
   

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

3. Сабаева С.В. Основы правового регулирования понятия и сущности столицы Российской Федерации // Конституционные чтения. Вып.4: Актуальные проблемы науки конституционного права: Совершенствование федеративного устройства России, органов государственной власти и местного самоуправления / под ред. Т.Д.Зражевской. – Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2008. – 0,7 п.л.
   
4. Сабаева С.В. Столица государства как структурный элемент правопорядка (на примере конституционного законодательства зарубежных стран) // Трибуна молодых ученых: сб. науч. трудов. Вып.13: Правовой порядок в Российской Федерации: формирование, виды, эффективность./ Под ред. Ю.Н.Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009. - 0,9 п.л.
   
5. Сабаева С.В. Статус отдельных административно-территориальных единиц в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционные чтения. Вып.5: Проблемы науки конституционного права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / под ред. Т.Д.Зражевской. – Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2011. - 0,7 п.л.