Geum.ru

Реформа государственного управления в россии: взгляд изнутри содержание

Вид материалаАнализ

Содержание


Методикой закрепляются следующие принципы бюджетного финансирования
Перспективы программно-целевого метода бюджетирования
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   32

Методикой закрепляются следующие принципы бюджетного финансирования:


- целевой характер расходов - взаимосвязь расходов с результатами деятельности (необходимость расходов для осуществления функции либо программы ФОИВ, достижения целей ФОИВ);

- критерии качества цели: специфичность (цели должны соответствовать области ФОИВ), измеряемость (достижение цели можно проверить), согласованность (поставленные цели должны быть приняты всеми участниками процесса, а не доводиться для исполнения), релевантность (наличие четкой связи цели с основной деятельностью), привязка к временному графику (наличие планируемого срока достижения), достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

- согласованность расходов и планов деятельности (плановые расходы должны быть достаточны для осуществления деятельности с плановыми показателями);

- гласность бюджетов (публикация утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении).


Закрепление принципа бюджетного финансирования «целевой характер расходов» обусловлено необходимостью ликвидировать препятствие для внедрения функционально-программного метода финансирования, которая возникает в связи трактовкой Бюджетным кодексом понятия «целевое назначение расходов». В частности, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств согласно действующему Бюджетному кодексу (статья 38) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Какие же цели подразумеваются? Нецелевое использование бюджетных средств, согласно статье 289 Бюджетного кодекса выражается в направлении и использовании их в целях «не соответствующим условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения». Соответственно, для внедрения нового метода финансирования, на первом этапе достаточно утверждение рассматриваемой Методики постановлением Правительства Российской Федерации. При широком же использовании новых методов потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс.

Следует отметить то, что Методикой вводится понятие бюджета ФОИВ как совокупности бюджетных документов разного целевого назначения и описывается последовательность их формирования (форматы трех из них приведены в Приложениях 1-3). В состав бюджета ФОИВ составной частью входят документы «Цели и задачи» и «Результаты деятельности в предшествующем и текущем финансовых годах». Также заслуживает внимания выделение капитальных затрат в отдельный документ – «Бюджет капитальных вложений».

Особо отметим, что Методикой создаются условия для появления в составе ФОИВ бюджетных центров, формирующих собственные бюджеты. Конечно, не всегда создание бюджетных центров внутри ФОИВ будет целесообразным. Но во многих случаях планирование деятельности и соответствующее финансовое планирование должно опускаться на уровень подразделений, непосредственно отвечающих за данную деятельность, и, исходя из критерия согласованности, также должно проходить итерационный процесс: планирование – согласование – утверждение – контроль исполнения. Для этих целей внутри ФОИВ появляется специальный орган – планово-бюджетный комитет ФОИВ – коллегиальный орган ФОИВ, осуществляющий координацию вопросов планирования и контроля исполнения бюджета ФОИВ, рассматривающий и утверждающий бюджеты бюджетных центров ФОИВ. Естественно, что совокупность бюджетных центров ФОИВ не будет являться копией организационной структуры ФОИВ, и, как финансовая структура, будет нуждаться в соответствующем закреплении на уровне нормативных документов ФОИВ (например «Положение о финансовой структуре ФОИВ»).

Что касается расчета стоимости функций ФОИВ, то методикой предусмотрено шесть основных методов, в т.ч.:
  1. расчет затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральных показателях;
  2. расчет затрат на объем выполняемых работ и оказываемых услуг в нормо-часах;
  3. расчет затрат на определенное количество потребителей услуг;
  4. расчет затрат на функцию с использованием укрупненного норматива затрат (в стоимостном выражении) на осуществление функции;
  5. расчет затрат на функцию по стоимости входящих в нее деловых процессов;
  6. отнесение прямых расходов и распределение накладных расходов на функцию.

Для конкретной функции определяется только один метод расчета стоимости, за исключением метода отнесения прямых расходов и распределения накладных расходов на функцию, который может применяться одновременно с другим методом в части распределения накладных расходов. Метод отнесения прямых затрат и распределения накладных расходов может использоваться для формирования укрупненных нормативов затрат (в стоимостном выражении) на осуществление функций, а также при расчете затрат на функцию по стоимости входящих в нее деловых процессов. Методы расчета стоимости функций выходят за рамки настоящей статьи и заслуживают отдельного рассмотрения.


Перспективы программно-целевого метода бюджетирования


Переход на новые методы бюджетного устройства является одним из приоритетов проводимых реформ государственного управления, и его основные направления нашли свое отражение в послании Президента РФ к Федеральному Собранию на 2004г: “Несколько слов – о бюджетной реформе. Основной ее принцип – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом – Правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям.

В связи с этим основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты. А само бюджетное планирование – приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. была утверждена упомянутая выше Концепция реформирования бюджетного процесса Федерации в 2004-2006 годах. Концепция предусматривает пять ключевых направлений оптимизации государственных расходов, повышения их социальной и экономической эффективности. Ядром новой организации бюджетного процесса становится рассмотренная нами ранее концепция (модель) “бюджетирования, ориентированного на результат” в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть новой организации – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов («потолков» расходов).

Среди прочего, Концепцией предусматривается необходимость внедрения программно-целевого принципа при составлении и исполнении бюджета. Для реализации этого принципа предполагается разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, направленным на решение острых социальных и экономических проблем.

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов.

В этой связи ближайшие два года предстоит задача разработки методологии финансирования по новым принципам, которая будет достаточно многообразной, включая как чисто программный подход, так и метод выделения ассигнований одной суммой. Описанный в статье функционально-программный метод является одним из возможных, который уже можно использовать, как минимум, в ряде федеральных агентств и федеральных служб.

Очевидно, что полностью раскрыть потенциал предлагаемых мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время – об этом свидетельствуют и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия, Кыргызстан). С учетом начатой работы в 2003 году5, Россия имеет шанс сделать серьезный рывок по повышению эффективности государственного управления. Надеемся, что этот шанс будет использован, и последствия этого, с одной стороны, существенно изменят стандартную чиновничью деятельность, с другой – скажутся на условиях жизнедеятельности граждан России.