Авторы: В. А. Тишков, В. В. Степанов, Д. А. Функ, О. И. Артеменко

Вид материала

Документы

Содержание Законодательный аспект проблемы защиты культурного разнообразия О понимании термина «национальные меньшинства» в российской федерации Доля в населении (%) Коренные малочисленные народы российской федерации Право на национально-культурную автономию Правовой статус языков российской федерации Проблема статистического учета языков Языковая ситуация в российской федерации Языки с числом носителей Языки аборигенов севера российской федерации Языки российской федерации в системе образования Опрашиваемые указали, что владеют языком Наименование государственных языков Группы, имевшие на тот период статус Статистические сведения, характеризующие функционирование родных языков (кроме русского) в системе общего образования Татарский язык Башкирский язык Чувашский язык Удмуртский язык Марийский язык ... Полное содержание

Подобный материал:

• Авторы: Валерий Тишков, 369.99kb.
• О. Ю. Артемова Нижние Серги. Страницы полевого дневника, 241.89kb.
• И. П. Павлова кафедра медицинской биологии и медицинской генетики Корженевская М. А.,, 448.84kb.
• Владимир Федорович Степанов. Ему передаю микрофон. Степанов. Здравствуйте господа., 861.95kb.
• Решение: Членам Координационного совета из числа охранно-сыскных структур, руководителям, 240.35kb.
• Е. Г. Степанов санаторно-курортное лечение харьков хнагх 2006 удк 11. 455 Е. Г. Степанов., 3860.49kb.
• Тишков Виктор Николаевич, к э. н, доц кафедры стратегического и международного менеджмента, 153.65kb.
• О. А. Степанов //Современное право. 2003., 33.25kb.
• Е. Г. Степанов Основы курортологии Учебное пособие, 3763.22kb.
• Ю. М. Степанов физиология в тестах учебное пособие, 11331.5kb.

Институт этнологии и антропологии Российской академии наук

Центр национальных проблем образования Федерального института развития образованияМинистерства образования и науки Российской Федерации


СТАТУС И ПОДДЕРЖКА ЯЗЫКОВОГО РАЗНООБРАЗИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Экспертный доклад


Авторы: В.А. Тишков, В.В. Степанов, Д.А. Функ, О.И. Артеменко


Москва 2009


ВВЕДЕНИЕ


Данный доклад имеет целью осветить основные моменты положения языков в Российской Федерации в свете процесса возможной имплементации Европейской Хартии региональных языков и языков национальных меньшинств. Согласно Российской переписи населения 2002 г., в стране функционирует свыше 150 языков. Причем на русском языке, обладающим статусом государственного языка на всей территории Российской Федерации, говорит 98,2% населения. Еще на 38 языках говорит 23% населения. А 114 языков распространены лишь среди 1% населения. Большинство языков массового распространения обладают статусом республиканских государственных языков в пределах отдельных субъектов Российской Федерации и имеют определенные преференции в сфере бюджетных затрат на поддержку и развитие.

Таким образом, языковое единство в России и языковое доминирование русского языка сосуществует с чрезвычайно большим языковым (и культурным) разнообразием. Это с неизбежностью приводит к подчиненности и недостаточно развитому правовому и фактическому статусу недоминирующих языков. Языковая пестрота ситуаций в субъектах Российской Федерации, в частности, в российской части Кавказа, некоторых регионах Сибири и Поволжья создает, кроме того, условия, при которых в ущемляемом положении оказывается русский язык.

Возможности совершенствования российского законодательства о языках могут быть расширены путем более активного приобщения к международным принципам и нормам, в частности, с учетом опыта Европейского Союза. Однако адаптация и имплементация новых норм должны учитывать существующие подходы в Российской Федерации, сложившуюся практику управления и реальную культурно-языковую ситуацию. Прежде всего, следует учитывать, что в Российской Федерации, в рамках внутренней политики не принято использовать такие понятия как «национальные» или «этнические меньшинства», что затрудняет составление согласованного перечня меньшинств, чье языковое и культурное положение подлежало бы защите на всей территории страны. Вместе с тем, при условии гибкого понимания «уязвимости» в части пользования, изучения и развития какого бы то ни было языка, европейские подходы вполне применимы в российской внутренней политике.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ КУЛЬТУРНОГО РАЗНООБРАЗИЯ


Будущее Российской Федерации связано с задачей разрешения этнополитических проблем, упрочением единства многонационального российского народа, поддержкой его языкового и этнического разнообразия. На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в последние годы развиваются соответствующие направления законодательства, особенно в сфере защиты языков. Принципы и направления такого во многом совпадают с принципами подписанной Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств (далее Хартия). Для целей имплементации Хартии необходимо провести анализ международных принципов и норм международного права, признаваемых Российской Федерации, в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Международными ориентирами в области прав человека и национальных меньшинств для России являются Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 г.), Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995). Цель этих и других международных документов – создание правовой основы и принципов, которые государства обязуются соблюдать для обеспечения защиты национальных меньшинств.

Особое значение для России имеют Рекомендация Комитета министров Совета Европы "О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах" (2005), а из документов Содружества независимых государств (СНГ), имеющих отношение к защите прав меньшинств, "Модельный закон о языках" (2004). Тем не менее, непосредственно ориентированные на защиту прав меньшинств нормативные правовые акты в Российской Федерации до настоящего времени немногочисленны. Федеральное законодательство о меньшинствах включает 10 правовых актов, из них важнейшие:

Конституция Российской Федерации

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и Протоколы 1 (1952), 4 (1963), 7 (1984)¹

Федеральный Закон "О национально-культурной автономии" (1996)²

Федеральный Закон "О библиотечном деле" (1994)³

Указ Президента РФ "Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств" (2005)⁴

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005⁵.

Поскольку действующая в Российской Федерации Концепция государственной национальной политики (1996 г.) по ряду признаков может считаться устаревшей, необходима разработка новых ориентиров и новых законодательных стандартов сохранения и развития этнического и языкового разнообразия населения Российской Федерации. Эти стандарты должны основываться на принципах уважения языков всех российских национальностей, а также уважения, русского языка, который составляет общероссийское достояние и основу государственного единства.

С опорой на международный опыт, новые законодательные инструменты, включая и нормы Хартии, должны исходить из того, что в Российской Федерации правовое регулирование исключает любые формы дискриминации по этническим, культурным, расовым, языковым и религиозным различиям. Зафиксированная Конституцией Российской Федерации приверженность соблюдению принципов и норм международного права обязывает законодательные органы Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации к соблюдению этих норм и принципов, их развитию и совершенствованию. Новые правовые стандарты должны ориентироваться на защиту этнокультурных ценностей и языковых прав групп и категорий населения, в отношении которых имеются российские конституционные и международные обязательства. Такие нормы в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны с учитывать признаваемые Россией действующие международные инструменты.

Важнейшей международной нормой в области защиты прав меньшинств является статья 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с Общим комментарием Комитета ООН по правам человека, защитные нормы этой статьи могут рассматриваться не только в качестве прав граждан, но и в качестве прав человека, что означает их распространение на неграждан и иностранцев, пребывающих на территории России. Такой подход следует учитывать при обсуждении возможности распространения действия Хартии на территории России в отношении многочисленных лиц, являющихся гражданами государств, не так давно входивших в состав СССР. Речь, прежде всего, идет о многочисленных выходцах из Азербайджана, Армении, Украины, Казахстана, Узбекистана, Молдовы, Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, проживающих на территории РФ.

Российская Федерация является членом ООН, Совета Европы, ОБСЕ, Международной Организации Труда (МОТ), ЮНЕСКО, Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и сотрудничает с ними в вопросах защиты национальных меньшинств. Следует принять во внимание, что Российская Федерация подписала и ратифицировала международные конвенции, которые связаны с вопросами защиты национальных меньшинств. Это не только Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), но также Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973); Конвенция о правах ребенка (1989); Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (1995); Всеобщая Декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001). В силу этих обстоятельств Российская Федерация в своей внутренней политике следует подходам и рекомендациям, выработанным в упомянутых организациях.

Вместе с тем, в Российской Федерации практически не учитываются рекомендации, разработанные экспертами ОБСЕ в рамках деятельности Комиссара по правам меньшинств, в частности Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996), Ословские Рекомендации по языковым правам национальных меньшинств (1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999). Следует отметить, что в целях успешной имплементации Хартии региональных языков российским законодателям следует отнестись с наибольшим внимание к общеевропейским стандартам в данной области.

Имплементация Европейской Хартии региональных языков могла бы быть эффективной, если бы в российское законодательство были введены отдельные понятия этой Хартии и учитывались бы ее отдельные нормы, отвечающие потребностям Российской Федерации и не противоречащие ее законам..

Дальнейшее развитие законодательной базы Российской Федерации в деле защиты языков меньшинств и региональных языков должно преодолеть доминирующие до настоящего времени в общественном и политическом дискурсе представления об «этнической правосубъектности», элементы которой присутствовали в прежних проектах Концепции государственной национальной политики. Наделение особыми правами некоторых языков не должно означать, что таким образом создаются преференции внутри государства для отдельных «народов» или «национальных меньшинств» а также любых других сообществ, объединяющихся на основе языковой или культурной идентификации. Тем не менее, законодательство должно предусматривать, что в качестве субъектов правовых отношений могут выступать представительные органы или организации, ориентированные на защиту и развитие тех или иных языков. Фактически, это уже осуществляется. В современной России особая роль в развитии и поддержке культурно-языковой сферы принадлежит институтам гражданского общества. Вырос интерес к самобытным культурам, особенно к культурам малочисленных народов. Проводится большое количество фестивалей этнокультурной направленности, традиционных праздников, возникают самодеятельные музеи, восстанавливаются памятники, публикуются литературные и периодические издания, действуют радио- и телевещательные программы на языках Российской Федерации. Данное направление государственной политики спосбствует улучшению ситуации с языковыми правами.

Основная тенденция современной политики Российской Федерации в области этнокультурного развития и защиты языкового разнообразия состоит в повышении роли просветительской и образовательной работы, и в этом направлении все более активна деятельность структур гражданского общества Решающая роль в модернизации этнокультурной политики принадлежит Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (НКА). При Правительстве Российской Федерации был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий. Уже через несколько лет после принятия закона об НКА в стране действовало свыше 900 этнокультурных объединений, в том числе 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и более 200 национально-культурных автономий местного уровня. Федеральным законом «О национально-культурной автономии» воспользовались представители более 30 национальностей (этнических групп).

Особое направление государственной политики – поддержка культур, языков и защита прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. С этой целью были приняты Федеральные Законы "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999); "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2000); "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001). Законы и программы по поддержке коренных малочисленных народов Севера приняты и действуют во многих регионах Российской Федерации.


О ПОНИМАНИИ ТЕРМИНА «НАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕНЬШИНСТВА» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Хотя Хартия не ориентирована на какие-либо этнические сообщества или меньшинства, однако она использует понятие «меньшинство». В случае имплементации Хартии в Российской Федерации, обсуждение понятия «меньшинство» будет неизбежным. Не секрет, что руководство некоторых республик Российской Федерации, а также представители научного сообщества этих республик негативно воспринимают идею ратификации Хартии именно потому, что не хотят быть причислены к категории национальных меньшинств (хотя ратификация не предлагает подобной процедуры).

Какова же нормативно-правовая готовность России к использованию и интерпретации понятия «национальное меньшинство»? Как указано в Программе действий Женевской конференции, принятой в 1996 г. в Женеве Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в Содружестве Независимых Государств, внутренняя государственная политика, а также внешнеполитическое сотрудничество по вопросам защиты меньшинств на основе международного права являются для России одним из условий этнического мира и стабильности.

Конституцией Российской Федерации (ст. 71, п.в) установлено, что регулирование и защита прав национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации, при этом, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п.б). Российская Федерация гарантирует всем её народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68. п. 3, там же).

Российское законодательство защищает, прежде всего, те этнические группы, которые ведут традиционный образ жизни, основанный на присваивающем типе хозяйства (оленеводство, охота, морской промысел, рыболовство) и обладают официально признанным статусом коренных малочисленных народов. Страсбургский саммит (1997) вынес решение «расширять сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Понятие «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам» можно интерпретировать либо, как официально признаваемые категории, путем перечисления меньшинств в списке, либо как категории, оказывающиеся на положении меньшинства. В российском законодательстве применяется как первый вариант, прежде всего, в отношении коренных малочисленных народов, так и второй вариант - в отношении сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию. При этом принцип выявления сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию, приближается к международному пониманию меньшинств не как относительно малочисленных сообществ, но как уязвимых категорий населения. Так, лица, принадлежащие к меньшинствам или уязвимым категориям населения, имеют право на равную защиту законом и свободу пользоваться своей собственной культурой, исповедовать свою религию и пользоваться своим родным языком ("Варшавская Декларация к сообществу демократий" 2000 г).

В двусторонних соглашениях и договорах, заключаемых Россией с другими государствами, нередко перечисляются в качестве меньшинств те этнические категории населения, чью культуру и язык договаривающиеся стороны желали бы согласованно защищать. Такие документы подписаны со многими государствами – членами бывшего СССР, из чего можно сделать вывод, что среди «списочных» меньшинств в России числятся так называемые титульные нации бывших союзных республик – украинцы, казахи, молдаване, киргизы, туркмены и др.

В законодательстве других европейских стран меньшинства обычно предстают в виде списка, нередко дополняемого перечнем территорий, на которых обеспечиваются их особые права и интересы. В Польше признанным является только «списочный» вариант, причем делаются различия между национальными меньшинствами и этническими группами. В качестве первых, признаются немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, цыгане, чехи. Однако этнические группы поляков не признаются национальными меньшинствами. В Австрии законом защищаются права меньшинств из числа словенцев и хорватов, имеющих собственные традиционные территории, а также венгров, чехов, словаков, рома и синти. В Бельгии меньшинством признается малочисленное германоязычное население, не защищенное территориальной автономией, но обладающее правом решать проблемы культуры и школьного образования. В Германии общее число людей, официально причисляемых к национальным меньшинствам, крайне невелико и их права признаются на ограниченных территориях. В понятие «меньшинство» не включены так называемые новые меньшинства, в частности, турки. Подписывая Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Германия декларировала, что, поскольку Конвенция не содержит определения понятия «национальное меньшинство», ее положения на территории Германии будут применяться в отношении датчан, сорбов, фризов, синти и рома. При этом федеральная конституция Германии не содержит каких-либо специальных указаний в отношении защиты меньшинств, но в конституциях германских земель, где проживают меньшинства, такие нормы имеются.

Применительно к правовым условиям Российской Федерации следует говорить не столько о понятии «национальных меньшинств», сколько о системе миноритарной и языковой защиты и о поддержке культурного разнообразия, что соответствует принципам Хартии. В Федеральном Законе «О национально-культурной автономии» дается понятие о группах, находящихся в ситуации национального меньшинства: «Национально-культурная автономия в Российской Федерации <…> – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры»⁶. Т.аким образом, миноритарная защита, в том числе и защита миноритарных языков, потенциально можетбыть ориентирована в Российской Федерации на любую категорию населения, если на то имеются необходимые предпосылки

Миноритарная защита включает в себя самостоятельные институты и области деятельности:

• «Этнический федерализм», суть которого заключается в наличии территориальных автономий с титульными нациями и официальными языками;
  
• федеральные и региональные гарантии особого статуса коренных малочисленных народов;
  
• право на экстерриториальную национально-культурную автономию;
  
• федеральные и региональные инициативы в сфере поддержки и развития негосударственных языков (в рамках целевых программ и иных организационных форм);
  
• государственный статистический учет этнического и языкового разнообразия населения;
  
• формы общественной защиты национальных меньшинств и языков меньшинств через структуры гражданского общества;
  
• поиск новых правовых форм государственной защиты через совместную деятельность государства и научного экспертного сообщества.
  

Порядок и организационные формы учета интересов языковых сообществ в значительной мере определяются сложившейся в России системой федерального устройства. Согласно этому устройству, государственный протекционизм осуществляется, прежде всего, в отношении статусных языков, т.е. языков, определенных на региональном (республиканском) уровне как государственные (официальные), языки титульного населения (хотя термин «титульное население» не применяется), либо как языки коренных малочисленных народов.

В настоящее время в 11 республиках (из 21) в составе Российской Федерации титульное население составляет численное меньшинство, причем во многих случаях его доля не превышает одной трети жителей (табл. 1). Каждая из республик имеет собственную конституцию и преференции, прежде всего языковые, в пользу титульной национальности. И в этом смысле титульные национальности в России.


Таблица 1. Республики с титульными национальностями, составляющими численное меньшинство среди местного населения

Республика	Титульная группа	Доля в населении (%)
Карелия	карелы	9,2
Хакасия	хакасы	12,0
Адыгея	адыгейцы	24,2
Коми	коми	25,2
Бурятия	буряты	27,8
Удмуртия	удмурты	29,3
Башкортостан	башкиры	29,8
Алтай	алтайцы	30,6
Мордовия	мордва	31,9
Марий Эл	марийцы	42,9
Саха (Якутия)	якуты	45,5

Провозглашая принцип этнического и языкового равенства, законодательство некоторых субъектов Российской Федерации , согласно сложившейся практике, уделяет приоритетное внимание «титульным» группам населения, а также коренным (автохтонным) этническим сообществам или группам, проживающим на данной территории длительный исторический срок. В республиках Удмуртии, Татарстане, Мордовии, Башкирии действуют нормативные правовые акты и межреспубликанские соглашения, направленные на поддержку культурного развития и языков титульных групп, проживающих за пределами соответствующих автономий. Например, Республика Мордовия обязуется поддерживать культуру и язык на своей территории татарского меньшинства (5% населения), а Республика Татарстан на своей территории – культуру и язык мордовского меньшинства (0,6% населения). В Республике Удмуртия на положении меньшинства, чью культуру необходимо сохранять, признана малочисленная группа бесермян (3 тыс. чел.), но, например, в Республике Коми за аналогичный статус борются коми-ижемцы (12,7 тыс.чел.).

В ряде случаев таким группам предоставляются территории с чертами автономии местного значения: Вепсская национальная волость в Республике Карелия (упразднена), Эвено-Бытантайский район в Якутии, Немецкий Азовский район в Омской области, Ногайский и Абазинский национальные районы в Карачаево-Черкесской Республике. Существуют также национально-административные единицы муниципального уровня. Во всех этих и других случаях предприняты на законодательном уровне усилия по защите соответствующих языков.


КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Особой законодательной поддержкой пользуются в России категории населения, причисляемые к коренным малочисленным народам. Соответствующим статусом наделены 45 этнических категорий. Формально под понятие законодательной защиты подпадают 47 языков и диалектов, в той или иной мере используемых коренными малочисленными народами. В реальности обеспечение поддержки этих языков осуществляется выборочно, прежде всего, в тех условиях, где существуют соответствующие возможности, и имеется желание самих аборигенов (табл. 6 в Приложении 1).

К категории коренных малочисленных народов (КМН) в основном отнесены те сообщества, которые проживают в трудных экологических условиях Севера. Их общая численность превышает 250 тыс. человек, но из-за сложностей статистического учета и специфики прошлой советской политики, только часть, а именно 223 тыс. обладает официальным статусом КМН.

Важным государственным шагом в деле защиты прав малочисленных народов стало расширение правительственного списка коренных малочисленных народов Севера с 27 (сформирован в период СССР) до 40 названий (табл. 2), что обеспечило правовую защиту интересов еще 30 тыс. человек. Важно и то, что список был расширен за счет таких этнических групп, существование которых ранее не признавалось государством. В настоящее время эти группы и их языки находятся под законодательной защитой.


Таблица 2. Малочисленные народы Севера, чье существование не признавалось в советское время

Группы	Численность (2002 г.)	Категории, в числе которых учитывались данные группы
алюторцы	20	коряки
камчадалы	2293	ительмены, русские
кереки	8	чукчи
кумандинцы	3114	алтайцы, русские
сойоты	2769	буряты
тазы	276	китайцы, удэгейцы, нанайцы
теленгиты	2399	алтайцы
телеуты	2650	алтайцы, русские
тубалары	1565	алтайцы
тувинцы-тоджинцы	4442	тувинцы
челканцы	855	алтайцы
чулымцы	656	хакасы, русские

В Российской Федерации, согласно закону, малочисленным является народ, численность которого насчитывает менее 50 тысяч человек, представители которого ведут традиционный образ жизни (занимаются оленеводством, охотой, рыболовством, морским промыслом). Этот статус по закону и в соответствие с международными правовыми нормами предоставляет аборигенам государственные гарантии защиты коллективных прав, традиционного образа жизни, культуры, среды обитания и, естественно, языка.

Некоторые регионы, такие, как Республика Саха (Якутия), выработали собственные списки коренных малочисленных народов для осуществления более полной защиты уникальных культур (в Якутии особым статусом наделены русские старожилы Севера).

Устойчивое существование и развитие таких групп в значительной степени зависит от деятельности государства. Важнейшим инструментом политики является государственный статистический учет, который, наряду с экономической помощью, был организован еще в 1920-е гг. Разработка каждой государственной программы для северных территорий всегда связана с использованием "аборигенной" статистики, на основании которой региональные власти выдвигают предложения федеральному правительству о введении новых программ развития. Часть таких программ действует на федеральном уровне и десятки – на региональном. Практически все программы, ориентированные на культурную поддержку и развитие коренных малочисленных народов, содержат правовые и финансовые инструменты по защите соответствующих языков.


ПРАВО НА НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНУЮ АВТОНОМИЮ


В условиях России важную роль в защите языков играет специальный правовой инструмент – национально-культурная автономия. Большинство федеральных систем в Европе не предусматривает защиту так называемых новых меньшинств, возникших в результате современных миграций. В этом отношении российский опыт выгодно отличается тем, что действующие в отдельных регионах с 1991 г., и по всей Российской Федерации с 1995 г., нормы предусматривают реализацию права любого дисперсного этнического сообщества на экстерриториальную автономию, что, прежде всего предусматривает реализацию языковых прав. Этот правовой институт предназначен для защиты этнокультурных и языковых интересов любых групп, обладающих культурно-языковой спецификой.

С 1993 по 1996 год около десяти регионов издали нормативные правовые акты, которые содержали нормы о национально-культурной автономии. Положения этих документов легли затем в основу федеральных норм. В сентябре 1994 г. Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первый вариант проекта федерального закона Российской Федерации "О национально-культурной автономии"; через два года закон был принят. Затем последовало принятие соответствующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день федеральное законодательство включает около двух десятков нормативно-правовых документов на тему автономии, главными из которых являются Федеральный закон «О национально-культурной автономии», "Об общественных объединениях" (1995), "О некоммерческих организациях" (1996), "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" (1998).

Федеральный закон «О национально-культурной автономии» был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 году, практически одновременно с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации. Он отразил понимание обстановки и тактику государственного управления на тот период. Недостатки закона состоят в том, что, во-первых, культурная автономия не позволяет этническим сообществам равноправно с титульными группами участвовать в государственном управлении и это автоматически уменьшает возможности развития соответствующих языков. Во-вторых, сама система национально-культурной автономии, как она представлена в российском законодательстве, имеет существенные противоречия.

Различно понимание сути национально-культурной автономии. Власти российских республик настаивают на том, что национально-культурная автономия является вспомогательной формой развития гражданского общества. «...Именно национально - государственные образования выступают в качестве основных гарантов сохранения и развития культурно-языковой целостности наиболее многочисленных российских народов. А экстерриториальная национально-культурная автономия... является лишь дополнительным, вспомогательным средством решения национальных проблем»⁷. Иная точка зрения у властей административных субъектов федерации; они, как правило, рассматривают НКА в качестве приоритетной формы этнической политики. Такая позиция особенно характерна для сложносоставных субъектов федерации, в подчинении которых находится «национальный» регион. В правовом документе Тюменской области читаем: «Становление современного гражданского общества предполагает перенос акцента в сфере национальной политики с национально-территориального на национально-культурный принцип организации общественной жизни, позволяющий всем народам, принадлежащим к национальным меньшинствам, ... получить самые широкие возможности для сохранения и развития своей самобытности... в рамках экстерриториальной культурно-национальной автономии»⁸.

Точка зрения федерального центра по этому поводу четко не определена. До середины 1990-х годов, период наибольшей самостоятельности регионов, согласие Центра по поводу укрепления именно национально-административной системы было очевидным, поскольку в тот период возобладала, вразрез с российской Конституцией, система договорных отношений с регионами. Не случайно во второй половине десятилетия появились нормативно-правовые акты, определившие статус НКА в качестве второстепенной формы этнического развития. Более того, фокус регулирования этнических отношений, посредством нового правового инструмента, был намеренно смещен в культурную сферу. Тем самым законодательно закрепилась диспропорция, установившаяся с советских времён, согласно которой, только представители «титульных национальностей»⁹ вправе удовлетворять свои национальные (этнокультурные) потребности во всех сферах – политической, экономической, культурной. В то же время нетитульные этнические категории могут рассчитывать только на удовлетворение культурных прав, что приводит к сокращению внимания со стороны государства к языкам таких сообществ.

По мере изменения общественно-политических условий, закон о национально-культурной автономии неоднократно подвергался коррекции, но и в настоящее время его положения требуют совершенствования. Особое внимание следует уделить подходу, согласно которому национально-культурная автономия рассматривается не только как форма самоорганизации населения, но и как инструмент реализации прав на этнокультурное развитие, на сохранение и развитие недоминирующих языков. Такие поправки становятся особенно актуальными в свете возможной имплементации Хартии региональных языков.


ПРАВОВОЙ СТАТУС ЯЗЫКОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Конституция Российской Федерации устанавливает статус языков функционирующих на территории Российской Федерации: государственный язык Российской Федерации, республиканские государственные языки, родные языки. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 п. 1). Русский язык в многонациональной (многоэтничной) России выступает как основное средство массовой коммуникации в персональном и общественном развитии. Владение русским языком обеспечивает гражданину вне зависимости от его этнической идентичности на всей территории России социальную адаптированность и профессиональную конкурентоспособность, предоставляет возможности получения высшего образования и приобщения к общероссийским и мировым культурным ценностям.

Однако в законах, принятых в большинстве республик, русский язык определяется не как язык государства - Российской Федерации, а как государственный язык республики, занимая при этом вторую по значимости позицию. Так, в Законе Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан» правовое положение языков определяется в статье 3: «государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки». Аналогичные формулировки содержатся в законах республик Алтай, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия и др. Русский язык в республиканских законах не рассматривается в своем самостоятельном федеральном статусе и в таком толковании имеет статус республиканского государственного языка, имеющего вспомогательные функции.

Школьные учебники и учебно-методические пособия по русскому языку, изданные в республиках, часто не раскрывают богатое содержание и духовные ценности российской культуры, и это не способствует формированию положительного отношения к ней. Такие учебники сужают, минимизируют цели обучения русскому языку, ведут к упрощению духовного содержания русского языка и русской культуры. При таком подходе к обучению учащиеся не осознают исторически обусловленной консолидирующей роли русского языка и русской культуры в едином многонациональном государстве. Ценность взаимообогащения культур народа Российской Федерации, о которой сказано в Федеральном Законе «О государственном языке Российской Федерации»¹⁰, упускается составителями республиканских учебников. В учебниках обязательного использования в учебном процессе общеобразовательных учреждений¹¹, также, в ряде случаев, отмечаются тексты произведений русской классики с некорректными высказываниями о национальной культуре, обычаях, традициях народов России. Практически с 5 по 10 класс в учебниках русской литературы встречаются выражения, задевающие национальное самосознание представителей различных этносов (ворующие киргизы, жидовские побуждения, злы татаровья, незваный гость хуже татарина, свирепым татарином, татары или убьют, или уведут в горы, чтобы бусурманов били, и турков били, и татарву били бы, вонючая татарская спина и т.д.). Хотя «татарва» в XYIII – XIX веках и был собирательным образом, но на современном этапе развития общества это понятие ассоциирует с представителями татарского этноса. Все вышеописанные факты не способствуют формированию у обучающихся в общеобразовательных учреждениях с полиэтничным составом учащихся положительного отношения к русской культуре, русскому языку, консолидации полиэтничного общества.

Конституция Российской Федерации признает за республиками Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ст. 68 п. 2). Однако это не означает равноправия статуса государственных языков федерального и республиканского уровней. Федеральный Закон «О языках народов Российской Федерации» закрепляет только функциональное равноправие языков народов Российской Федерации в статусе родных языков, без подмены статуса государственного языка или исключения функций русского языка.

Государственный язык субъекта Российской Федерации - государственный язык республики в составе Российской Федерации. Статусом государственных языков в республиках Российской Федерации наделены 25 языка в 19 республиках (табл. 5 в Приложении 1)¹². Их статус закреплен Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации и республиканскими законами о языках. Республиканские законы закрепляют равноправное положение и равноправное функционирование государственных языков (включая русский) на всей территории субъекта Российской Федерации. Республиканские законы уравнивают количество часов на преподавание русского языка и республиканского государственного языка, предполагая их функциональное равноправие.

Конституция Российской Федерации гарантирует также всем народам Российской Федерации право на сохранение родного, в том числе и русского, языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68 п. З). При этом конституционные основы правового статуса личности включают равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе национальности, языка и места жительства (ст. 19 п. 2). Кроме того, указаны право на пользование родным языком, право на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26 п. 2).

Как видно, вопросы, касающиеся правового статуса государственных языков республик, затрагивают конституционные права как граждан – носителей соответствующего государственного языка республики, в том числе проживающих в Российской Федерации за пределами данной республики, так и граждан, проживающих в ней и не владеющих этим языком. Это в первую очередь конституционные права граждан в области общения, воспитания, обучения, творчества, изучения и развития родных языков, а также в сфере культуры, включая право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 п. 2 Конституции РФ).

Для снятия возможных противоречий Конституция Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за пределами которого субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. К ведению Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а значит, прав в языковой и образовательной сферах, и установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации, составной частью которой являются государственная языковая и образовательная политика (ст. 71 п. «в», «е»), а защиту прав и свобод человека и гражданина и общие вопросы образования, культуры и языка как ее компоненты – к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 п. «б», «е»).

Таким образом, по смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в его соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации. Статус государственных языков республик Российской Федерации как затрагивающий статус государственного языка Российской Федерации, права и свободы её граждан в сфере образования и культуры не может быть предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. В реальной практике все вопросы, связанные с правовым регулированием языков народов Российской Федерации, статуса государственных языков республик, отданы в компетенцию субъекта Российской Федерации.

С введением в 1992 году Закона РФ «Об образовании», гарантировавшего всем гражданам Российской Федерации право на получение основного общего образования на родном языке, а также выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст. 6 п. 2), роль родных языков в общеобразовательном процессе заметно возросла. В субъектах Российской Федерации понимание термина «родной язык», как правило, толкуется как родной нерусский язык, вне зависимости от того, обладает ли он статусом государственного языка в данном субъекте. Таким образом, право получения образования на любом языке народов России предусмотрено федеральным законодательством.


ПРОБЛЕМА СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА ЯЗЫКОВ


Статистический учет языков в Российской Федерации затруднен. В настоящее время единственным всеобъемлющим источником данных о языках является перепись населения. Однако регулярность проведения переписи отсутствует. Во времена существования СССР относительно полноценные данные о языках были получены по данным переписей 1970, 1979, 1989. В постсоветский период периодичность была нарушена. В 1994 г. была проведена микроперепись, достоверность данных которой низка из-за того, что опрашивалось только 5% населения. Кроме того, в этой переписи использовалась программа, несопоставимая как с прошлыми переписями, так и с последующей. В 2002 г. была проведена Всероссийская перепись населения, которую намечалось провести на несколько лет раньше. Это единственная пока перепись населения, прошедшая в России со времени исчезновения СССР. По ее данным затруднительно интерпретировать ситуацию в области демографии, этнического состава и языков из-за 13-летнего перерыва в такого рода статистическом учете. В том же году был принят федеральный закон о переписи¹³, который определил, что «Всероссийская перепись населения проводится не реже чем один раз в десять лет» (ст. 3, п. 1). Следующая перепись намечена на 2010 г.

Другая проблема недостаточного качества данных связана с не вполне сопоставимой методикой проведения переписного учета. По условиям переписи 2002 г., каждый опрашиваемый мог указать, что владеет несколькими языками, тогда как в предыдущей советской переписи можно было указать владение не более чем двумя языками. Ниже приведены соответствующие формулировки вопросов на переписных анкетах.


Перепись 1989 г.

№ 9. Родной язык_____________________________________________________

Указать также язык народов СССР, которым свободно владеет______________


Перепись 2002 г.

№ 9.1. Владеете ли Вы русским языком? да/нет

№ 9.2. Какими иными языками Вы владеете?_____________[возможны несколько вариантов ответа. При этом в инструкции для переписчика указывается, что первым следует записывать родной язык]


О владении иными языками, кроме русского, заявили 35,9 млн. человек. По данным советской переписи, таковых было 21 млн. Столь колоссальная разница объясняется не увеличением действительного знания, а тем, что в переписной анкете 2002 года для ответов было предусмотрено на две строки больше, чем в анкете 1989 года.

На достоверность переписных данных о языках повлияло и то, что в 2002 году графа «владение языками», в силу методической ошибки, допущенной при подготовке переписного бланка, оказалась заполненной ответами на разные вопросы. В одних случаях переписчики согласно инструкции, просил опрашиваемых указать «родной язык», в других – каким языком владеют. Поэтому итоговые численные соотношения содержат значительные искажения.

Говоря о невысокой достоверности данных Всероссийской переписи 2002 года, следует учитывать, что и переписи советского периода, в силу технического несовершенства, не давали полной информации о языках, причем не только о языках меньшинств, но и широко распространенных языках. Реальная языковая ситуация уже во время переписей 1937, 1939, 1959 годов была иной – быстрыми темпами распространялся русский язык и доминирующие в республиках СССР языки. Развивалось двуязычие. Языковые практики населения были гораздо шире, чем показывали переписи тех лет.

Проблема статистического учета языков заключается и в том, что до настоящего времени переписи фиксируют «владение», а не «пользование» языками. Следует учесть, что в Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств региональные языки понимаются как языки, которые традиционно используются жителями государства, т.е. речь идет не о языках владения, а именно о языках пользования. В рамках выполнения международных обязательств, России будет необходимо предоставлять данные о том, какова доля жителей страны, которые используют региональные языки. Однако по данным прошедших переписей такие цифры представить затруднительно.


ЯЗЫКОВАЯ СИТУАЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Единственным официальным источником статистических данных о распространении языков в Российской Федерации являются переписи населения. Всероссийская перепись 2002 года показала, что население владеет более 150 языками. На русском языке говорит 98,2%, на 38 языках говорит 23%, на 114 языках говорит только 1% населения (табл. 3). Среди языков есть такие, помимо русского, владение которыми указали миллионы человек, но есть и те, которыми владеют только тысячи, сотни или даже десятки человек. В последнем случае – это языки ботлихский, уйльта, багулальский, ногайско-карагашский, алюторский, юртовско-татарский, керекский, алабугатско-татарский, барабинский (табл. 5 в Приложении 1).


Таблица 3. Группировка языков Российской Федерации по количеству носителей, 2002 г.

Языки с числом носителей (человек)	Количество языков (единиц)	Доля населения, указавшего владение соответствующими языками (%)
142,6 млн. (русский язык)	---	98,21
1 млн. и более	7	14,50
0,9 - 0,5 млн.	8	3,67
0,1 - 0,4 млн.	23	4,40
90 - 50 тыс.	12	0,54
40 - 10 тыс.	21	0,42
9 - 1 тыс.	40	0,14
менее 1 тыс.	41	0,01

Если не учитывать массового знания иностранных языков, изучаемых в школах и вузах (в России это английский, французский и некоторые другие языки Западной Европы), следует указать на закономерную тенденцию наибольшего распространения тех языков, которыми в обиходе пользуются самые многочисленные в стране национальности. Более всего в стране людей, говорящих на татарском (5,3 млн.) и на башкирском (1,4 млн.) языках. Причем полученные переписью данные о численности носителей названных языков представляются заниженными. Различия между обоими языками незначительны, а статистическое соотношение тех, кто знает татарский и башкирский языки отражает в большей мере политические аспекты, нежели действительную лингвистическую ситуацию. Многие башкиры и татары могли бы указать во время переписи на владение обоими языками. Однако переписью зафиксировано, что менее трети башкир владеет татарским языком (31,3%), а доля татар со знанием башкирского – намного меньшая (2,5%).

Закономерным является в России знание украинского языка, о владении которым в переписи заявило 1,8 млн. чел. Далее по количеству носителей следуют языки чеченский, чувашский, армянский, аварский. Вместе с тем, численность знающих украинский язык заметно ниже тех, кто назвался в ходе переписи украинцем: последних на треть больше, нежели первых. Это явление характерно и для других языков: меньше примерно на четверть тех, кто владеет удмуртским языком, нежели этнических удмуртов, меньше владеющих мордовскими языками по сравнению с теми, кто причисляет себя к мордве. Аналогичным образом (примерно на 20%) меньше людей заявило о том, что знает языки чувашский, башкирский, армянский. В то же время невелики расхождения при самооценке населением владения языками даргинским, чеченским, аварским, татарским¹⁴.

Некоторые языки распространены шире, если сравнивать с количеством лиц соответствующей национальности. Это, в частности, характерно для кумыкского языка (владение которым, помимо кумыков, указали аварцы, даргинцы, чеченцы, русские, татары); азербайджанского языка (кроме азербайджанцев им владеет часть армян, русских, лезгин); якутского языка (наряду с якутами – русские, буряты и др.).

Состояние нерусских языков в России является чрезвычайно важной информацией с точки зрения имплементации международных норм. Но из данных переписи населения, при существующей методике учета, получается не вполне достоверная информация. Крупные народы России, по данным переписей, имеют высокий уровень владения своими языками. Однако сюда приплюсованы данные о владении родным языком без его реального знания. Цифры о реальном знании, и, тем более, об использовании языков в действительности могту быть ниже. По этнографическим наблюдениям, в России не может быть столь высоким знание армянского языка среди российских армян (перепись показала 73,2%) и соответствующих языков среди башкир (71,3%), бурят (79,3%), татар (80,8%), а также среди всех финно-угорских народов. Не будь этой статистической путаницы, можно было бы оценить степень утраты того или иного языка и выработать на государственном уровне адекватную образовательно-информационную политику его поддержки и развития.


ЯЗЫКИ АБОРИГЕНОВ СЕВЕРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Данные о языках народов Севера Российской Федерации не обеспечены в полной мере государственной статистикой из-за разнонаправленных языковых процессов на локальном уровне, которые трудноуловимы переписями. Не вполне сопоставимы и данные самих переписей, а также несовершенна методика переписного статистического учета. Тем не менее, общая картина владения языками среди так называемых статусных коренных малочисленных народов Севера по данным советских переписей легко просматривается (рис. 1, см. также табл. 7 в Приложении 1). Традиционные в прошлом языки аборигенов (так называемые этнические языки) снижают свое значение, а значимость русского языка как основного в повседневной жизни, возрастает.




Языки народов Севера можно разделить на несколько групп по основным характеристикам языковой ситуации¹⁵. Эти группы выделяются по ряду взаимосвязанных признаков, а именно: распределение степени владения этническим языком по возрастным группам, степень владения этим языком (активное или пассивное), доля по возрастным группам, владеющих этническим языком, и степень владения иным языком (например, русским, якутским и др.).

В первую группу попадают языки так называемых титульных этнических групп – якутский, коми, тувинский и др. Эти языки полноценно функционируют, хотя исследователи отмечают, что, например, зафиксированный в Конституции Республики Саха (Якутия) статус якутского языка как официального (статья 46) существует больше на бумаге, чем в реальности: из-за смешанного населения Якутии, где значительную долю составляют русские, в официальной сфере чаще используется русский язык. Якутский же язык, широко функционируя в бытовом общении, остается в значительной мере символической ценностью. Тем не менее, якутский язык сегодня “молодеет”: все больше молодых людей не только знают, но и используют его в повседневном общении . Основные процессы, происходящие с этими языками – расширение их функций, работа по их стандартизации и кодификации, работа по созданию терминологии на родных языках.

Вторая группа включает ненецкий язык и, возможно, долганский. Это – языки, которые полностью сохраняются во всех возрастных группах. Все возрастные группы свободно владеют языком, хотя в любой из них (по индивидуальным биографическим причинам) могут присутствовать люди, не говорящие на титульном языке. При этом большинство людей владеет также и нетитульным языком.

Третья группа – это языки, которыми в той или иной мере свободно владеет старшая и средняя возрастные группы (или их большая часть). Большинство младшей группы и детей, как правило, понимают и способны говорить, но пользуются языком редко. Русским языком владеет подавляющее большинство. Сюда входят нганасанский, хантыйский, чукотский, эвенский языки.

Четвертую группу составляют языки, распределяющиеся по возрастным группам следующим образом: старшая возрастная группа говорит на языке, средняя – тоже, но хуже и в меньшей степени, часто упрощенным языком, младшая группа и дети практически не пользуется языком. На нетитульном (обычно русском) языке говорят все. В эту группу входят кетский, корякский, нанайский, орокский, орочский, селькупский, ульчский и энецкий языки.

Пятая группа: старшая возрастная группа говорит на языке между собой и со своими детьми, средняя группа способна только понимать обращенную к ним речь, младшая и дети не говорят на титульном языке. Сюда попадают мансийский, негидальский, нивхский, тофаларский, удэгейский и юкагирский язык (возможно, только тундровый; колымский юкагирский следует, по-видимому, отнести к следующей группе).

Шестая группа – языки, на которых способно говорить лишь старшее поколение, очень малая часть среднего поколения способна понять упрощенную речь. Все население русскоязычно. Сюда входят алюторский и эскимосский языки.

Седьмая группа – это языки, носители которых на сто процентов русскоязычны, лишь редкие представители старшего поколения способны к коммуникации на родном языке. В эту группу входят алеутский, ительменский и керекский языки.

Кроме перечисленных выше групп, существует один особый случай, который необходимо рассматривать отдельно. Это – эвенкийский язык. Степень его сохранности и распространения в значительной мере зависит от региона. Группа эвенков слишком широко расселена по Северу, чтобы можно было говорить о какой-то единой языковой ситуации. Эвенкийский язык состоит из примерно 50 местных говоров, объединенных в 14 диалектов. Из 30 тысяч эвенков, проживающих на территории Российской Федерации, 12% приходится на Эвенкийский автономный округ, 42,5% – на Якутию, 13% – на Хабаровский край, около 33% – на Иркутскую, Амурскую, Читинскую, Сахалинскую и Томскую области ¹⁶. Процент владеющих титульным языком также различается по регионам. Так, в Амурской области и Хабаровском крае процент эвенков, говорящих на родном языке, высокий, в Эвенкии – примерно 50%, в Якутии и Бурятии – 12-15%. Повсеместно наблюдается двуязычие (второй или первый – русский), кое-где трехъязычие (якутский или бурятский) ¹⁷. При этом положение эвенкийского языка в Бурятии более устойчиво, чем в Якутии: если в Якутии многие эвенки первым языком считают якутский, вторым – русский, а титульный язык забыли, то в Бурятии в большинстве случаев сохраняется трехъязычие, в котором эвенкийский язык остается языком семейного общения. В других районах в молодых семьях эвенков преобладает русский язык, титульный язык не сохраняется даже в качестве семейного ¹⁸. В целом, по мнению специалистов, тенденция к утрате эвенкийского языка остается; язык устойчиво сохраняется лишь в районах компактного проживания и там, где эвенки заняты традиционной хозяйственной деятельностью. Язык используется в основном представителями старшего и среднего поколения в быту и в традиционной деятельности ¹⁹.