Geum.ru

Административное право украины

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   75   76   77   78   79   80   81   82   ...   89

Большое значение в совершенствовании государственной службы отводится административной реформе. На выполнение основных положений Концепции административной реформы в Украине, одобренных Указом Президента Украины «О мерах по внедрению административной реформы в Украине» от 22 июля 1998 г. утверждена стратегия реформирования системы государственной службы в Украине, изложенная в Указе Президента Украины «О системе центральных органов исполнительной власти» от 15 декабря 1999 г. В этих указах отмечается, что административная реформа должна радикально изменить систему государственного управления всеми сферами общественной жизни, превратить ее в один из определяющих факторов экономической и социальной жизни.

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее влияние государства на группу, общество, или его отдельные звенья с целью упорядочения, сохранения или преобразования, которое опирается на свою собственную силу.

Различают управление в технопрактичных системах (управление техникой, механизмами, машинами); управление в биологических системах (управление живыми организмами растений и животных); управление в социальных системах (управление людьми и их коллективами).

Первые два вида управления — это в основном сфера естественных наук, а также наук технико-математического профиля. Социальное управление — это управление обществом, людьми по отношению к людям. В его сфере можно рассматривать государственное управление, управление в общественных организациях, управление в административно-политической сфере, управление производством и пр.

Управление в административно-политической сфере является разновидностью государственного управления, выраженного в целенаправленном и организующем влиянии, осуществляемом с целью обеспечения взаимодействия, согласованности и упоря-дочности общих действий людей, органов, подразделений и служб в интересах эффективного выполнения поставленных перед ними задач.

Как и любой иной вид управления, управление в административно-политической сфере обладает системным характером и осуществляется в рамках социальных управленческих систем.

Вместе с этим, управление в административно-политической сфере имеет свой специфический характер, присущий только названной сфере и ее составным. Все они носят политический, защитный характер и прямо связаны с главными и фундаментальными функциями государства. Это в первую очередь оборона, безопасность, внешняя разведка, иностранные дела, а также внутренние дела и юстиция.

Названные области целиком, или в значительной мере, имеют правоохранительный характер, находятся на страже закона и правопорядка, обеспечивают охрану прав и свобод граждан, оборону и безопасность государства, решают вопросы, связанные с совершенствованием правопорядка, жизнью и безопасностью гражданского общества в целом и каждого человека в отдельности. Поэтому не будет преувеличением назвать органы, входящие в каждую из перечисленных областей — правоохранительными органами, которые используют в своем управлении разнообразные способы (методы) реализации задач и функций государственных органов, которые, в свою очередь, дают возможность классифицировать методы управления. В наиболее общем виде эти методы можно разделить на три вида: убеждение, поощрение, принуждение. Все эти виды предусматривают использование политических, моральных, идеологических, административных, организационных и психологических средств.

39.2. Формы, методы и принципы управления административно-политической сферой Украины

Известные ученые-административисты Ю. Козлов, А. Лунев, Г. Атаманчук и пр. в последние года все чаще обращаются к классификации методов управления на административные — внеэкономические (прямого руководящего влияния) и экономические (косвенного руководящего влияния).

При решении управленческих задач в административно-политической сфере используются конкретные способы (методы) влияния на деятельность учреждений, организаций, должностных лиц и граждан со стороны органов управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа, который опирается на властные полномочия и состояние подчинения.

Другими словами — возникают управленческие отношения, представляющие систему взаимосвязей между людьми с целью приведения в порядок и организации общей жизнедеятельности. Управленческие отношения, как необходимый компонент механизма управления в административно-политической сфере, имеют свою специфическую структуру, которая характеризуется сравнительно высокой степенью централизации организации управления областями, входящими в данную сферу, самостоятельности, субординации и координации, ответственности и тому подобное. В особенности это присуще для обороны, безопасности, внешней разведки, внутренних и иностранных дел.

Жесткая централизация, которая наиболее присуща управлению в административно-политической сфере, определяет некоторые управленческие отношения, которые можно разделить на вертикальные, горизонтальные, формальные и неформальные.

Управлению в административно-политической сфере присуща определенная специфичность принципов, применяемых вышеназванными областями и органами при осуществлении своих функций и полномочий.

Принципы управления — это исходные, основные правила, руководящие установки, нормы деятельности для внедрения систем, управления общими процессами.

Выделяются принципы: социальной направленности управленческой деятельности; законности; объективности; комплексности и системности; гласности; объединения коллегиальности и единоначалия. Эти принципы распространяются почти на все органы, учреждения, подразделения, которые входят в сферу административно-политического управления.

Для управления в административно-политической сфере Украины, как и в иных областях и сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность ведется органами, специально для этого основанными государством и объединенными в системе вышеупомянутых министерств и предназначенные для решения задач, определенных государством. Должностные лица, выполняющие функции военного управления, управления в области безопасности и правопорядка, иностранных дел, являются государственными служащими и выполняют свои функции в интересах государства.

Управление в административно-политической сфере Украины по своей правовой природе, как управление государственное, носит исполнительно-распорядительный характер. В связи с тем, что все органы, которые входят в административно-политическую сферу управления: военные, службы безопасности, внутренних дел, юстиции и иностранных дел призваны выполнять распоряжения законов Украины и пр. законодательные акты, регламентирующие основные вопросы жизни, быта и деятельности этих органов, и обеспечивать выполнение таких распоряжений всеми, к кому они относятся, — эти органы наделены необходимыми государственно-властными, распорядительными полномочиями.

Такие полномочия нужны им еще и потому, что законы не всегда предписывают конкретно и детально те действия, которые могут или должны совершаться для их выполнения. Следовательно, эти органы сами в ряде случаев должны определять пути и способы реализации правовых распоряжений.

Тем не менее, эти распорядительные полномочия ограничиваются границами выполнения законов, границами решения повседневных задач, находятся в рамках компетенции соответствующего органа или должностного лица.

Органы управления в административно-политической сфере, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, такие как органы обороны, службы безопасности, внутренних дел, кроме всего наделены еще правом применения способов принудительного влияния. Все командиры и начальники обладают, в частности, полномочиями по применению дисциплинарных взысканий. Некоторые из них имеют право возбуждать уголовные дела, привлекать к материальной ответственности лиц, виновных в причинении материального ущерба государству, а также выполнять иные административные функции.

Для управления в административно-политической сфере, как и для государственного управления, осуществляемого Президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, законодательными органами и органами местного самоуправления характерны следующие признаки:

а) осуществление общезначимых функций;

б) нормативно-распорядительное регулирование;

в) подзаконный характер деятельности;

г) использование властных полномочий.

Управление в административно-политической сфере, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется названными и, дополнительно, следующими признаками:

а) непрерывный и оперативный характер деятельности;

б) осуществление специализированных функций, требующих одинаковой технологии;

в) установление юридико-функциональных режимов;

г) деятельность иерархично построенного аппарата управления;

д) применение мер административного (дисциплинарного) влияния;

е) профессиональный аппарат.

Следовательно, суммируя можно сделать вывод о том, что управленческая деятельность, и в особенности управление в административно-политической сфере, представляет собой сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантной свободой. Каждый занятый человек — практически постоянно совершает умственные и волевые операции анализа, оценки, выбора, решения, подчинения и выполнения, команды, контроля и т. д. Это создает в органах, учреждениях и подразделениях обороны, внутренних и иностранных дел, безопасности, юстиции особый социально-психологический микроклимат, который активно влияет на сознание, чувство, жизненные ориентации человека и формирует определенный тип его поведения и деятельности. Не случайно даже внешний вид «человека власти» очень отличается от того, кто никогда нею не обладал. Постоянное напряжение воли, груз ответственности, дисциплинированность, подчинение собственного «я» выполнению обязанностей, возложенных государственной должностью — вот естественные черты, которые присущи управленческой сфере в нормальном государственном органе.

Если этого нет, то формируемое и реализуемое такими органами управленческое влияние едва ли может пользоваться авторитетом среди людей, и в какой-либо мере влиять на их сознание, поведение и деятельность.

Управленческая деятельность в административно-политической сфере многогранна в своих проявлениях. Это и люди, и знание, и информация, и технические средства, которые образуют сложное комплексное явление. Можно получить много информации, но не уметь ее обработать из-за отсутствия знаний или технических средств.

Можно иметь (по штатному расписанию) значительный управленческий коллектив, но он из-за низкого профессионализма не в состоянии обеспечить реализацию компетенции государственного органа. Только взвешенное, сбалансированное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придать ей рациональность и эффективность.

Вместе с тем, несмотря на обусловленность управленческой деятельности свойствами и мотивами, профессиональной подготовкой и жизненной активностью человеческой натуры, она в сфере административно-политического управления получает юридическую четкость. Это деятельность, которую соответствующие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как это нужно для реализации компетенции каждого конкретного государственного органа. Поэтому многие элементы управленческой деятельности в административно-политической сфере не только юридически описываются, но и «привязываются» к государственным органам, закрепляются в их правовом статусе в виде процессуальных норм.

Как и социальному управлению, административно-политическому управлению присущи такие же формы и методы влияния, содержание и цели взаимодействия, принципы, на которых они базируются, но они становятся кординально другими, в отличии от того, что наблюдается в технокрактичных и биологических управлениях.

Глава 40. УПРАВЛЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ - 40.1. Понятие, объекты, субъекты и принципы управления национальной безопасностью

Украина создает основы своей национальной безопасности и обороны, исходя из собственных национальных интересов. Как раз поэтому Конституция Украины в ст. 17 причисляет к самым важным задачам государства обеспечение национальной безопасности и обороны — это дело всего украинского народа.

Под национальной безопасностью понимается состояние страны, благодаря которому система государственно-правовых и общественных гарантий обеспечивает реализацию суверенитета, конституционного порядка и территориальной целостности государства, всестороннее развитие и защиту интересов всего населения страны от разведывательно-подрывной деятельности иностранных специальных служб, посягательств со стороны отдельных организаций, групп и лиц.

Национальная безопасность является сложным многоаспектным понятием и включает такие виды безопасности: политическую, экономическую, военную, государственную, информационную, научно-технологическую, экономическую, эпидемическую, финансовую, пожарную, продовольственную, безопасность культурного развития нации.

К объектам национальной безопасности относятся национальные интересы, национальные ценности, структурные элементы системы национальной безопасности, их свойства и отношения, которые защищаются от угроз. Исходя из этого, выделяются три уровня основных объектов безопасности:

— гражданина (человека) — его права и свободы;

— общества — его духовные и материальные ценности;

— государства — его суверенитет, конституционный порядок, территориальную целостность и неприкосновенность границ.

К субъектам национальной безопасности надо отнести носителей свойств, обеспечивающих защиту объектов безопасности.

Основным субъектом национальной безопасности является государство, которое, согласно с Конституцией Украины (ст. 3, 27, 28, 29), обеспечивает безопасность каждого человека и гражданина, их жизнь, здоровье, честь, достоинство, личную неприкосновенность на территории Украины, а также своим гражданам и за ее границами.

Государство выполняет свои функции в сфере национальной безопасности через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, негосударственные организации и граждан. Обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий основных субъектов системы национальной безопасности.

Украинский народ — граждане Украины всех национальностей на выборах, референдумах, а также через органы государственной власти и местного самоуправления высказывают и реализуют свое видение национальных интересов Украины, способов их защиты, привлекают внимание общественных и государственных институтов к опасным явлениям и процессам в различных сферах жизнедеятельности страны.

Верховная Рада Украины в границах своих полномочий, определенных в ст. 92 Конституции Украины, осуществляет законодательное регулирование и контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц относительно осуществления ими соответствующих полномочий в сфере национальной безопасности.

Президент Украины, согласно ст. 103 Конституции Украины, как глава государства, гарант государственного суверенитета, территориальной целостности Украины и Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами Украины и Председатель Совета

национальной безопасности и обороны Украины обеспечивает главное руководство в сфере национальной безопасности и обороны Украины.

Совет национальной безопасности и обороны Украины согласно ст. 107 Конституции Украины является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины, координирует и контролирует деятельность органов государственной власти в сферах национальной безопасности и обороны.

В соответствии со ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров Украины, как вышестоящий орган исполнительной власти, принимает меры относительно обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, общественного порядка и борьбы с преступностью.

Важная роль отводится министерствам и иным центральным органам исполнительной власти, которые в границах своих полномочий, имеющихся средств бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечивают реализацию законов Украины, указов Президента Украины и иных правовых актов. В сфере национальной безопасности обеспечивают создание, поддержку в готовности и применение сил и средств обеспечения национальной безопасности, а также управление их деятельностью.

Конституционный Суд Украины — решает вопрос о соответствии законов и иных правовых актов в сфере национальной безопасности и дает официальное их толкование.

Суды общей юрисдикции — осуществляют правосудие в сфере обеспечения национальной безопасности Украины, а прокуратура Украины осуществляет свои полномочия в сфере национальной безопасности.

Национальный банк Украины разрабатывает и осуществляет эмиссио'нно-кредитную политику в интересах национальной безопасности Украины.

Согласно ст. 17 Конституции Украины важная роль в осуществлении национальной безопасности принадлежит военным организациям государства, к которым относятся: Вооруженные Силы Украины; Служба безопасности Украины; Внутренние войска; Погранвойска; органы и подразделения Министерства внутренних дел Украины; военные подразделения Министерства Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и в деле защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы — которые в границах своих полномочий обеспечивают оборону Украины, защиту ее суверенитета, территориальную целостность и неприкосновенность ее границ, противодействуют внешним и внутренним угрозам военного характера, борются с организованной преступностью, обеспечивают защиту населения в случае катастроф, стихийных бедствий, опасных социальных конфликтов и иных катаклизмов, которые могут возникать.

Основными принципами обеспечения национальной безопасности являются:

— законность;

— приоритет прав человека;

— верховенство права;

— адекватность мероприятий защиты национальных интересов реальным и потенциальным угрозам;

— демократический гражданский контроль за всеми структурами в сфере обеспечения национальной безопасности;

— соблюдение баланса интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность;

— четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти.

Нарушение одного из этих принципов может привести к серьезной угрозе национальной безопасности, демократии, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства, их взаимной ответственности.

В первые дни существования Украины как самостоятельного государства в принятой Декларации о государственном суверенитете Украины четко выражены жизненно важные интересы нашей страны, то есть национальные интересы, которые отображают фундаментальные ценности и стремления украинского народа, его потребности в достойных условиях жизнедеятельности, а также цивилизованные пути их создания и способы их удовлетворения.

Среди них на современном этапе приоритетными национальными интересами являются:

— создание гражданского общества, повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развитие демократических институтов для обеспечения прав и свобод человека;

— достижение национального согласия, политической и социальной стабильности, гарантирование прав украинской нации и национальных меньшинств Украины;

— обеспечение государственного суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ;

— создание самодостаточной социально ориентированной рыночной экономики;

— обеспечение экологически и технологически безопасных условий жизнедеятельности общества;

— сохранение и повышение научно-технического потенциала;

— укрепление генофонда Украинского народа, его физического и морального здоровья и интеллектуального потенциала;

— развитие украинской нации, исторического сознания и национального достоинства украинцев;

— развитие этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности граждан всех национальностей, которые составляют Украинский народ;

— налаживание равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми государствами, интегрирование в европейское и мировое сообщество.

К угрозе национальной безопасности Украины надо отнести совокупность условий и фактов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. В зависимости от угроз национальной безопасности Украины их можно классифицировать:

— в политической сфере:

— посягательство на конституционный порядок и государственный суверенитет Украины;

— вмешательство во внутренние дела Украины со стороны иных государств;

— наличие сепаратистских тенденций в отдельных регионах и у определенных политических сил в Украине;

— массовые нарушения прав граждан в Украине и за ее границами;

— обострение межэтнических и межконфессиональных отношений;

— нарушение принципа разделения власти, в экономической сфере:

— неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений;

— наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений;

— нерешенность проблем ресурсной, финансовой и технологической зависимости национальной экономики от иных стран и пр.

в социальной сфере:

— низкий уровень жизни и социальной защищенности значительных слоев населения, наличие большого количества граждан трудоспособного возраста, не занятых общественно полезной деятельностью;

— общественно-политическое противостояние отдельных социальных слоев населения и регионов Украины и пр.