Geum.ru

Тема: «Действие уголовного закона во времени и пространстве». Содержание

Вид материалаЗакон

Содержание


Проблемы экстрадиции и право политического убежища в российской федерации.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8

ПРОБЛЕМЫ ЭКСТРАДИЦИИ И ПРАВО ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.



Во всем мире с каждым годом возрастает тенденция к расширению выхода преступности за государственные границы. Терроризм, торговля наркотиками и людьми, некоторые иные преступления, как уже отмечалось в предыдущей главе, приобретают трансконтинентальный характер, угрожая не только отдельным государствам, но и всему мировому сообществу.

Создавшееся положение обуславливает необходимость объединения усилий мирового сообщества в борьбе с транснациональной преступностью, в число которых входит выдача совершивших преступление или осужденных лиц одним государством другому – их экстрадиция.

Экстрадиция – осуществляемая в отношении между государствами процедура перевода правонарушителя под компетентную юрисдикцию с целью уголовного преследования либо исполнения назначенного судом наказания,1 - как правило, основывается на положениях международных договоров. Именно нормы договоров позволяют облекать в правовую форму взаимосогласованные обязательства по выдаче лиц, совершивших преступления, добиваться еденных подходов к вопросам экстрадиции (правило «двойного влияния», «специализации» и т.).

Государства в целом рассматривают экстрадицию как суверенный акт. Большинство государств исходят из того, что обязательство экстрадиции создается посредством договоров. В отсутствие международных обязательств государства могут взаимодействовать в соответствии с принципами взаимности и вежливости, которые являются частью международного принципа взаимного сотрудничества и дружбы между нациями. Государства при отсутствии договорной основы могут удовлетворять либо отклонить экстрадицию в соответствии с национальным законодательством, предусматривающим подобную возможность.1 Таким образом, если вовлеченные в экстрадиционный процесс государства не связаны соответствующими обязательствами, предусмотренными в двусторонних или многосторонних договорах по оказанию правовой помощи либо выдаче правонарушителей, но в этом случае решающая роль будет принадлежать национальному законодательству запрашиваемого государства.

Экстрадиция представляет собой достаточно сложную юридическую процедуру, которая регулируется различными отраслями национального законодательства, в частности конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным. Например, конституционные нормы устанавливают такие фундаментальные принципы (правила) в сфере экстракции, как невыдача собственных граждан либо отказ от выдачи лица, преследуемого за политические убеждения, и т.п. Вместе с тем самую непосредственную роль для выдачи играют консолидированные внутригосударственные правовые акты – национальные законы об экстрадиции.

Практика принятия национальных законов об экстрадиции имеет длительную историю. Достаточно упомянуть, что впервые закон о выдаче был принят в 1833 году в Бельгии. В настоящее же время национальные законы об экстрадиции действуют в Австрии, Бельгии, Великобритании, в Канаде, во Франции, в Индии, Швеции, Исландии, Коста-Рике и других странах. Среди государств, ранее входивших в Союз ССР, впервые закон об экстрадиции был принят в 2001 г. Азербайджанской Республикой.

Сравнительный анализ показывает, что в основном национальные законы базируются на одних и тех же исходных, базисных правовых предпосылках с учетом некоторых особенностей, вытекающих из национальных правовых традиций, специфических черт правовой системы государств и т.д.

Как уже отмечалось, международному договору (двустороннему или многостороннему) отведена ведущая роль в регулировании отношений по выдаче. Что же касается национального закона, это незаменимый юридический инструмент в случае отсутствия межгосударственных соглашений. Ссылку на применение в отношении ситуаций, когда между заинтересованными сторонами не существует договоров о выдаче, предусматривают национальные законы Франции, Азербайджанской Республики и других стран.

Российская Федерация, не имеющая специального закона о выдаче, в вопросах экстрадиции тоже исходит из принципа взаимности, который формулируется в уголовно-процессуальном законодательстве. Согласно ч. 1 ст. 462 УПК РФ, Российская Федерация «на основе принципа взаимности может выдать иностранному государству иностранного гражданина или лицо без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, для уголовного преследования или исполнения приговора за деяния, которые являются уголовно наказуемыми по уголовному закону Российской Федерации и законом иностранного государства, направившего запрос о выдаче лица». При этом «выдача лица на основе принципа взаимности означает, что в соответствии с заверениями иностранного государства, направившего запрос о выдаче, можно ожидать, что в аналогичной ситуации по запросу Российской Федерации будет произведена выдача» (ч. 2 ст. 462). Применение принципа взаимности, по УПК РФ, распространяется не только на выдачу, осуществляемую из РФ, но и на выдачу, которая запрашивается российской стороной: «Российская Федерация может направлять иностранному государству запрос о выдаче ей лица для уголовного преследования или исполнения приговора на основании письменного обязательства Генерального прокурора Российской Федерации выдавать в будущем на основе принципа взаимности этому государству лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ч.1 ст. 460 УПК РФ).

Итак, Российская Федерация не имеет специального закона о выдаче, однако уже разработан проект федерального закона «О выдаче (экстрадиции)», разработанный сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

Нужно, безусловно, поддержать саму идею разработки проекта такого закона, столь необходимого стране. Заслуживают внимание и многие решения, предложенные на основе обобщения международного и отечественного опыта сотрудничества по выдаче.

По мнению авторов, этот закон должен регламентировать «основания, порядок выдачи и передачи граждан, совершивших преступления на территории Российской Федерации и скрывшихся за границей, совершивших преступления за рубежом и находящихся в пределах Российской Федерации» (преамбула проекта).

Проект закона содержит 27 статей и состоит из 5 разделов: . Общие положения; . Запрос о выдаче; . Порядок выдачи; V. Порядок передачи выдаваемого лица; V. Передача лица, осужденного к лишению свободы.

В них авторы попытались изложить цели, задачи, основания выдачи и отказа, предъявляемые к документам о выдаче требования, порядок выдачи, основания для заключения под стражу выдаваемых лиц, сроки их содержания и право на обжалование. Затронуты вопросы реализации процедур выдачи, предложено решение о характере преступлений, влекущих выдачу, рассмотрены и иные проблемы, вытекающие из предмета выдачи.

В пояснительной записке к проекту закона сказано, что при его разработке особая значимость придавалась развитию и совершенствованию внутрироссийского регламентирующего законодательства по процедурам выдачи и смежных нормативных законодательных актов, принятию специальных норм в УПК.

Разработчики закона в ряде позиций поддержали сложившуюся практику осуществления выдачи(ст. 8), но не учли расширению юрисдикцию общих судов и передаче им контрольных функций, бывших ранее предметом прокурорского надзора. Вместе с тем авторы Проекта не исключают возможности передачи функций Генеральной прокуратуры по экстрадиции непосредственно прокурорам субъектов РФ, но конкретного варианта в Проект не внесли.

В порядке, предусмотренном российским законодательством и международными договорами, Генеральный прокурор и его заместители (вариант – прокуроры субъектов Российской федерации) обращаются к компетентному учреждению юстиции иностранного государства с запросом о выдаче лица, совершившего преступление на территории России или вне ее территории, но против ее интересов, если в отношении этого лица вынесено постановление о применении меры пресечения в виде заключения под стражу или постановление о привлечении в качестве обвиняемого» (п. 1 ст. 5). Альтернативная позиция относительно должностных лиц прокуратуры для решений о выдаче требует непременного изложения раздельного регламента деятельности руководителей Генеральной прокуратуры и прокуроров субъектов РФ, ибо их должностное положение неравнозначно и при любых условиях требует единого центрального органа. Но авторы проекта в этом вопросе не определились.

Необходимо назвать и центральный орган для принятия окончательного решения о выдаче и направления экстрадиционного требования, единого для всех ведомств. В п. 1 ст. 5 и ст. 6 предложен альтернативный вариант, который проблему не устраняет. В проекте (ст. 2) прокуратура предлагается в качестве компетентного органа с неопределенными функциями. Отечественная, мировая практика всех исторических периодов возлагала принятие окончательных решений об экстрадиции на один определенный государственный орган.

Большинство международных договоров РФ предусматривают центральный орган для решения вопроса о выдаче, но оставляет это право и на усмотрение договаривающихся сторон. Это обязывает Россию назвать, определить такой орган в законе. В связи со сложившейся практикой по осуществлению выдачи центральным органом целесообразно назвать Генеральную прокуратуру РФ независимо от подследственности, подсудности уголовных дел и процессуального положения выдаваемого лица(обвиняемый, подсудимый или осужденный), Генеральная прокуратура должна быть правомочна направлять экстрадиционные требования и принимать окончательные решения о выдаче скрывшихся обвиняемых, подсудимых для суда над ними и скрывшихся осужденных по приговорам судов Российской Федерации, по исполнению приговоров иностранных судов в отношении российских граждан и передаче осужденных в страну своего гражданства. Другие органы предназначены выполнять вспомогательную роль. Эти положения необходимо закрепить в законе.

Положительным моментом является указание в Проекте (ст. 1) о комплексном регулировании аспектов выдачи, куда включены положения международных воров, норм национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства, что в целом согласуется с основаниями международного сотрудничества, но требует большей определенности. Предложенный перечень регулирующего выдачу законодательства не полный и не охватывает иное отраслевое право – конституционное, гражданское, уголовно-исполнительное, без которых выполнение международных обязательств государства немыслимо.

Ключевые принципы взаимодействия – исполнение требований иностранных государств с применением национального процессуального законодательства, соответствие требований о выдаче законодательству Российской Федерации, обеспечение безопасности страны, отсутствие угрозы причинения ущерба не нашли отражения в Проекте закона. Между тем, если исполнение требований о выдаче повлечет негативные последствия, то может последовать отказ в оказании правовой помощи иностранному государству.

Не имеется предложений и по главнейшим проблемам: о коллизии норм национального и международного договорного права, возможности применения иностранного уголовно-процессуального закона при выполнении экстрадиционного требования. На наш взгляд, целесообразно принять во внимание, что конституционный приоритет норм международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15) вступает в противоречие с другим положением Конституции (ст. 76), установившим правила иерархии нормативных правовых актов, и не способствует развитию внутригосударственного уголовно-процессуального права, необходимого для выполнения международных обязательств. Ратифицированный международный договор РФ, являясь федеральным законом, должен подчиняться правилам применения федеральных законов и не может вступать с ними в конкуренцию. В процессе осуществления выдачи уголовно-процессуальный закон и международный договор РФ дополняют друг друга.

В Проекте не назван компетентный орган, обязанный принимать решение о возможности применения иностранного уголовно-процессуального закона при выполнении требований о выдаче и связанных с ней поручений, не определены его полномочия и порядок их реализации.

Проект не свободен и от других недостатков. Содержащиеся в этом документе положения не связаны единой концептуальной идеей, имеют противоречия как с правилами международных договоров, так и с российским законодательством, не всегда согласуются между собой. Практически не учтены новеллы, внесенные в УПК под влиянием Конституционного и Верховного судов РФ, и будущие концептуальные установки, направленные на реализацию ряда положений Конституции в уголовно-процессуальном законодательстве. Проектом не затронуты вопросы выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступления, перечисленных в действующих в РФ специальных многосторонних международных договорах, на которые не распространяется срок давности и в отношении которых заложена расширенная юрисдикция на уголовное преследование не только государств – участников, но и любых стран (то есть третьих лиц), на территории которых могут находиться обвиняемые в совершении таких преступлений (геноцид, терроризм, угон воздушного судна и т.д.). Этот пробел требует непременной регламентации в национальном законодательстве, что вытекает из положений упомянутых договоров РФ. Обнаруживается авторское пристрастие к прямому и приоритетному применению некоторых норм региональной Европейской Конвенции о выдаче, что не только не отражает интересы Российской Федерации, противоречит ее законодательству, не способствует развитию и охране ее правовой системе, но в немалой степени и создает барьер для расширения сотрудничества по выдаче на договорной основе. При острой необходимости ни одной нормы не посвящено регулированию выдачи вне рамок международных договоров РФ. Уголовная юрисдикция Российской Федерации изложена не достаточно определенно, а круг названных в Проекте субъектов выдачи – выдаваемых лиц – содержит неточности. Не всегда соответствуют сути российских уголовно-процессуальных норм некоторые юридические термины, использованные в тексте Проекта, вследствие чего создаются правовые коллизии. Представляется целесообразным более детально изложить регулятивные механизмы, связанные с выдачей иностранному государству и направлением требования о выдаче Российской Федерации. Причем предложить как общие нормы, так и единый последовательный порядок осуществления этих сфер деятельности, установить и разграничить полномочия соответствующих субъектов правоотношений. Актуальные проблемы против выдаваемых и выданных лиц должного отражения в Проекте не нашли. В настоящее время надзорные функции прокуратуры подвергаются критике и реформируются, в силу чего и в законе надлежит отразить концептуальные отношения этой проблемы.

«Основными задачами и целями выдачи (экстрадиции) являются оказание правовой помощи, осуществляемой в соответствии с положениями международных договоров и норм национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства…» (ст. 1 Проекта). Такая редакция не разграничивает международные договоры РФ от международных договоров широкого значения, не только не обязательных, но и невозможных для применения в пределах государства. Не учтено, что эти международные акты широкого значения не входят в правовую систему России, в силу того, что она не является их участницей, на территории страны эти акты не действуют и применяться не могут. Необходима корректировка текста ст. 1 проекта и непременное указание в качестве регулирующих их международных договоров Российской Федерации со ссылкой на право государства осуществлять уголовное преследование выдаваемого лица.

Изложенное определение выдачи, «заключающейся в передаче лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, другому государству для привлечения к уголовной ответственности лиц, суда над ними или для приведения в исполнение вынесенного в отношении их приговора» (ст. 1 Проекта) содержит неточности, ограничивает сферу выдачи и требует поправок содержания и терминологии. Уместно исключить из текста слова «лиц, совершивших преступления» и заменить иным «лиц, обвиняемых в совершении преступлений, попадающих под уголовную юрисдикцию государства…». В противном случае в нарушение конституционного принципа о презумпции невиновности предрешается вопрос о виновности выдаваемых лиц. Осужденные иностранными судами для передачи их в страну гражданства с целью отбывания наказания также не упомянуты, однако регулирующие нормы в отношении их Проектом рекомендованы.

В качестве документа о выдаче авторы называют запрос о выдаче (раздел 11 Проекта). Этот термин в более узком значении употреблен в статье 7 Проекта «Срочный запрос о выдаче», фактически сведенный к обоснованию задержанию выдаваемого лица. Такое обозначение сужает это понятие. Здесь необходимо смысловое разграничение понятий требования о выдаче и связанных с ней процедур, исполнение которых излагается в запросах.

Учитывая, что выдача обусловлена правом на уголовное преследование выдаваемого лица и вытекает из права обратившегося государства на осуществление уголовной юрисдикции этого лица, то предпочтительным представляется употребление в тексте термина «требование», а не «запрос» о выдаче.

Выдаваемые лица должны подпадать под уголовную юрисдикцию договаривающейся страны. В силу этого в требованиях о выдаче точное обозначение их процессуального положения обязательно, ибо именно статус выдаваемого лица порождает различия в процедурах выдачи.

Необходима корректировка содержания статьи 3 о преступлениях, служащих основанием для выдачи, и приведением ее в соответствие с УПК и международными договорами РФ. «Выдача для привлечения к уголовной ответственности производится за такие деяния, которые по уголовным законам Российской Федерации и иностранного государства являются наказуемыми и за совершение которых предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок не менее года» (п. 1 ст. 3 Проекта). Сфера действия этого правила в сравнении с международными договорами РФ, предусматривающими и выдачу осужденных для исполнения приговора, ограничена выдачей обвиняемых. Предложенное правило не согласуется с преамбулой и ст. ст. 5, 8 Проекта, которые в предмет выдачи включают и иные категории граждан. Необходимый для выдачи срок наказания соответственно указан только для привлечения к уголовной ответственности, то есть в отношении обвиняемых и подсудимых.

В качестве основания для отказа в выдаче предполагается следующее положение: «Выдача не производится… если на момент получения запроса уголовное преследование не может быть возбуждено вследствие истечения срока давности, амнистии, отсутствия заявления потерпевшего по делам частного обвинения либо по иному законному основанию» (п. 1 ч. 6 ст. 4 Проекта).

Субъектами выдачи в Проекте называют «лиц, совершивших преступления…» (преамбула, ст. ст. 1, 3, 4, 5), что может означать, что эти лица признаны виновными судом по приговору, вступившему в законную силу. Но такое понимание субъектов выдачи неточно отражает фактическое положение выдаваемых лиц. В числе субъектов выдачи могут быть и лица, совершившие преступление, но они относятся к категории осужденных российскими или иностранными судами. На стадии предварительного расследования выдаваемые лица имеют процессуальный статус обвиняемых в совершении преступления (ст. 47 УПК), вину которых предстоит еще доказать и представить исполняющей стороне убедительные доказательства.

Некоторые положения Проекта в качестве выдаваемых лиц указывают подозреваемых (п.5 ст. 7), что не согласуется с другими положениями Проекта (ст. 5, ч. 2 ст. 9 и др.). Разночтения должны быть устранены с учетом российского уголовно-процессуального закона, практически международных договоров РФ, юрисдикции государства и правовой регламентации этого права при осуществлении выдачи. Соблюдение прав выдаваемого лица обязывает точно определять его процессуальное положение. Но в Проекте этой проблеме уделено недостаточно внимания.1

Проект федерального закона «О выдаче (экстрадиции)» не свободен и от других недостатков, связанных с несоответствием действующему законодательству РФ. Также существенным недостатком Проекта является неточность в употреблении юридических терминов.

Проект федерального закона «О выдаче (экстрадиции)» нуждается в доработке в соответствии с положениями УПК РФ.

В отсутствии закона о выдаче, непосредственно регулирующего отношения по выдаче, эти отношения регулируются, как правило, международными договорами, а также уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, из чего и возникает право государств о выдаче.

Право государств неодинаково регламентирует институт выдачи. Существует два основных вида комплекса норм института выдачи: первый условно можно назвать европейским, второй – англо-американским. Первый распространен в странах романо-германского права континентальной Европы и латиноамериканских странах, а также бывших колониях, за исключением британских. Второй присущ государствам «общего права».

Европейский опирается на ряд четко определенных принципов: двойной криминальности (то есть уголовной наказуемости соответствующих деяний по законодательству запрашивающей и запрашиваемой сторон), специализация (имеется в виду соответствие деяний, за совершение которых осуществляется выдача, определенным требованиям, например, зависящим от вида и размера санкций, установленных за их соглашение), невыдачи собственных граждан. Эти принципы соответствуют общим принципам уголовного права. Второй вид основан на непризнании непреложности этих принципов. Его главная задача – обеспечить неотвратимость наказания даже путем «либерального» толкования договоров и законов.

Различия в правовых системах государств находят отражение и в международно-правовом регулировании института выдачи. Англо-американская система отрицает существование многих принятых другими странами принципов выдачи в качестве общеобязательных. Главное значение придается двусторонним договорам, особенно когда речь идет о сотрудничестве с государствами с иной системой права.

В качестве типичного примера можно привести Договор о выдаче между США и Аргентиной 1982 г.1 Договор основан на принципе взаимности; содержит длинный перечень преступлений (30 видов), за совершение которых предусмотрена выдача. Носит следы компромисса в решении вопроса о выдаче собственных граждан. Стороны не обязаны выдавать их, хотя одновременно оговаривается, что соответствующие власти сторон «будут вправе выдавать их, если, по их мнению, это будет представляться целесообразным». В случае отказа в выдаче своего гражданина он должен быть судим в своем государстве за преступление, которое было указано в запросе о выдаче. Исключением являются случаи, когда содеянное не считается преступлением по местным законам (ч. 1 ст. 4).

Международные нормы о выдаче, основанные на европейской системе, были кодифицированы Европейской конвенцией о выдаче, принятой Советом Европы в 1957 г. Необходимо отметить правовой статус Конвенции. Во взаимоотношениях она заменяет положения любых двусторонних договоров, регулирующих выдачу. Это положение распространяется и на двусторонние договоры России со странами – участниками Конвенции, ноне на многосторонние соглашения в рамках СНГ, не все стороны которых участвуют в Европейской конвенции.

Конвенция 1957 г. достаточно подробно регламентирует вопрос о категориях (видах) правонарушений, совершение которых может служить основанием для выдачи совершившего их лица. В соответствии с ней выдача осуществляется в отношении правонарушителей, наказуемых, согласно законам как запрашивающего, так и запрашиваемого государства, лишением свободы на срок не менее одного года или более серьезным наказанием. Однако если просьба о выдаче касается лица, разыскиваемого в целях исполнения приговора о тюремном заключении или другой меры лишения свободы, вынесенного в отношении такого правонарушения, выдача разрешается только в том случае, если до окончания этого наказания остается не менее четырех месяцев. При этом Конвенция предусматривает право любой договаривающейся стороны, закон которой не предусматривает выдачу за некоторые преступления, пусть и наказываемые лишением свободы на срок не менее одного года или более строгим наказанием, исключить такие правонарушения из сферы применения Конвенции.

Ограничение в выдаче, определяемое пределом санкции за соответствующее правонарушение, не является единственным. Конвенция устанавливает также ограничения, связанные с некоторыми видами совершаемых правонарушений. В первую очередь это касается политических правонарушений или правонарушений, связанных с политическими правонарушениями, в отношении которых выдача не осуществляется.

Наряду с политическими правонарушениями из сферы применения Конвенции исключаются военные правонарушения, являющиеся таковыми в соответствии с военным правом и не являющиеся разновидностью правонарушений, предусматриваемых обычным уголовным правом. Наконец, особый статус определен для финансовых правонарушений, связанных с налогами, пошлинами, таможенными сборами и валютой. В отношении них выдача осуществляется, только если договаривающиеся стороны приняли об этом решение в отношении конкретного (любого) такого правонарушения или категории таких правонарушений.

Конвенция подтвердила в отношении выдачи общий принцип уголовного права «нельзя судить дважды за одно и то же» (non bis in idem). Сделано это в полном объеме: выдача не осуществляется, не только если лицо уже осуждено, но и если оно было оправдано или амнистировано.

Препятствием для выдачи является истечение срока давности в соответствии с правом запрашивающей или запрашиваемой стороны (ст. 10). Срок давности не применяется в отношении целого ряда международных преступлений. В 1968 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям, пропив человечества.

В Европейской Конвенции нет полного запрета выдачи за преступления, наказанием за которые может быть смертная казнь. В выдаче может быть отказано, если в соответствии с правом запрашиваемой стороны преступление наказуемо смертной казнью, а право запрашиваемой стороны этого не предусматривает. В качестве выхода из такой ситуации предусмотрена возможность предоставления запрашивающей стороны гарантий того, что в случае вынесения смертного приговора он не будет приведен в исполнение.

Конвенция содержит принцип конкретности, известный также как принцип специализации: выданное лицо может подвергаться уголовному преследованию лишь за то преступление, в связи с которым оно было выдано.

Наконец, договаривающаяся сторона может отказать в выдаче своих граждан (независимо от характера совершенного лицом правонарушения и установленного за него наказания).

Конвенция предусматривает ряд процессуальных гарантий прав выдаваемого лица при производстве осуществления в отношении совершенного им правонарушения предварительного расследования и судебного разбирательства. А именно: лицо, которое было выдано, не подвергается преследованию, приговору (то есть осуждению) или задержанию в целях исполнения приговора или распоряжения о задержании за любое правонарушение, совершенное до его выдачи, кроме как за правонарушение, в связи с которым оно было выдано. При этом его личная свобода не может быть ограничена, за исключением двух случаев. Во-первых, когда на это дает согласие сторона, выдавшая его (запрос о таком согласии должен содержаться вместе с документами запроса о выдаче; такое согласие дается лишь в случаях, когда правонарушение в связи с которым запрещается выдача, само является основанием для выдачи в соответствии с положением Конвенции). Во-вторых, когда лицо, имея возможность покинуть территорию страны, которой оно было выдано, не сделало этого в течении 45 дней после своего окончательного освобождения или возвратилось на эту территорию после того, как покинуло ее.

Если в ходе судебного разбирательства в отношении выдаваемого лица изменяется формулировка предъявленного ему обвинения, обвинительный приговор может быть вынесен лишь тогда, когда новая формулировка обвинения является составной частью прежнего обвинения.

Практически возможна ситуация, когда выдача запрашивается одновременно двумя или более государствами, либо за одно и то же правонарушение, либо за различные правонарушения. Конвенция регулирует такую ситуацию следующим образом: запрашиваемая сторона принимает свое решение с учетом всех обстоятельств и, в особенности, сравнительной тяжести совершенного правонарушения и места его совершения, а также времени подачи запросов запрашивающими сторонами (их очередности), гражданство требуемого лица и возможности его последующей выдачи другому государству.

В Конвенции разрешается вопрос о ее соотношении с двусторонними соглашениями о выдаче. Общее правило заключается в том, что Конвенция заменяет собой положение любых двусторонних договоров, конвенций или соглашений, регулирующих выдачу правонарушителей между любыми двумя договаривающимися сторонами. Последние могут заключать между собой двусторонние и многосторонние соглашения для того, чтобы дополнить положение Конвенции или обеспечить применение содержащихся в ней принципов.

В тех же случаях, когда между двумя или более договаривающимися сторонами выдача правонарушителей осуществляется на основе унифицированных законов, стороны вправе руководствоваться именно такими законами, а не положениями конвенции. Точно так же приоритет национальному законодательству отдается в отношении закона об исполнении на территории договаривающейся стороны ордеров на арест, выданных на территории другой стороны (сторон). Правда, об указанных случаях неприменения конвенции договаривающиеся стороны должны надлежащим образом уведомить Генерального секретаря Совета Европы (последний, в свою очередь, информирует об этом другие договаривающиеся стороны).

Европейская конвенция о выдаче правонарушителей легла в основу Типового договора о выдаче, принятого резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990г. Вместе с тем последний документ, носящий модельный характер, содержит некоторые особенности и уточнения, отличные от Европейской конвенции и развивающие ее.

Вопросы выдачи регламентируются и в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 1993г., заключенной в рамках Содружества Независимых Государств. Конвенция разработана в соответствии с Европейской конвенцией и Типовым договором, однако по сравнению с ними Конвенция 1993г. содержит некоторые особенности. Как и в Европейской конвенции, выдача для привлечения к уголовной ответственности производится за деяния, которые по законам запрашивающей и запрашиваемой договаривающихся сторон наказываются лишением свободы на срок не менее одного года или более тяжким наказанием. Однако выдача для приведения приговора в исполнение производится за такие деяния, за совершение которых лицо, выдача которого испрашивается, было приговорено к лишению свободы на срок не менее шести месяцев, а по Европейской конвенции – не менее четырех месяцев, или к более тяжкому наказанию.

Институт выдачи регламентируется и в многосторонних конвенциях, заключаемых между государствами для борьбы с определенными преступлениями. Например, специальный раздел о выдаче содержится в Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988г. В ней (как и в других аналогичных конвенциях, заключенных в связи с борьбой с другими преступлениями) специфически решаются вопросы определения тех преступлений, в отношении которых допускается выдача лиц, их совершивших, а также соотношения Конвенции и двусторонних договоров (их наличия или отсутствия) о выдаче, существующих между запрашивающей и запрашиваемой сторонами. Следует отметить, что перечень таких преступлений весьма значителен и, кроме того, не ограничен лишь санкциями за их совершение в виде лишения свободы на определенный срок. Кроме того, Конвенция обязывает каждое из перечисленных в ней правонарушений включать в любой существующий между сторонами договор о выдаче в качестве правонарушения, которое может повлечь выдачу, а также в любой договор о выдаче, который будет заключен между ними.

Если сторона, обусловившая выдачу наличием договора, получает просьбу о выдаче, она может рассматривать Конвенцию в качестве юридического основания для выдачи в связи с любым перечисленным в ней правонарушением. При этом может оказаться, что для использования Конвенции в качестве юридического основания для выдачи сторонам необходимо принятие дополнительного («подобного») законодательства. В этих случаях стороны рассматривают возможность принятия такого законодательства. Другие проблемы выдачи решаются в Конвенции на основании Европейской Конвенции о выдаче.

Аналогичные фрагменты, касающиеся выдачи, содержатся и в ряде других конвенций о борьбе с отдельными преступлениями (например, в Международной конвенции о борьбе с захватом заложников 1979г., в Конвенции о физической защите ядерного материала 1980г., в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984г., в Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала 1994г.).

Как уже отмечалось, выдача преступников регламентируется не только многосторонними соглашениями (Европейская конвенция, Конвенция СНГ), но и двусторонними соглашениями трех видов, заключаемыми между определенными государствами. Это соглашения, во-первых, специально заключенные только по проблеме выдачи. Во-вторых, такие, в которых регламентация выдачи преступников осуществляется в рамках общего договора о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. И, в-третьих, специально заключенные по вопросу о передаче осужденных для отбывания наказания.

В основе всех трех видов двусторонних договоров лежат принципы, зафиксированные в Европейской конвенции о выдаче и Типовом договоре ООН о выдаче, а в договорах, заключенных между странами СНГ после 1993г., - и Конвенции СНГ.

Для практического решения конкретного вопроса о выдаче конкретного правонарушителя помимо рассмотренных выше многосторонних Конвенций о выдаче, многосторонних и двусторонних договоров, национального законодательства необходимо использовать и международные многосторонние и двусторонние межведомственные договоры (соглашения), заключенные между органами прокуратуры и министерствами внутренних дел (ведомствами полиции) соответствующих стран.

Так, например, в соответствии с Соглашением между Прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Украины о правовой помощи и сотрудничестве 1993г. Такая помощь и сотрудничество осуществляются в том числе и в форме содействия розыску лиц, совершивших преступления, а также этапирования арестованных и осужденных.1

В наше время институт выдачи продолжает развиваться. Выдача регулируется растущим количеством норм международного права, прежде всего относящимся к таким его отраслям, как право прав человека и международное уголовное право, а также норм внутреннего права, относящихся к конституционному, уголовному и уголовно-процессуальному праву. Активное развитие правового регулирования в данной области объясняется ростом значения института выдачи в борьбе с преступностью и усложнением его задач. Развитие международно-правового регулирования дополнительно стимулируется наличием различий в правовых системах государств.

Институт выдачи представляет собой сочетание суверенных прав государства с гарантиями прав человека. Решения вопроса о выдаче – суверенное право государства, но осуществляется оно в соответствии с нормами международного и внутреннего права, включая и те, что относятся к правам человека.

Важной чертой современного содержания института выдачи является положение, позволяющее государству отказать в выдаче, если у него есть основания полагать, что выдаваемое лицо подвергнется в запрашивающем государстве обращению, несовместимому с правопорядком запрашиваемого государства, а также противоречащему общепринятым стандартам в области прав человека.

Новым моментом в развитии института выдачи является рост роли судов в решении связанных с ним вопросов. В большинстве стран (включая Россию) вопросы выдачи отнесены к ведению исполнительной власти. Вместе с тем растущее число государств устанавливает в этой области судебный контроль.

Приведенными международным стандартам в области выдачи в целом должны следовать законодательство и практика России в интересах сотрудничества в борьбе с преступностью. Как уже отмечалось, у нас пока нет специального закона о выдаче; она регулируется в общем плане Конституцией и Уголовным кодексом.

Таким образом, одной из основных задач современного института выдачи является обеспечение прав лица, выдача которого запрашивается. Поэтому к выдаче применима ч. 1 ст. 17 Конституции, согласно которой «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

Выданное России лицо, независимо от наличия у него того или иного гражданства, пользуется как общепризнанными, так и закрепленными Конституцией правами каждого человека, в том числе правом на равенство перед законом и судом.

Существенные новые моменты в институт выдачи вносит создание международных уголовных судов. Государства обязаны передавать (выдавать) трибуналу лиц, подлежащих его юрисдикции. Статус Международного трибунала для бывшей Югославии содержит ст. 29 «Сотрудничество и судебная помощь», обязывающую государства сотрудничать с Трибуналом в расследовании, а также в преследовании обвиняемых. «Государства будут выполнять без неоправданной отсрочки любой запрос о помощи или любой иной приказ», изданный Трибуналом, в том числе о «выдаче или передаче обвиняемого».

Предусмотрен приоритет юрисдикции Трибунала в отношении юрисдикции судов государств, т.е. Трибунал вправе затребовать от судов государств передачу ему уголовного дела на любой стадии процесса (ч. 2 ст.9).

Передача Трибуналу отличается от выдачи государству. В последнем случае выдача не осуществляется, если дело запрашиваемого лица уже рассматривается судом 0зарпашиваемого государства.

Учреждение Международного трибунала решением Совета Безопасности ООН на основе главы VII Устава Организации порождает юридическую обязанность для государств принять все меры, необходимые для осуществления решения. По мнению Генерального секретаря ООН, требования Трибунала о выдаче «должны рассматриваться как осуществление принудительных мер в соответствии с главой VII Устава Организации Объединенных Наций».1 Иными словами, они обязательны для государств.

Государства, включая Россию, рассматривают резолюцию Совета Безопасности как несамоисполнимые акты. Это значит, что они обязывают государство, но для их применения внутри страны необходимо издание соответствующего правового акта государства. Именно эти актом и регулируется деятельность органов государства, физических и юридических лиц.

В России принимаемые в соответствии с главой VII Устава ООН резолюции Совета Безопасности осуществляются при помощи указов Президента. Известно немало таких указов об осуществлении резолюций Совета Безопасности относительно применения санкций. В результате Устав ООН как международный договор и указ Президента как внутренний правовой акт могут служить основанием для осуществления выдачи лица Международному трибуналу.

Однако это не решает всех проблем, в частности, проблемы передачи дел, рассматриваемых судами России, Трибуналу. Такая процедура не предусмотрена законами Российской Федерации. Все это еще раз подтверждает необходимость принятия специального закона о выдаче.

Институт выдачи имеет связь с институтом убежища, однако это различные институты международного и внутреннего права. Оба являются одновременно институтами как того, так и другого права. Как институты внутреннего права они наряду с общими чертами имеют и немаловажные различия.

Институт выдачи развивается главным образом как форма правовой взаимопомощи государств в борьбе с преступностью, лишь в дополнение к которой предусматривает охрану прав человека. Институт убежища с самого начала имел своей задачей защиту прав человека.

Различие двух институтов проявляется и в том, что они регулируются различными нормами как международного, так и внутреннего права.

В Конституции России, как и в конституциях многих иных государств, этим институтам посвящена одна и та же статья, но разные ее части. Норма о праве убежища имеет следующее содержание: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права» (ч. 1 ст. 63).

Конституция обоснованно отказалась от определения оснований предоставления права убежища, поскольку круг их периодически расширяется международным правом. Нельзя, однако, признать удачной ссылку лишь на общепризнанные нормы. Важную роль в этой области играют и иные международные нормы, например, принимаемые в рамках Совета Европы, которые являются не общепризнанными, а региональными. Вызывает сомнения и обоснованность использования в Конституции устаревшего понятия «политическое убежище». В международных актах используется более точное понятие «территориальное убежище». Убежище предоставляется лицам, преследуемым не только по политическим причинам.

Общепризнанная норма относительно права убежища содержится во Всеобщей декларации прав человека 1948г. (ст. 14):


« 1. Каждый человек имеет право искать убежище от преследований в других странах и пользоваться этим убежищем.

2. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций».


Последнее положение имеет прямое отношение и к выдаче.

В развитие этих положений Генеральная Ассамблея ООН приняла в 1967 году Декларацию о территориальном убежище. В 1977 году Комитетом министров Совета Европы была принята Декларация о территориальном убежище. Оба документа не являются юридически обязательными, тем не менее, государства руководствуются ими.

Декларация ООН определила, что предоставление права убежища является суверенным правом государства, осуществляемым с учетом ст. 14 Всеобщей декларации прав человека. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем его государстве. В этом проявляется то обстоятельство, что институт убежища, как и институт выдачи, представляет собой сочетание суверенных прав государства и прав человека.

Важное значение имеет положение Декларации, согласно которому на право убежища не может претендовать лица, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества (ст. 1).

Декларация Совета Европы подтверждает намерение государств – членов Совета по-прежнему придерживаться «либерального подхода в отношении лиц, ищущих убежище на их территории». Подтверждается также право государств предоставлять убежище любому лицу, которое имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений или которое, по их мнению, отвечает соответствующим условиям для получения убежища по гуманным соображениям. Предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом, не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, должно уважаться всеми государствами.

Отсюда следует, что территориальное убежище предоставляется не только по политическим, но и по другим причинам, включая гуманные соображения. Как и предоставление права убежища, невыдача за политические преступления не может считаться недружественным актом.

Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995г. было утверждено Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации. Убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. Убежище предоставляется указом Президента.

Убежище не предоставляется, если лицо преследуется за пределами России за действия (бездействия), признаваемые в России преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН. Следует, однако, учитывать, что деяние может рассматриваться как преступление по законам России и другого государства, но одновременно носить политический характер, являться элементом общественно-политической деятельности и, следовательно, не рассматриваться как препятствие для предоставления убежища.

Не предоставляется убежище лицу, привлеченному в качестве обвиняемого, либо если в отношении него имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор, вынесенный российским судом (но не судом иностранного государства).

Государство, предоставившее политическое убежище какому-либо лицу, приобретает право на оказание квазидипломатической защиты в случае нарушения прав этого лица за рубежом. Этот вопрос может возникнуть, например, в тех случаях, когда лицо, получившее убежище по тем или иным причинам, временно выезжает в третью страну. Приобретает ли само это лицо в подобных ситуациях права на квазидипломатическую защиту или не приобретает такого права, зависит от внутреннего законодательства соответствующего государства, но государство, предоставившее убежище, приобретает право на оказание защиты в международно-правовом смысле, то есть в отношении иностранного государства, в котором права данного лица были нарушены. Указанная защита может именоваться квазидипломатической потому, что, будучи внешне сходной с дипломатической защитой, отличается от нее именно тем, что оказывается не собственным гражданам. Она обусловлена не гражданством, а специальным статусом заинтересованных лиц.

Государство, предоставившее лицу политическое убежище, несет ответственность за его деятельность, иными словами, оно обязано воспрепятствовать совершению актов насилия со стороны таких лиц в отношении государств, из которых они бежали, пока эти лица пользуются статусом получивших политическое убежище. Это не означает, что они не должны выступать с критикой режима последнего. Такая критика вполне допустима с точки зрения принципов международного права и может осуществляться в прядке, предусмотренном законодательством государства, предоставившего убежище.

В Декларации о территориальном убежище (ст. 4) тезис о недопустимости определенных действий со стороны лиц, получивших политическое убежище, сформулирован более широко. В ней говориться: «Государство, предоставившее убежище, не должно разрешать лицам, которые его получил, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций». Право убежища не предоставляется индивидам непосредственно на основании норм международного права. Как права индивидов, оно существует в рамках внутригосударственного права. Нормы международного права закрепляются лишь право государства предоставлять определенным категориям лиц политическое убежище и обязанность других государств уважать это право

Политическое убежище прекращается, если исчезли обстоятельства, которые вынудили политэмигранта искать убежище, или если политэмигрант натурализовался в государстве, предоставившем ему убежище. В последнем случае это государство может сохранить за ним те или иные льготы, которые оно предоставляет лицам, получившим на его территории убежище.