Geum.ru

На пути к интеграции беженцев в Европе

Вид материалаДокументы

Содержание


Получение прав
4. Гражданская интеграция
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8
Рекомендации


Мы хотим жить в такой Европе, где дети росли бы, понимая, почему защита беженцев является обязанностью всех стран Европы, почему беженцы вынуждены бежать из своих стран и могут быть вынуждены навсегда изменить свою жизнь, оставшись в другой стране.

  1. В процессе образования в школах, колледжах и на рабочем месте необходимо бороться с применением понятия "ассимиляция", пропагандируя вместо этого уважение к различиям между людьми, освещая полезные стороны культурного разнообразия и подготавливая людей к жизни во все более неоднородном обществе.
  2. В качестве первого шага необходимо реформирование программ подготовки учителей не только для того, чтобы повысить их осведомленность и интерес к проблемам беженцев, но и надлежащим образом подготовить их к постоянно растущей неоднородности контингента учащихся.
  3. Многие учебные предметы можно с успехом использовать для улучшения понимания проблем беженцев. В соответствующие учебные планы должно быть включено обучение правам человека и вопросам, связанным с беженцами. Учебные планы по таким предметам, как история, география и современные проблемы должны быть адаптированы так, чтобы в них принималось во внимание большее разнообразие контингента учащихся. В школах и университетах можно ввести обучение языкам общин беженцев в контексте изучения культуры и традиций этих общин.
  4. Методы обучения вопросам, связанным с беженцами, должны выходить за рамки предоставления информации и должны способствовать выработке сочувственного отношения к беженцам и понятия простой гуманности, например, путем включения в учебные материалы историй отдельных беженцев.


Мы хотим жить в Европе, которая положительно воспринимает беженцев и борется с невежеством, мифами и ложными представлениями.

  1. Следует делать больше для того, чтобы бороться с безразличием, мифами и неверными представлениями на всех уровнях общества. Правительства стран должны бороться с мифами, предоставляя примеры позитивного вклада беженцев в жизнь стран убежища.


Мы хотим жить в Европе, где политики и государственные чиновники ведут дебаты в спокойном, уравновешенном тоне и пользуются правильными формулировками при обсуждении проблем вынужденной миграции.

  1. Правительства должны выявлять дезинформацию и противодействовать ей, в частности в тех случаях, когда она способствует разжиганию страха и недоверия по отношению к беженцам, и четко объяснять, что беженцы являются людьми, нуждающимися в международной защите. В частности, политики и государственные чиновники должны первыми подавать пример использования точной терминологии при обсуждении вопросов убежища и иммиграционной политики. Сюда относится и создание реальной картины характера преследования.
  2. Опасения и нужды принимающих сообществ необходимо воспринимать со всей серьезностью, но в то же время лица, определяющие политику, не должны играть на опасениях различных групп населения в отношении друг друга.


Мы хотим жить в Европе, где средства массовой информации соблюдают баланс и придерживаются реальных фактов при освещении проблем, связанных с беженцами

  1. Как и при освещении других вопросов, средства массовой информации должны нести ответственность за предоставление уравновешенной и точной информации в отношении лиц, ищущих убежища, и беженцев.
  2. Комиссии по жалобам на средства массовой информации или эквивалентные им организации должны разработать методические рекомендации о сообщении новостей, касающихся вопросов убежища и иммиграции, в целях противодействия использованию угрожающих или оскорбительных выражений в отношении лиц, ищущих убежища, и беженцев. Они также должны обеспечивать реальное выполнение этих методических рекомендаций.
  3. ЕС должен рассмотреть возможность осуществления регулярного мониторинга средств массовой информации и информирования о случаях применения неприемлемых выражений в отношении вопросов, связанных с убежищем и беженцами, возможно, через Европейский центр мониторинга расизма и ксенофобии (который скоро будет реорганизован в Агентство Европейского Союза по основным правам).
  4. Работодатели в средствах массовой информации должны рассмотреть возможность принятия на работу журналистов из числа беженцев. Помимо своего профессионального опыта, журналисты-беженцы могут дать лучшее представление о положении в странах происхождения, которые покинули беженцы. Дополнительной выгодой, помимо обеспечения более уравновешенного освещения событий, является то, что это даст возможность трудоустройства для этой группы беженцев.


Мы хотим жить в Европе без расизма и дискриминации

  1. Стратегии борьбы с дискриминацией и расизмом должны быть более тесно связаны со стратегиями правительств в области интеграции.
  2. Правительства стран Европы должны ввести в действие антидискриминационное законодательство и системы мониторинга доступа беженцев к рынкам труда и жилья, а также к услугам здравоохранения, социальному обеспечению, образованию и другим общественным услугам.
  3. Все государства-члены ЕС должны перенести в свое законодательство европейские антидискриминационные законы и реализовывать их. Органы ЕС должны обеспечивать их эффективную реализацию путем проведения активного мониторинга.
  4. В поддержку реализации антидискриминационного законодательства должны быть созданы легкодоступные системы рассмотрения жалоб и механизмы применения правовых санкций с системами наказаний, отражающих серьезность совершенных преступлений.
  5. Необходимо организовать проведение кампаний по повышению осведомленности общественности в отношении различных видов дискриминации, таких как прямая, косвенная и ведомственная дискриминация.
  6. Государства должны принимать меры к тому, чтобы беженцы знали свои права и могли пользоваться ими. К этим мерам должно относиться и предоставление легкодоступной информации о европейском и национальном антидискриминационном законодательстве на соответствующих языках и в необходимых форматах.



  1. Получение прав


В соответствии с универсальными международными, европейскими и национальными законами о правах человека, действующими в стране убежища, все беженцы пользуются основными и фундаментальными правами. Однако та степень, в которой беженцы могут интегрироваться в принимающее общество, находится в критической зависимости и неразрывной связи с дополнительными правами, которые они получают в случае признания их потребности в международной защите.


В настоящее время в большинстве европейских стран процент признания статуса беженца в соответствии с Конвенцией 1951 года достаточно низок, часто по причине ограниченных или ограничивающих толкований определения, данного Конвенцией 1951 года, и вместо этого этим лицам предоставляется более низкий правовой статус. Получая такие виды статуса, как, например, дополнительная защита, люди часто получают намного более ограниченные права, чем те, которые даются при получении статуса по Конвенции 1951 года: например, от беженцев может требоваться регулярное продление вида на жительство, им не предоставляется, либо предоставляется с ограничениями право на воссоединение семьи, ограничиваются их права в отношении трудоустройства.


В недавно принятом европейском законодательстве, определяющем минимальные нормы прав, вытекающих из статуса беженца по Конвенции 1951 года и дополнительных форм защиты (Директива о квалификации)26, признаются эти различия в правах, предоставляемых в государствах-членах ЕС, и допускается дальнейшее существование этих различий, несмотря на то, что они оказывают негативное влияние на интеграцию людей с менее стабильным статусом. ECRE выражает свое сожаление по поводу того, что Директива о квалификации не обеспечивает равные минимальные права для лиц, обладающих статусом в соответствии с Конвенцией 1951 года, и лиц, которым предоставлена дополнительная защита. Несправедливо наделять беженцев с дополнительной защитой меньшими правами, чем беженцев со статусом в соответствии с Конвенцией, только из-за того, что они имеют слегка различающиеся основания для получения защиты, в то время как их потребности в интеграции одинаковы. В национальном законодательстве не должны проводиться различия между беженцами в соответствии с Конвенцией 1951 года и лицами, пользующимися дополнительной защитой, в отношении их прав в стране убежища. Подобная ситуация серьезно препятствует интеграции лиц со статусом субсидиарной защиты.


Широко признается тот факт, что беженцы, в сравнении с иными гражданами третих стран, имеют другие или дополнительные потребности в отношении интеграции. Со времен Лиги Наций международное сообщество выступало за привилегированное отношение к беженцам по сравнению с отношением к иностранцам в целом, поскольку беженцы нуждаются в замещении защиты со стороны их собственного государства защитой со стороны международного сообщества. Права, которыми наделяются беженцы в соответствии с Конвенцией 1951 года, основываются именно на этом принципе. ECRE полагает, что европейские страны должны стремиться к наделению беженцев правами, схожими с правами их собственных граждан, как можно скорее после признания их статуса.


Предоставление беженцам стабильного правового статуса и долгосрочных видов на жительство, в отличие от временных видов на жительство, которые периодически могут подвергаться пересмотру, необходимо для обретения беженцами стабильности и безопасности для того, чтобы сделать свою жизнь более предсказуемой.


Принимая Директиву о статусе граждан третих стран, долгое время проживающих на территории ЕС,27 Европейский Союз применил принцип, в соответствии с которым права, предоставляемые гражданам третих стран, которые на протяжении определенного времени законно проживали на территории государства-члена ЕС, должны быть расширены и как можно больше соответствовать правам граждан этих стран. Директива устанавливает критерии и условия, в соответствии с которыми гражданам третих стран, на протяжении долгого времени проживающим на территории одной из стран ЕС, будет предоставляться постоянный вид на жительство в ЕС, а также определяет права, аналогичные правам граждан, которые эти лица обретут при получении вида на жительство, и то, каким образом граждане третих стран, обладающие видом на жительство, могут пользоваться своими правами в других странах ЕС. К предоставляемым правам относятся более высокая степень защиты от выдворения, улучшение доступа к рынку труда, к получению образования или профессионально-технического обучения, признание квалификаций и социальная защита. Хотя первоначально данная директива распространялась на беженцев, позднее они были исключены из сферы ее применения.


Создание системы ЕС по предоставлению беженцам долгосрочного статуса резидента28 стало бы важным шагом на пути к предоставлению беженцам прав, аналогичных правам граждан. Особую важность это имеет для стран, которые в настоящее время требуют от беженцев проживания на их территории в течение многих лет перед натурализацией и получением гражданства и создают для этого сложные бюрократические препятствия. Долгосрочный статус резидента способствовал бы улучшению доступа беженцев к социальным и экономическим правам, которыми пользуются граждане стран ЕС. Это также предоставило бы беженцам и лицам, пользующимся дополнительной защитой, свободу передвижения в пределах ЕС и предоставило бы им права, аналогичные правам граждан ЕС, при проживании в другом государстве-члене ЕС. Предоставление беженцам возможности пользоваться правами, аналогичными правам граждан ЕС, позволит избежать создания параллельных сообществ и маргинализации беженцев – и, следовательно, сыграет важную роль в облегчении их реальной интеграции.


Спасаясь от преследования, беженцы, в отличие от других граждан третих стран, были вынуждены мигрировать, и не имели особого выбора в отношении того, в какой стране Европы они хотят жить. Поэтому ECRE в качестве более долгосрочной цели выделяет предоставление беженцам свободы передвижения в пределах ЕС сразу же после признания их статуса. Беженцы смогут более эффективно интегрироваться и вносить больший вклад в принимающее общество, в котором у них есть семья и родственники, социальные контакты и возможности для трудоустройства (и где они, возможно, смогут найти лучшее применение своим языковым навыкам). Это может быть достигнуто путем принятия европейского законодательства, предоставляющего свободу передвижения в пределах ЕС (включая право на проживание, учебу и работу) всем лицам, в отношении которых признано, что они нуждаются в международной защите, либо путем изменения Директивы о квалификации, либо путем принятия отдельного правого инструмента.29 ECRE признает, что подобная реформа должна будет проходить в условиях постепенного развития Единой европейской системы убежища (CEAS).


В то же время необходимо срочно принять ряд временных мер в целях улучшения положения беженцев или лиц, пользующихся субсидиарной защитой, которые в настоящее время реально не имеют права подавать ходатайства о разрешении проживать в других странах ЕС или даже выезжать туда. Особую актуальность это имеет для лиц, пользующихся дополнительной защитой, чьи проездные документы часто не признаются другими странами ЕС. Государства должны немедленно начать принимать меры по обеспечению всех лиц, пользующихся международной защитой, проездными документами, которые признавались бы на территории всего ЕС. Беженцам также должен быть предоставлен доступ к упрощенным процедурам подачи ходатайства о предоставлении вида на жительство в других странах ЕС, включая перенос статуса в соответствии с Конвенцией 1951 года о статусе беженцев и Европейским соглашением о переносе ответственности за беженцев.30 Важно также, чтобы всем лицам, пользующимся международной защитой, предоставлялась полная свобода передвижения внутри страны убежища.31


Рекомендации


Мы хотим жить в Европе, где беженцы могут пользоваться теми же правами и нести те же обязанности, что и граждане

  1. Европейские страны должны применять полное и всеобъемлющее толкование определения беженца по Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протокола к ней и воздерживаться от предоставления лицам, удовлетворяющим всем критериям Конвенции, более низкого статуса.
  2. Любые права, предоставляемые лицам, обладающим статусом беженца в соответствии с
  3. Конвенцией, должны предоставляться всем лицам, пользующимся субсидиарной защитой.
  4. Государства ЕС должны в полном объеме применять инструменты обеспечения равного обращения с гражданами третих стран, легально проживающими в ЕС, образующие дополнительную правовую базу для интеграции беженцев:
    1. Директиву Совета Европы 2000/43/ЕС, устанавливающую принцип равного обращения с людьми, независимо от их расового и этнического происхождения.
    2. Директиву Совета Европы 2000/78/ЕС, устанавливающую общую основу для равного обращения в сфере трудоустройства и занятости.
    3. Решение Совета Европы 2000/750/ЕС, устанавливающее программу по работе с населением в целях борьбы с дискриминацией.



  1. ЕС должен принять законодательство о предоставлении беженцам статуса долгосрочного проживания, который даст им права, сходные с правами граждан стран ЕС. Действие этого инструмента должно распространяться и на лиц, пользующихся субсидиарными формами международной защиты, и предоставлять им свободу передвижения в пределах ЕС. Беженцы должны быть освобождены от необходимости удовлетворять условиям, связанным с их экономическими ресурсами, для того, чтобы иметь доступ к предоставленным правам. Наиболее важным критерием для получения статуса долгосрочного резидента должен стать факт постоянного проживания на территории государства-члена ЕС, хотя в данном случае должна допускаться определенная гибкость в отношении предоставления возможности в течение небольших периодов времени находиться за пределами ЕС.
  2. В более отдаленной перспективе всех лица, признанные нуждающимися в международной защите, должны получать свободу передвижения в пределах ЕС (включая право на проживание, учебу и работу) сразу же после признания их статуса.
  3. Европейские страны должны немедленно приступить к обеспечению того, чтобы лицам, пользующимся международной защитой, был предоставлен доступ к упрощенным процедурам приобретения проездных документов и переноса права на жительство в другие страны Европы. Все страны ЕС должны признавать проездные документы, выдаваемые в других странах ЕС. Государства также должны осторожно подходить к введению финансовых критериев для того, чтобы беженцы могли получить проездные документы, и стараться избегать лишения беженцев права на передвижение по финансовым причинам. Важно также, чтобы всем лицам, пользующимся международной защитой, предоставлялась полная свобода передвижения в стране убежища.



4. Гражданская интеграция


Цель гражданской интеграции заключается в создании условий для реального участия беженцев в общественной жизни в принимающей стране. Мы полагаем, что гражданской интеграции способствует предоставление неэкономических прав, таких как право на гражданство и политические права. Степень достижимости этого тесно связана с правами, которые вытекают из правового статуса, предоставляемого лицам, нуждающимся в международной защите.


Приобретение гражданства остается наиболее действенным средством интеграции иностранных граждан в принимающее общество.32 Это не только средство интеграции – для многих людей это может означать завершение процесса интеграции как такового, если приобретение гражданства является выражением фактического участия в жизни общества. Благодаря получению гражданства беженцы становятся полноценными членами нового общества с правом голоса на местных, национальных и общеевропейских выборах, и, следовательно, с возможностью принимать активное участие в политической жизни. Наличие гражданства облегчает получение визы и других проездных документов, включая документы для проезда в страну происхождения. На тот момент беженцы уже не будут нуждаться в международной защите.


В европейских странах существуют значительные различия в отношении критериев и процедур получения гражданства и натурализации. Эти различия отражают разный исторический опыт стран, которые в свое время были странами эмиграции или иммиграции, различные концепции статуса нации и политику включения или исключения лиц, долгое время проживающих на территории страны. Некоторые страны придают наибольшее значение принципу кровной связи с гражданином данного государства (принцип крови, как, например, в Греции и Германии), в то время как большинство государств делают упор на важности территориальной связи (принцип почвы); некоторые страны совмещают два этих принципа. В некоторых странах возникает тенденция связывать постоянное проживание и натурализацию с другими критериями, касающимися доказательства способности стать "добропорядочным гражданином": для этого может потребоваться успешное завершение программ по гражданству и/или сдача "экзамена на получение гражданства". Хотя в некоторых странах существует четкий перечень критериев для получения гражданства и эти страны на практике предоставляют свое гражданство значительному числу беженцев, в других странах на практике получить гражданство очень трудно.


Более того, некоторые страны не позволяют своим гражданам одновременно иметь гражданство другой страны, то есть иметь двойное гражданство, и требуют от них отказа от гражданства другой страны.33 В некоторых европейских странах сохраняется мнение, что наличие двойного гражданства ставит под сомнение лояльность и прочность связей со страной. Однако действительность заключается в том, что беженцы имеют культурные связи более чем с одной страной. Беженцы, как, фактически, и все люди, могут совмещать в себе принадлежность к целому ряду различных культурных сред. Двойное гражданство является одним из способов признания транснациональных или множественных форм самобытности.


Участие в процессе принятия политических решений также способствует интеграции. Однако права, позволяющие в полной мере участвовать в политической жизни (право голосовать и быть избранным, в том числе и на общенациональном уровне), часто предоставляются только гражданам этого государства, и поэтому политическая интеграция беженцев, не желающих приобретать гражданство принимающей страны, остается нерешенной проблемой. Есть и другие трудности на пути к политической интеграции, такие, как, например, необходимость знания языка. Для участия в политической жизни обычно требуются хорошо развитые навыки письма, умение выступать на публике и председательствовать на собраниях.34 Несмотря на эти сложности, некоторые государства предпринимают усилия по привлечению беженцев и мигрантов к участию в политической жизни, например, путем создания местных советов иностранцев. Эти меры в особенности важны тогда, когда беженцы представляют собой значительную часть населения.35 Более того, в странах, которые предоставляют беженцам право избирать и быть избранным, вопросам, связанным с беженцами, уделяется больше внимания, и политики становятся более восприимчивыми к проблемам этой группы лиц и лучше знают о них.36 Все это ведет к становлению более сбалансированных общественных дебатов, исчезновению предрассудков и выработке государственной политики, в большей степени способствующей интеграции.


Рекомендации


Мы хотим жить в Европе, где беженцы могут приобретать те же гражданские и политические права и иметь те же обязанности, что и граждане

  1. Правительства стран Европы должны выполнять требования Статьи 34 Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Рекомендацию 564 Совета Европы (1969 год) о приобретении беженцами гражданства страны пребывания37, и, в частности, способствовать натурализации беженцев путем:



    1. принятия во внимание общей продолжительности проживания лица в стране, предоставившей ему долгосрочную защиту, включая проживание под временной защитой в качестве зарегистрированного лица, ищущего убежища;
    2. устранения или, по меньшей мере, снижения правовых барьеров на пути к натурализации, таких как минимальный срок проживания, если он превышает пять лет, или требование о том, что заявители должны доказать утрату ими прежнего гражданства;
    3. предоставления людям возможности сохранять свое изначальное гражданство;38
    4. предоставления детям беженцев возможности при рождении получать гражданство той страны, где они родились, и где их родителям была предоставлена международная защита;
    5. ликвидации административных барьеров путем введения в действие доступных процедур, прозрачных критериев приема в гражданство и низких госпошлин за проведение процедуры в тех случаях, когда их величина превышает финансовые возможности беженцев.



  1. Государства должны оценивать соответствие заявителей критериям для получения гражданства и четко и открыто разъяснять им эти критерии и то, каким образом принимаются решения. Заявители должны иметь право на обжалование и получение помощи для дальнейшей интеграции в случае вынесения отрицательного решения. Основа для оценки соответствия должна быть ограничена тем, насколько заявитель понимает меру ответственности и выражает готовность стать добропорядочным гражданином и быть социально ответственной личностью, и обладает ли он некоторым элементарным знанием языка принимающего общества.
  2. Следует рассмотреть возможность создания официальных органов, в состав которых будут входить беженцы, для повышения уровня участия беженцев в политической жизни. Национальные и местные власти должны будут советоваться с этими организациями в отношении потребностей, нерешенных проблем и успехов в решении проблем, с которыми сталкиваются беженцы в процессе интеграции в принимающее общество. В качестве альтернативы этому решению возможно создание национальной комиссии по делам беженцев. Подобные органы будут информировать правительство и помогать ему в формировании политики в области интеграции беженцев.
  3. Право избирать и быть избранными в местные и европейские органы власти должно предоставляться беженцам не более чем через три года проживания в принимающей стране39, как это уже практикуется в ряде стран ЕС.