Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты

Вид материала

Автореферат

Содержание Подготовка предложений по формированию основных управленческих политик, реализующих миссию и основные стратегические цели регион 4. Основные положения и результаты по разработке и внедрению стратегических документов на межрегиональном и субфедеральном уровн

Подобный материал:

• Планирование стратегическое, 69.11kb.
• Маркетинг и финансовое планирование 30 Долгосрочное планирование 30 Стратегическое, 43.08kb.
• 10. Стратегическое маркетинговое планирование Тема 10. Стратегическое маркетинговое, 389.38kb.
• Программа учебной дисциплины «Стратегическое планирование на предприятии» Специальность, 289.83kb.
• Музалевская Ирина Михайловна +7(916)323-38-24 irina muza@gmail com Московская высшая, 70.21kb.
• Тема введение в стратегическое управление предпосылки развития стратегического управления, 257.52kb.
• Учебно-тематический план и программа дополнительного профессионального образования, 300.59kb.
• Дополнительные материалы к изучению дисциплины, 2213.86kb.
• Рабочая программа дисциплины «стратегическое планирование», 469.1kb.
• Стратегическое планирование регионального развития Кризисные регионы и специфика управления, 40.86kb.

2.2. Обоснованы предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы регионального стратегического планирования и управления с позиции системных преобразований в государственном регулировании территориального развития России.

2.2.1. В диссертации сделан вывод, что до недавнего времени в России практически полностью отсутствовало правовое поле стратегического планирования. Критически проанализированы Указы Президента РФ № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» и № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Сделан вывод, что в проекте Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» требуется усилить его пространственную составляющую (в том числе за счет введения в перечень основных документов стратегического планирования Стратегии (Концепции) пространственного развития Российской Федерации и путем разработки региональных разделов в федеральных функциональных и межотраслевых стратегиях); необходима более четкая постановка вопроса о подключении к системе стратегического планирования крупного бизнеса и институтов гражданского общества; следует направить вектор федерального законодательства по вопросам стратегического планирования в сторону стимулирования процессов экономической интеграции регионов и усиления их взаимодействия и т.д. В проекте данного закона недостаточно персонифицирована ответственность конкретных федеральных министерств и ведомств за разработку и реализацию основных документов стратегического планирования, за создание системы контроля исполнения стратегических решений; слабо проработаны вопросы формирования информационной основы стратегического планирования и соответствующих мониторинговых систем; остается неясным порядок разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов (в частности, вопросы финансирования таких разработок).

2.2.2. В диссертации зафиксировано, что определенные противоречия между Указом Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» и проектом Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» могут быть ликвидированы за счет более четкой целевой направленности этих документов и их специализации. Указ Президента следует рассматривать в контексте реализации Стратегии обеспечения национальной безопасности России, а Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» целесообразно ориентировать на более активный диалог с бизнесом и населением и существенно усилить его социальную направленность. В законе должны быть предусмотрены формирование Национального совета по стратегическому планированию с широкими полномочиями и привлечением в этот Совет помимо представителей органов власти и управления также представителей научного и экспертного сообщества, бизнес-структур, профессиональных союзов, населения. В данном законе следовало бы регламентировать процесс своевременного, полного и достоверного информирования органов власти субъектов Федерации и крупных городов относительно стратегических планов и намерений федерального центра по решению социально-экономических и инфраструктурных проблем, затрагивающих интересы соответствующих территорий.

2.2.3. Показано, что если на федеральном уровне более активно формируется нормативно-правовое поле стратегического планирования, то на уровне субъектов Федерации и городов реальный процесс стратегирования базируется на нормативных актах – «кальках» устаревшего Федерального закона № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Лишь отдельные субъекты Федерации пересмотрели свое законодательство и приняли местные законы о региональном стратегическом планировании, отвечающие современным реалиям.

2.2.4. Сделан вывод, что качественный прорыв в формировании нормативно-правового поля регионального стратегического планирования может быть осуществлен, если будет реализован единый процесс подготовки, обсуждения и принятия закона о стратегическом планировании, закона о государственной региональной политике России, а также федерального закона (или другого нормативно-правового акта), регламентирующего создание системы регионального мониторинга как информационно-аналитической основы региональной политики и стратегического планирования. Все эти законы и связанные с ними нормативно-правовые документы должны рассматриваться в «пакетном» режиме, с единых концептуальных и методических позиций.

2.3. Обоснованы предложения по структуре и содержанию основных документов регионального стратегического планирования применительно к различным уровням территориальной иерархии.

2.3.1. Рассмотрены классификационные свойства регионального стратегического планирования по временному признаку, обоснован базовый состав документов регионального стратегического планирования и управления в Российской Федерации для федерального, межрегионального, регионального и местного (муниципального) уровней. Новизна предложенной схемы состоит в том, что на федеральном уровне предлагается формировать два программных документа: стратегию территориального (пространственного) развития РФ на 20 лет и схему расселения и территориального планирования РФ на 20 лет. Территориальные схемы носят размещенческий характер и должны быть акцентированы на разработке вопросов перспективного размещения нового производства на территории страны с учетом ограничений по развитию транспортной и энергетической инфраструктуры, балансов трудовых и земельных ресурсов и т.д. Стратегия территориального развития Российской Федерации – это основной концептуальный документ, который должен определить и законодательно закрепить пространственные приоритеты развития России в долгосрочной перспективе в контексте национальной безопасности и устойчивого развития всей страны.

2.3.2. Долгосрочные стратегии необходимо дополнить эффективным среднесрочным и текущим планированием (пятилетним, трехлетним и годовым), использующим конкретные управленческие решения по реализации стратегических проектов и программ.

2.4. Обоснованы предложения по институциональным условиям и механизмам реализации стратегий развития макрорегиона (на примере Стратегии развития Сибири).

2.4.1. Долгосрочные стратегии развития макрорегионов (федеральных округов), являясь в своей основе «идеологическими» и политическими документами, артикулирующими позицию власти в отношении перспективного развития крупных территорий, напрямую не могут быть использованы для государственной поддержки этих стратегических инициатив. Стратегия не является элементом бюджетного кодекса и под нее не могут выделяться государственные ресурсы, которые идут в регионы по другим каналам (федеральные целевые программы, проекты инвестиционного фонда и т.д.). Поэтому каждая макрорегиональная стратегия должна включать в себя предложения относительно механизмов ее реализации.

2.4.2. Позиция автора диссертации состоит в том, что стратегии развития макрорегионов (федеральных округов), в которых аккумулированы и консолидированы интересы групп регионов, могут включать предложения по корректировке федерального законодательства, подзаконных актов и т.д., требуемых для реализации крупномасштабных стратегических решений в контексте общей концепции институциональных преобразований. Но при этом любые региональные изменения не должны давать тем или иным макрорегионам необоснованных преимуществ на экономическом и правовом поле России.

Долгосрочная стратегия макрорегиона, базирующаяся на неизменности федеральных институциональных условий, механически экстраполирует на долгосрочную перспективу негативные тенденции в системе управления. Стратегии конкретных субъектов Федерации должны ограничиваться совершенствованием лишь внутренней институциональной среды.

2.4.3. Анализ стратегий развития российских макрорегионов показал, что только в ряде из них (например, в стратегиях социально-экономического развития Сибири и Северо-Запада) более или менее четко проработаны механизмы и институциональные условия их реализации³. Автор делает вывод, что система управления ходом реализации Стратегии развития Сибири должна рассматриваться как важный элемент совершенствования всей системы регионального управления в Сибирском федеральном округе в единстве ее финансовых, институциональных, организационных и кадровых аспектов. В мероприятиях Стратегии должна быть изменена направленность государственной поддержки Сибири, нужен акцент на создании и поддержании необходимых институциональных условий для привлечения финансовых ресурсов от потенциальных инвесторов. Целесообразно ставить вопрос о возможностях использования для поддержки Стратегии развития Сибири части средств Резервного фонда, источником которого является природная рента от добычи нефти, газа и других минеральных ресурсов.

2.4.4. Показано, что институциональные условия осуществления Стратегии развития Сибири включают в себя комплекс механизмов, направленных на достижение основных целей Стратегии и реализацию главных конкурентных преимуществ этого макрорегиона. Институциональные преобразования предполагают формирование условий, норм и правил, отражающих специфические особенности функционирования и долгосрочного развития экономики и социальной сферы Сибири, разработку процедур реализации упомянутых норм и правил, а также создание соответствующих институциональных структур (организаций), структурирующих взаимодействие хозяйственных единиц и органов системы государственного управления в соответствии с принятыми нормами, правилами и процедурами их реализации.

2.4.5. Особый акцент в работе сделан на совершенствовании стратегических направлений инвестиционной политики Сибири. Предложено разделение реализуемых в рамках Стратегии инвестиционных проектов на три группы: 1) «ядро» – производственные проекты, обеспечивающие наибольший мультипликативный эффект с точки зрения экономики России и Сибири; 2) инфраструктурные проекты, софинансируемые отечественными и зарубежными государственными и/или частными компаниями; 3) «социальные» и «обеспечивающие» программы и проекты. Сделан вывод, что новыми институтами и механизмами реализации «производственной» части Стратегии развития Сибири должны быть территориально-производственные кластеры как новая форма организации и взаимодействия хозяйствующих субъектов и иных организаций в процессе создания конкурентоспособных региональных «точек роста» в данном макрорегионе.

2.4.6. Обосновано, что «инфраструктурные», «обеспечивающие» и «социальные» проекты Стратегии развития Сибири могут формироваться в виде: а) проекта «Развитие человеческого потенциала как приоритетное направление социальной политики в Сибири» (в т.ч. в области образования, культуры, науки); б) программы сокращения «зон бедности» и межрегиональных неравенств в Сибирском федеральном округе; в) программы формирования и развития транспортной и логистической инфраструктуры в Сибири; г) программы поддержки деловой активности, малого и среднего бизнеса в регионах Сибири и расширения среднего класса как фактора стабильности и роста внутреннего рынка. Финансирование таких проектов и программ должно быть обеспечено новой Федеральной целевой программой «Реализация Стратегии социально-экономического развития Сибири», имеющей целью сокращение «зон бедности», подтягивание наиболее отставших сибирских территорий посредством стимулирования экономического роста и источников их саморазвития, а также создание инфраструктурных условий для успешного развития бизнеса (транспортная, логистическая, инновационная, финансовая инфраструктура в регионах Сибири).

2.4.7. Одновременно показана нецелесообразность формирования на базе стратегий макрорегионов крупномасштабных федеральных целевых программ, в которых концентрируются все инвестиционные проекты и программы, реализуемые на данной территории как частным бизнесом, так и государством (в том числе на основе механического соединения всех действующих на территории ФЦП).

2.4.8. Проработана схема основных программных документов развития макрорегионов (федеральных округов), взаимоувязанная как с программными документами федерального (включая федеральные целевые программы) и регионального уровней, так и с бизнес-планами крупных корпораций и вертикально-интегрированных компаний в отношении данных территорий.

2.4.9. Показано, что центральное место в формировании институциональных условий и механизмов реализации Стратегии развития Сибири должно занимать четкое разделение границ ответственности и функций государства (в лице федеральной и региональных властей) и частного бизнеса. Сотрудничество власти и бизнеса в реализации стратегических приоритетов развития Сибири в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП)⁴ должно быть юридически закреплено и обеспечивать равноправный характер сотрудничества и баланс интересов сторон; иметь четко выраженную общественную направленность; предполагать как консолидацию и объединение активов (ресурсов и вкладов) сторон, так и распределение финансовых рисков и затрат.

2.4.10. Показано, что реализация Стратегии развития Сибири должна опираться на рыночные механизмы и институты. Предложено создать на уровне Сибирского федерального округа Сибирский фонд регионального развития как аналог структурных фондов региональной политики Европейского Союза. Средства такого фонда должны использоваться для финансирования «социальных», «обеспечивающих» и «инфраструктурных» проектов и программ Стратегии развития Сибири. Для оформления процедур использования данного фонда целесообразно заключение межрегиональных конвенций между сибирскими субъектами Федерации. Необходима также трансформация банковско-финансовой системы макрорегиона по двум направлениям:

 создание в Сибири крупного регионального банка инноваций и развития как центра финансового обеспечения экономической деятельности в регионе крупных межотраслевых корпораций, вертикально-интегрированных компаний, холдингов, ФПГ, перспективных малых и средних предприятий, индивидуальных предпринимателей и физических лиц;

 совершенствование микрофинансовых кредитных институтов (почтовые отделения, оказывающие банковские услуги, институты городской и сельской кредитной кооперации, региональные союзы кредитной кооперации).

2.4.11. Успешная реализация Стратегии возможна только при условии непосредственного вовлечения в этот процесс администраций субъектов Федерации и крупных городов, что предполагает их участие как в софинансировании отдельных мероприятий и создании преференциальных условий для выполнения конкретных проектов, так и в управлении реализацией Стратегии (равно как и их ответственность за принятые обязательства).

2.4.12. Предложено, чтобы функции межведомственной и межпроектной координации Стратегии развития Сибири и контроль за ходом ее реализации были возложены на созданный в Сибирском федеральном округе Высший экономический совет. Для оперативного управления реализацией Стратегии и контроля требуется сформировать специальную исполнительную дирекцию.

2.4.13. Для повышения обоснованности принятия решений при оценке эффективности реализации проектов и мероприятий Стратегии необходимы разработка и внедрение системы мониторинга за ходом ее реализации, основанной на современных прогнозно-диагностических моделях, базах данных и  ГИС-системах.

2.4.14. Особое внимание следует обратить на создание и внедрение в масштабах Сибирского федерального округа целостной и унифицированной системы переподготовки управленческих кадров для региональных администраций, в том числе с учетом их участия в разработке и реализации стратегических документов регионального развития.

3. Основные положения и результаты в области методических, инструментальных и информационных основ регионального стратегического планирования и управления

3.1. На примере субъектов Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, проведен анализ современного стратегического планирования в российских регионах.

3.1.1. Показан прогресс, который достигнут в последние годы в распространении стратегического планирования в России на субфедеральном уровне. Ряд стратегий, концепций, долгосрочных программ разработаны на высоком научно-методическом уровне и успешно применяются на практике. В то же время на конкретных примерах выявлены серьезные проблемы в построении и реализации основных программных документов стратегического развития сибирских регионов:

• некоторые стратегии построены по шаблону прежних долгосрочных планов без учета специфики конкретного региона из-за относительно слабой информированности разработчиков о глубинных региональных проблемах;
  
• системы целей и задач во многих стратегиях недостаточно структурированы; стратегические подцели слишком обобщены, а задачи имеют разный масштаб;
  
• недостаточное внимание уделяется межрегиональной конкуренции;
  
• слабо проработаны вопросы ресурсного обеспечения стратегических направлений развития.
  

3.1.2. Сопоставление сводного прогноза экономического развития регионов Сибирского федерального округа и комплексного пространственного прогноза развития экономики РФ, осуществленное в ИЭОПП СО РАН с применением расчетов по межрегиональной межотраслевой модели, показало, что инвестиционные ожидания, отраженные в региональных стратегиях, завышены и недостаточно обеспечены ресурсами. Этот факт подтвердил предложение автора, чтобы все региональные стратегии проходили стадию межрегиональной экспертизы на предмет выявления завышенных ожиданий, излишне амбициозных или дублирующих проектов, несоответствия стратегических направлений регионального развития имеющимся и перспективным ресурсам.

3.1.3. Стратегии и другие программные документы часто рассматриваются региональными властями как «оружие» в конкурентной борьбе с другими регионами за привлечение государственной финансовой поддержки (различного рода субсидии, целевые гранты и т.д.) и инвестиций, но не как действенный инструмент повышения региональной конкурентоспособности.

3.2. Разработаны методическая схема и структура стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации.

С учетом опыта автора в области разработки различных программных документов регионального развития предложена следующая схема разработки региональной стратегии (стратегии субъекта Федерации):

3.2.1. Стратегический анализ сложившихся тенденций развития региона. Этот этап является важнейшей составной частью любой стратегической разработки.

3.2.2. Выявление основных конкурентных преимуществ субъекта Федерации. Здесь требуется, во-первых, определить главные преимущества конкретного региона, его основные сильные стороны и позиции, поддержка и мобилизация которых в перспективе обеспечат усиление этого субъекта Федерации в экономическом пространстве страны, а, во-вторых, основные проблемы, «узкие места», диспропорции и угрозы, которые затрудняют эффективное развитие экономики и социальной сферы данной территории.

3.2.3. Формулировка миссии долгосрочного развития региона. На этом этапе в очень компактном виде должен быть очерчен «образ будущего» данного региона, к которому нужно стремиться. В формулировке миссии должна быть отражена глобальная «суперидея», на основе которой, используя главные конкурентные преимущества конкретного региона, его следует перспективно позиционировать в экономическом, политическом и культурном пространстве страны.

3.2.4. Обоснование основных стратегических целей, приоритетов и реализующих эти цели и приоритеты задач. Здесь важно соблюдение следующих основных правил:

• цели, приоритеты и задачи должны вытекать из проведенного ранее стратегического анализа и выявления основных конкурентных преимуществ данного региона;
  
• они должны быть предельно конкретными и измеряемыми с использованием системы важнейших индикаторов стратегического развития;
  
• область (спектр) главных стратегических целей должна быть ограниченной;
  
• целесообразно использовать иерархический принцип формулировки стратегических целей, приоритетов и задач с выделением генеральной цели, основных целей и приоритетов и т.д.
  

3.2.5. Осуществление прогноза долгосрочного социально-экономического развития субъекта Федерации и проработка различных сценариев перспективного развития. Данный этап чрезвычайно важен с точки зрения: 1) насыщения стратегии конкретными количественными параметрами и индикаторами перспективного развития; 2) оценивания степени реализуемости стратегических приоритетов, целей и задач в плане их соответствия имеющимся и перспективным балансам ресурсов многоцелевого назначения (финансовых, трудовых, энергетических, земельных, рекреационных и т.д.); 3) возможности рассмотрения последствий реализации альтернативных стратегий развития.

3.2.6. Формирование пакета («портфеля») основных инвестиционных проектов, ориентированных на реализацию миссии и основных целей, приоритетов и задач перспективного развития. «Портфельный» принцип означает, что инвестиционный пакет долгосрочной стратегии должен включать только те инвестиционные предложения, которые направлены на реализацию определенных в стратегии целей, задач и приоритетов.

3.2.7 . Подготовка предложений по формированию основных управленческих политик, реализующих миссию и основные стратегические цели региона. Результаты регионального стратегирования, полученные на всех предыдущих этапах, должны быть облечены в форму рекомендаций по реализации основных управленческих политик (социальной, инвестиционной и т.д.) и привязаны к конкретным управленческим структурам (министерствам, департаментам).

3.2.8. Разработка предложений по институциональным условиям и механизмам реализации стратегии долгосрочного социально-экономического развития региона. Здесь необходимо выйти за рамки институциональных преобразований одних органов государственной власти, – нужно также учитывать интересы и стратегические позиции бизнеса и гражданского общества.

3.2.9. Изложенная схема разработки региональных стратегий должна предполагать итеративный пересмотр целей, приоритетов и задач с учетом осуществления долгосрочных прогнозов и обоснования перспективных балансов ресурсов многоцелевого назначения. Описанная схема и основные блоки и этапы разработки региональных стратегий составляют первый этап регионального стратегирования. Помимо этого эффективное стратегическое управление в регионах должно в обязательном порядке включать:

• осуществление мониторинга и контроля реализации стратегий;
  
• систематическую (раз в 3 – 4 года) корректировку основных показателей, индикаторов и, в случае необходимости, стратегических приоритетов на принципах «скользящего планирования»;
  
• разработку на основе региональной стратегии более конкретных программных документов: среднесрочных программ, региональных целевых программ, а также территориальной схемы, схем районных планировок, стратегий и программ городов и административных районов данного субъекта Федерации. То есть речь идет о постепенном и поэтапном формировании в субъекте Федерации целостной и многоуровневой системы стратегического планирования, построенной на единых методологических и методических принципах и подходах;
  
• корректировку региональной стратегии и других программных документов субъекта Федерации на предмет их соответствия новым версиям федеральных или межрегиональных стратегических документов;
  
• построение региональных систем мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в субъекте Федерации как информационной основы регионального стратегического планирования и управления.
  

3.3. Систематизированы исследовательские методы и инструменты регионального стратегического планирования и управления.

3.3.1. Одним из обязательных требований к качественной стратегической разработке является применение современного исследовательского аппарата (балансовых и оптимизационных, динамических и статических, межрегиональных и точечных экономико-математических моделей, эмпирических методов, игровых моделей, эволюционного, имитационного и проектного подходов). В работе рассмотрены и систематизированы возможности и ограничения его применения в региональном стратегическом планировании.

3.3.2. Автором проведена классификация исследовательских методов регионального стратегического планирования, которые условно разделены на два класса: неформализованные методы и процедуры и формализованные методы, процедуры и модели. В неформализованных методах и процедурах регионального стратегирования, как правило, не используются экономико-математический инструментарий и особые вычислительные процедуры. Этот класс методов основан на когнитивных моделях и сводится к логическому сравнительному анализу с выделением тех или иных структурных или качественных характеристик объекта⁵. Показано, что сформулированные экспертами целевые установки, сценарные условия и границы параметров экономической системы могут формировать экзогенные характеристики экономико-математических моделей, применяемых в процессе расчета и обоснования перспективных стратегических решений.

3.3.3. Второй класс исследовательских методов регионального стратегирования составляют формализованные методы, процедуры и модели. Они, в свою очередь, также классифицированы: эконометрические и макроэкономические модели; межотраслевые модели региональной экономики; пространственные (межрегиональные) межотраслевые модели; модели экономического взаимодействия регионов и т.д. Показано, что применение в региональном стратегировании методов экономико-математического моделирования особенно важно при адекватной оценке возможностей конкретной территории, прежде всего в части дефицитов ресурсов многоцелевого назначения (инфраструктуры связи, транспорта и энергетики, трудовых ресурсов, социальной инфраструктуры), инвестиционных (финансовых и материально-технических) ресурсов, а также при оценке экологических ограничений региона.

3.3.4. Автором накоплен большой опыт построения и использования региональных и межрегиональных межотраслевых моделей в прогнозировании территориального развития СССР и современной России, Сибири и ее отдельных регионов⁶. Первоначально эти исследования имели экспериментальную основу, но по мере своего развития приобретали все более системный характер и трансформировались в дееспособный и эффективный научный инструментарий, активно применяемый в реальной практике разработки программных документов развития экономики страны, Сибири и ее регионов.

3.3.5. Выявлены основные направления использования региональных межотраслевых моделей при разработке стратегий социально-экономического развития территорий: анализ сбалансированных уровней производства различных секторов экономики, обеспечивающих различные сценарии социально-экономического развития; обоснование реализуемости сценариев развития стратегических планов и анализ влияния внешних условий и их изменений; оценка объемов инвестиций, необходимых для реализации стратегических проектов и планов развития территории; анализ возможных траекторий развития территории, выделение типов динамики и этапов реализации стратегического плана.

3.3.6. Показано, что при изучении и прогнозировании системы внешних эффектов, генерируемых различными регионами в процессе стратегирования, они не поддаются корректной оценке без использования аппарата межрегиональных межотраслевых моделей. Обозначены направления совершенствования региональных и межрегиональных моделей (в том числе за счет введения финансовых, экологических блоков, нелинейности, более адекватного учета фактора динамики).

3.3.7. Рассмотрены возможности использования в региональном стратегировании моделей пространственной эконометрики, в которых вводятся матрицы пространственных весов, задающих структуру межрегиональных связей, и аппарата теории игр с акцентом на анализ конкурентных взаимодействий экономических объектов.

3.3.8. Сделан вывод, что разработка крупных инвестиционных проектов в регионе должна опираться на проектный подход, в котором важное значение имеет оценка направлений и размера экстерналий, создаваемых крупными инвестиционными проектами. Особое значение имеет получение оценок «общественной эффективности» реализуемых инвестиционных проектов, привносящих новое качество по сравнению с оценками, учитывающими лишь «коммерческую эффективность».

3.3.9. Интегральным показателем корректности и согласованности элементов стратегического плана и механизма его реализации является оценка эффективности программ регионального развития на базе концепции сбалансированной системы показателей, которые должны учитывать многоуровневость, взаимосвязанность, сложность, инерционность процессов, выделять экономические, социальные, институциональные эффекты, а также вклады различных факторов и уровней. В качестве аппарата разработки системы индикаторов эффективности стратегических планов развития территорий предлагается теория графов и сетей.

3.3.10. Особо рассмотрены возможности использования форсайта как современного инструмента прогнозирования с высокими аналитическими возможностями. Он может быть использован на различных стадиях регионального стратегирования как новый важный исследовательский инструментарий, дополняющий неформализованные и формализованные методы.

3.4. Разработаны концептуальные и методические вопросы регионального мониторинга как информационно-управленческой основы региональной политики и регионального стратегического планирования и управления.

3.4.1. В условиях глобализации и «информационной революции» управленческие решения в федеральном центре и регионах должны базироваться на самых современных достижениях в области информационных технологий, методов хранения и переработки больших объемов информации, эффективной визуализации информационно-аналитических материалов, на достижениях экономико-математического моделирования и прогнозирования экономических и социальных процессов. Это аккумулируется в федеральных и региональных системах социально-экономического мониторинга.

3.4.2. Формирование систем регионального мониторинга рассмотрено в контексте анализа роли информации и информатизации в современной экономике и современном обществе. Исследованы методологические основы регионального мониторинга, его организационно-правовые, финансовые аспекты, взаимосвязи с системой статистических работ. Ключевым здесь является понятие «мониторинг региональных ситуаций и проблем», означающее специально организованную и постоянно действующую систему необходимой статистической отчетности, сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем. Рассмотрены основные принципы и типовые задачи регионального мониторинга.

3.4.3. Сформулированы положения, касающиеся соотношения регионального мониторинга и региональной диагностики, мониторинга и информационных систем, мониторинга эффективности реализации стратегических планов, проектов и программ как составной части системы регионального мониторинга и т.д. Показано, что «региональный мониторинг» – более общее понятие, чем «региональная диагностика». Обосновано, что региональный мониторинг может не только тематически, но и организационно входить в системы стратегического планирования как их информационная основа, а выводы, полученные в ходе мониторинговых работ, должны использоваться для формирования гипотез и сценариев среднесрочных и долгосрочных прогнозов.

3.4.4. Особое внимание уделено выбору индикаторов как важнейшей составной части построения любой мониторинговой системы, на основе которых будут производиться оценки тех или иных региональных ситуаций или остроты конкретных проблем, фиксироваться возникновение негативных тенденций в экономике и социальной сфере, зарождение кризисных ситуаций. Сформулированы основные требования к системе индикаторов.

3.4.5. Показано, что государственное регулирование регионального развития требует неординарных подходов к оценке региональных ситуаций, осуществления независимых экспертиз по различным экономическим, финансовым, технологическим, природоохранным проблемам, проведения экспресс-опросов и выполнения специальных социологических исследований, использования новых мониторинговых методов. Для этих целей необходимо научное сопровождение региональных мониторинговых систем институтами Российской академии наук и ведущими вузами страны.

3.4.6. Рассмотрены основные результаты практических исследований диссертанта по построению информационных и мониторинговых систем:

• по созданию информационной системы «Региональная политика» в рамках работ по программе TACIS EDRUS-9602 «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии» и ее внедрению в работу Министерства РФ по делам федерации, национальной и миграционной политики и администраций пилотных регионов Проекта (автор был руководителем этих работ и разработчиком концепции данной информационной системы);
  
• по формированию системы индикаторов для мониторинга экономической и налогово-бюджетной политики, выполненному в рамках работ по проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области», который был реализован в рамках программы Всемирного банка и Министерства финансов РФ по реформированию общественных финансов в российских регионах (автор был руководителем рабочей группы по реализации проекта);
  
• по разработке научных основ мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в северных регионах в рамках интеграционного проекта Сибирского и Уральского отделений РАН (автор был «идеологом» данного проекта и его основным исполнителем). Главными полигонами реализации проекта были регионы Республики Коми, Красноярского края, Ханты-Мансийского АО, работы проводились по следующим основным направлениям: 1) методологические и организационные основы систем регионального мониторинга в северных регионах; возможности использования зарубежного опыта; 2) модельные комплексы и информационные системы для мониторинга социально-экономической ситуации в северных регионах; 3) мониторинг недропользования и состояния окружающей среды на Севере; 4) мониторинг социально-экономического развития коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; 5) подходы к исследованию влияния корпораций на социально-экономическое развитие северных территорий.
  

3.4.7. Рассмотрены вопросы создания Центра мониторинга социально-экономических процессов и природной среды Сибирского федерального округа. Определены основные направления работ в рамках социально-экономического блока Центра (мониторинг социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований на базе регулярной статистики; проведение социологических опросов и анкетирований по конкретным проблемам сибирских регионов; оценка влияния реализации инвестиционных проектов или программ крупных корпораций на социально-экономическую ситуацию в регионах Сибирского федерального округа; осуществление частных социально-экономических экспертиз).

4. Основные положения и результаты по разработке и внедрению стратегических документов на межрегиональном и субфедеральном уровнях

4.1. Выявлены конкурентные преимущества Сибири и Новосибирской области как пилотных объектов стратегирования, проблемы и угрозы в отношении их перспективного развития.

4.1.1. Основными объектами исследования, на которых апробировались подходы автора к формированию системы стратегического планирования, явились Сибирь, Сибирский федеральный округ и Новосибирская область. Анализ статистических данных позволил сделать вывод, что Сибирь далеко не в полной мере использует свой богатый экономический и природный потенциал, ее развитие в последнее десятилетие находилось «под прессом» крупномасштабного производства и экспортных поставок энергоресурсов, цветных металлов и древесины. Усилилась дифференциация в уровнях развития сибирских регионов, ряд национальных республик находятся в состоянии депрессии. Устойчиво отстают такие регионы Сибири, как Красноярский край, Иркутская и Кемеровская области, вынужденные нести груз проблем, связанных с утяжеленной структурой, специализированной на продукции горнодобывающей и металлургической отраслей.

В то же время было выявлено, что в последнее десятилетие ряд сибирских регионов приобрели черты новых региональных «точек роста» (Новосибирская, Омская, Томская области). Здесь темпы роста валового регионального продукта и валовой продукции промышленности существенно превышали среднероссийские показатели, заметно улучшился инвестиционный климат и увеличился инновационный потенциал.

4.1.2. Выявлены и уточнены основные конкурентные преимущества и факторы роста экономики Сибири в экономическом пространстве России. Наряду с традиционными конкурентными преимуществами автор выделил существенно повышающееся значение фактора земельных ресурсов, запасов чистой пресной воды, рекреационных ресурсов и неиспользуемых резервов территории в срединной и южной полосах Сибири, пригодных для развития индустрии и интенсивного сельского хозяйства.

4.1.3. Обозначены основные проблемы, угрозы и барьеры для развития Сибири (среди них – неблагоприятная институциональная среда, стимулирующая концентрацию капитала в европейской части страны). Показано, что глобальный финансово-экономический кризис 2008 – 2009 гг. привел к замораживанию в Сибири крупных инвестиционных проектов, кредитные ресурсы для которых крупные российские компании формировали за рубежом. Сильные внешние угрозы несут неустойчивая конъюнктура на мировом рынке энергоносителей и возможная реализация альтернативных направлений снабжения стран Европы нефтью и газом. Сформулированы условия нивелирования негативного значения транспортного фактора для размещения в Сибири новых перерабатывающих производств. Сделан вывод, что формирование по всей территории Сибири мощной транспортной инфраструктуры, способной выровнять конкурентоспособность создания здесь комплекса перерабатывающих производств по сравнению с вариантами их размещения в освоенных регионах Европейской России, должно быть решающей акцией государства по поддержке развития Сибири в интересах экономической и политической безопасности всей страны.

4.1.4. Разработаны сценарии перспективного развития Сибири (в том числе сценарий минимизации социальных последствий кризиса, сценарий инвестиционно-инновационного преодоления кризиса). Модельные расчеты и проработки сценариев развития Сибири показали, что главным вектором должна быть смена преимущественно сырьевой специализации сибирских регионов на сырьевую перерабатывающую, основанную на инновационной экономике и создании в восточных районах России системы глубокой переработки добываемого здесь сырья и топлива с акцентом на производство продукции с высокой добавленной стоимостью. Проработано предложение о формировании в южном широтном поясе Сибири нового крупного центра концентрации экономической активности России, который должен демпфировать пространственный разрыв между концентрациями элементов ее производительных сил, существенно экономить на транспортных затратах, обеспечивать переход на инновационный путь развития всей Сибири, нести основную нагрузку по реализации новых интеграционных внутрироссийских и международных связей в направлении Средней и Центральной Азии.

4.1.5. Показано, что требуется создание новой системы преференциальной и селективной социальной политики в регионах Сибири с целью закрепления проживающего здесь населения и привлечения новых трудовых ресурсов. Государство должно оформить в виде специального федерального закона четко обозначенные позиции по недопущению обезлюдивания территории на востоке страны и свертывания здесь экономического пространства⁷.

4.1.6. Новосибирская область может рассматриваться как интересный модельный регион – субъект Российской Федерации, реализовавший собственную модель экономического развития, основанную на использовании основных конкурентных преимуществ данного региона, на эффективных управленческих решениях и технологиях и на воплощении в жизнь принципа «опоры на собственные силы». За последние полвека трижды изменились роль и значимость Новосибирской области в экономической системе страны: в 1960 – 1980-е годы это был один из наиболее развитых регионов страны со специализацией на развитии машиностроения; с конца 1980-х годов до окончания 1990-х область позиционировалась как «новый депрессивный регион»; с первых лет нового тысячелетия она входит в группу наиболее динамично развивающихся субъектов РФ с диверсифицированной структурой экономики, с ориентацией на инновационный путь развития и межрегиональные услуги. Длительное время темпы роста экономики региона устойчиво превышают среднероссийские, успешно осуществляются инвестиционные проекты. В настоящее время Новосибирская область последовательно реализует свою основную миссию, сформулированную автором в стратегии социально-экономического развития данного региона на период до 2025 года, состоящую в «превращении в главный инновационный центр на Востоке России, отвечающий вызовам XXI века, и в один из наиболее комфортных для проживания, труда и отдыха регионов страны».

4.1.7. На примере разработки различных стратегических документов по Новосибирской области выявлены основные конкурентные преимущества данного региона, риски, проблемы и угрозы для его перспективного развития; сформулированы стратегические приоритеты, цели и задачи, проанализированы возможные сценарии развития.

4.1.8. В контексте анализа научной основы регионального стратегического планирования рассмотрен генезис системы предплановых исследований тенденций и перспектив социально-экономического развития Сибири, их достоинства и недостатки. Сделан вывод, что в России сложилась сильная школа научных исследований сибирских экономики и общества. Эти исследования выполнялись на мировом уровне научных стандартов (оригинальные разработки теории территориально-производственных комплексов, методы и модели межрегиональных взаимодействий и др.). Показана необходимость возобновления в Сибири на новой основе института комплексных экспедиций, который в советское время играл особую роль в процессе изучения социально-экономических процессов на востоке страны и управления ими.

4.2. Обобщены результаты, касающиеся построения Федеральной целевой программы «Сибирь» и Стратегии социально-экономического развития Сибири как примеров разработки документов стратегического планирования на межрегиональном уровне.

4.2.1. Показано, что при формировании ФЦП «Сибирь» были учтены современная экономическая ситуация в стране, особое экономическое и геополитическое положение Сибири, целесообразность поиска нетрадиционных путей выхода ее регионов из кризиса, необходимость усиления интеграционных процессов, происходивших в сибирских субъектах Федерации⁸. В целом в данной ФЦП были использованы достаточно прогрессивные идеи и подходы относительно стратегических целей, задач и перспектив развития этого макрорегиона.

В то же время сделан вывод, что разработка ФЦП «Сибирь» показала особую сложность данной программы, которая не укладывалась в традиционные представления о целевых комплексных программах, действовавших в то время. На этом этапе отчетливо проявились несовпадения интересов федерального центра в лице некоторых его министерств и ведомств и интересов сибирских территорий. Однако в целом разработки по ФЦП «Сибирь» дали возможность накопить новые методические подходы к реализации стратегических направлений развития Сибири и сформировать необходимую информационную базу.

4.2.2. Рассмотрен генезис разработки с участием автора различных версий Стратегии развития Сибири. Это представляло интерес с точки зрения анализа участия, взаимодействия и противоречий различных «игроков» на поле регионального стратегирования: функциональных федеральных и отраслевых министерств и ведомств, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе, региональных органов власти, экспертного сообщества, бизнес-структур.

Первая версия Стратегии экономического развития Сибири до 2020 года (2002 г.) в результате ее межведомственных согласований и коррекции в МЭРТ РФ слабо отражала институциональные условия и механизмы реализации и превратилась в банальный документ, построенный по «госплановскому» шаблону. Вторая версия («Стратегия Сибири: партнерство власти и бизнеса во имя социальной стабильности и устойчивого роста», 2005 г.) в качестве сквозного структурообразующего элемента включала крупные инвестиционные проекты; однако она не получила официального признания на федеральном уровне. В июле 2010 г. Правительством РФ утверждена новая версия Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года, в которой в целом удалось учесть интересы федерального центра, сибирских регионов, населения и бизнес-сообщества. В работе дан анализ основных блоков этой последней версии и показаны ее преимущества по сравнению с предыдущими.

4.2.3. С учетом сибирских разработок в диссертации сформулированы требования к типовым блокам стратегии развития макрорегиона (федерального округа). Показано, что пока ни в одной из них не проработана детально проблема совершенствования межрегиональных взаимодействий.

4.3. Обобщены практические исследования автора по формированию системы стратегического планирования в Новосибирской области.

4.3.1. На примере Новосибирской области, ее городов и муниципальных образований была отработана типовая схема построения стратегических документов по региональному и муниципальному развитию. Независимая экспертиза показала высокий уровень их разработки и соответствие стандартам формирования аналогичных документов. Стратегия и среднесрочная программа стали основными рабочими инструментами в администрации Новосибирской области и ориентиром для бизнес-структур, потенциальных инвесторов и всего населения данного региона.

Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года разрабатывалась по заданию администрации региона в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН (руководители разработки – академик В.В. Кулешов и к.э.н. В.Е. Селиверстов). Автором были предложены «идеология» разработки Стратегии, ее структура, самостоятельно подготовлено несколько разделов этого документа. Суть авторского подхода отражена в таблице, характеризующей методические особенности разработки Стратегии.

	Традиционный подход	Подход, реализованный в Стратегии Новосибирской области
Анализ современного состояния	Анализ современных тенденций социально-экономического развития региона. Используются традиционные методы экономического анализа и системы показателей	Анализ прошлых и современных тенденций развития с акцентом на выявление основных конкурентных преимуществ, оценку проблем и угроз и выбор стратегических альтернатив. Традиционный и SWOT-анализ
Прогноз на перспективу	Делается экстраполяционный прогноз частных показателей развития	Используется комплекс экономико-математических моделей (макроэкономических, межотраслевых)
Сценарии развития	Строятся как логические конструкции без использования прогнозных моделей	Формируются и верифицируются на основе расчетов по комплексу экономико-математических моделей
Балансы ресурсов и продукции	Как правило, отсутствуют	Рассчитываются на основе использования комплекса моделей
Социальная политика	Анализ и прогноз отдельных показателей уровня жизни, экстраполяционный демографический прогноз	Прогноз социальной структуры населения и индикаторов развития человеческого потенциала. Демографический прогноз на основе модельных расчетов. Модификация идеи «приоритетных национальных проектов» применительно к перспективам развития области
Промышленная и инвестицион-ная политика	Анализ и прогноз отраслевой структуры производства	Проектный подход – отбор и обоснование приоритетных инвестиционных проектов. Обоснование создания территориально-отраслевых кластеров как новых форм сетевой организации производства, направленных на реализацию основных конкурентных преимуществ региона

На первом этапе работы над Стратегией проводился детальный анализ конкурентных особенностей Новосибирской области, выявлялись основные проблемы и угрозы и формулировались стратегические альтернативы. Это послужило фундаментом для разработки содержательных сценариев развития региона, параметры которых рассчитывались с применением комплекса экономико-математических моделей, при этом особый акцент делался на расчет и обоснование различных балансов (трудовых ресурсов, топливно-энергетических ресурсов и др.). Параллельно отбирались инвестиционные проекты, сводные характеристики которых «встраивались» в модельные расчеты. Параметры сценариев характеризовали материально-вещественные ограничения на будущий рост производства. Одновременно рассчитывались основные параметры социальной политики и разрабатывались демографический прогноз, прогноз социальной структуры населения региона (с акцентом на изучение тенденций формирования «среднего класса») и прогноз основных показателей уровня жизни. Сценарии долгосрочного развития отражались во всех разделах разработанного документа и увязывались с перспективными инвестиционными проектами, которые были предложены и отобраны в ходе разработки Стратегии.

Далее предлагались направления реализации наиболее важных социальных задач через призму приоритетных национальных проектов. Проводилось обоснование главных направлений инновационной, промышленной, кластерной, пространственной политики перспективного развития Новосибирской области, которые должны обеспечить реализацию двух основных конкурентных преимуществ данного региона: уникального научно-образовательного и инновационного потенциала и выгодного геополитического и экономико-географического положения. На завершающем этапе формулировались необходимые институциональные условия и механизмы осуществления Стратегии.

На рисунке показана блок-схема разработки Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области.




Предварительные материалы Стратегии и ее отдельные разделы обсуждались на цикле совещаний, проведенных в администрации Новосибирской области, ИЭОПП СО РАН, на заседании Совета Межрегиональной ассоциации руководителей предприятий (всего состоялось около 30 заседаний). В итоге удалось реализовать принцип партнерства власти, бизнеса, науки и институтов гражданского общества в разработке и реализации стратегического документа развития региона.

При разработке Стратегии автором был сделан вывод, что Новосибирской области не грозят «алармистские» сценарии и что благодаря диверсифицированной структуре хозяйства и ориентации на наукоемкий путь развития регион сохранит свою экономическую устойчивость при самых неблагоприятных внешних условиях. Развитие Новосибирской области в период глобального финансово-экономического кризиса полностью подтвердило эти выводы.

4.3.2. Даже в кризисных условиях в Новосибирской области продолжались работы по стратегированию. В 2008 – 2009 гг. под руководством автора разрабатывалась Концепция Программы социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 года. Основными принципами, положенными в основу разработки данного документа, были повышение конкурентоспособности региона и «опора на собственные силы». Как стратегический документ среднесрочного планирования эта Программа содержала более детализированные приоритеты, направления и механизмы развития. В рамках данной разработки удалось сформировать концепции решения 11 комплексных задач, которые послужили основным рабочим инструментом для формирования конкретных программных мероприятий (по развитию инновационной деятельности, транспортной инфраструктуры, по решению основных социальных проблем и т.д.). Эти концепции были трансформированы в конкретные управленческие политики.

4.3.3. Адекватная формулировка миссии Новосибирской области, данная автором в долгосрочной Стратегии, и особый акцент на разработке в рамках этого документа основных контуров инновационной стратегии региона способствовали существенному усилению в последние годы указанного сегмента экономики региона. По оценкам экспертов, сегодня Новосибирская область входит в тройку наиболее инновационно-ориентированных регионов Российской Федерации.

4.3.4. Опыт разработки муниципальных стратегий обобщен на примере разработки «Стратегического плана устойчивого развития города Новосибирска на период до 2020 года» и «Стратегии социально-экономического развития г. Бердска Новосибирской области на период до 2025 года». Показано, что правильное позиционирование этих муниципальных образований и точное определение их основных конкурентных преимуществ дало возможность разработать неординарные сценарии их долгосрочного развития. Обоснована реальная возможность ориентации в процессе муниципального стратегирования на местные кластерные инициативы.

4.3.5. На основе имеющегося у автора опыта разработки стратегических документов по Новосибирской области в диссертации сформулированы типовые требования к процессу их формирования и реализации. Обоснована важность организации согласительных процедур, которые должны учесть интересы различных «акторов» регионального стратегирования. Показано, что большое значение в реализации региональных стратегий и программ помимо системы мониторинга и контроля за ходом программных мероприятий имеет организация эффективной и  «агрессивной» системы «брендирования» данного региона/муниципалитета во внешней среде с использованием стратегических разработок.

4.3.6. Разработка основных документов стратегического планирования в Новосибирской области осуществлялась с системных позиций: все эти документы (стратегия, среднесрочная программа, территориальная схема субъекта Федерации, стратегические планы и программы развития муниципальных образований) формировались на единой научно-методической и информационной базе и на единых принципах, в них использовались встречные потоки исходных данных и результатов прогнозных расчетов. Таким образом, можно говорить о становлении в Новосибирской области именно системы регионального стратегического планирования, построенной на современных принципах государственно-частного партнерства и активного участия институтов гражданского общества. Именно эти принципы и отстаивает автор в своей работе.