Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты

Вид материала

Содержание

Ii. основные положения и результаты
Субъект регионального стратегического планирования
Региональное стратегическое планирование
Региональное стратегическое управление

Подобный материал:

1 2 3 4

Глава 3. Формирование системы стратегического планирования субфедерального уровня (на примере Новосибирской области и ее муниципальных образований)

3.1. Новосибирская область как объект стратегического планирования

3.2. Разработка Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 г.

3.3. Разработка Программы социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 г.

3.4. Разработка Стратегического плана устойчивого развития г. Новосибирска до 2020 г.

3.5. Разработка Стратегии социально-экономического развития города Бердска на период до 2025 г.

Глава 4. Региональный мониторинг как информационно-управленческая основа региональной политики и стратегического управления и планирования

4.1. Методические подходы к формированию системы мониторинга социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации

4.2. Региональный мониторинг и информационная система «Региональная политика»

4.3. Разработка системы индикаторов для мониторинга экономической и налогово-бюджетной политики

4.4. Научные основы мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в северных регионах

4.5. Подходы к формированию социально-экономического блока Центра мониторинга социально-экономических процессов и природной среды Сибирского федерального округа

Заключение

Приложение

Диссертационная работа содержит 495 страниц, 15 таблиц, 35 рисунков. Информационные (табличные) материалы, а также ряд аналитических и обосновывающих материалов вынесены в Приложение, оформленное отдельным томом. Список литературы включает 265 наименований.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Основные положения и результаты по теории и методологии регионального стратегического планирования и управления

1.1. На основе критического анализа генезиса систем управления и различных школ стратегического планирования сформулированы новые требования к системе регионального стратегирования в условиях глобализации, «информационной революции» и формирования «сетевого общества» и «сетевой экономики».

1.1.1. Анализ литературы по стратегическому планированию и управлению (СПУ) показал, во-первых, лавинообразный рост начиная с 60-х годов прошлого века количества научных исследований в данной области и формирование на этой основе более десятка научных и прикладных школ, а, во-вторых, их безусловную концентрацию лишь на СПУ фирм и организаций. Проблемы стратегического управления и планирования развития национальной и региональной экономики долгое время незаслуженно оставались в тени, лишь эпизодически появлялись работы по стратегическим планам городов. Прикладные разработки в этой области основывались на механическом перенесении на уровень территории теоретических конструкций, принципов и инструментов, которые предлагались для управления отдельными фирмами, компаниями и некоммерческими организациями.

1.1.2. В работе выделены этапы модернизации теоретико-методологических подходов к планированию: функциональное планирование; рациональное комплексное планирование; планирование на базе прагматического инкрементализма; стратегическое планирование; планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве; постсовременный модернизм планирования.

1.1.3. Систематизированы положения, характеризующие современные взгляды на планирование:

в понятийном аппарате планирования упрочено место таких категорий, как ценности, интересы, разрешение конфликтов, прозрачность, и введены новые (социальные коммуникации, коммуникативная этика);
планирование рассматривается как циклический процесс получения, аккумулирования и обновления новых знаний о будущем развитии того или иного объекта;
показана важность обучающего компонента планирования. Каждый последующий цикл планирования осуществляется с учетом накопления опыта прошлого цикла и обучения структур субъекта планирования на примере его позитивных и негативных итогов;
в современном понимании план является единством предписаний, кодексов, модельных представлений, норм и человеческих отношений, устроенных в логическом порядке;
планирование перестает быть прерогативой только органов управления стран, регионов, фирм, организаций. «Гуманитарно-демократический» характер планирования проявляется в вовлечении в этот процесс все большего числа активных заинтересованных лиц (стейкхолдеров), не находящихся непосредственно в радиусе полномочий субъекта планирования;
целенаправленные действия в процессе планирования и управления не только преобразуют физическую и социальную среду, но и способны оказывать влияние на различные институты (законы, нормы и правила);
решающую роль в процессе планирования приобретает информация, обладание которой становится не менее важным, чем доступ к естественным ресурсам.

1.1.4. Сделан вывод, что ряд современных теорий планирования, несмотря на их внешнюю привлекательность, гуманистический и демократический характер, малореалистичны и имеют пока весьма слабое практическое применение (в том числе из-за размытости понятия «субъекта планирования»).

1.1.5. Показано влияние на изменение характера современного планирования «информационной революции». В «информационном обществе» важное значение имеет проникновение интернет-технологий в реализацию проектов и программ регионального стратегического планирования. На основе проведенного автором анализа тенденций информатизации и развития социальных интернет-сетей выдвинута гипотеза их влияния на реализацию регионального стратегического планирования в России не только в формате государственного управления, но и в нарождающейся системе «публичного управления», что предполагает вовлечение в процессы стратегирования институтов гражданского общества и представителей социальных групп в интерактивном интернет-режиме. Это означает использование адаптированного к российским условиям «планирования, основанного на социальных коммуникациях и сотрудничестве», что не исключает наличия в системе государственного управления специального, более закрытого блока «государственного стратегического планирования обеспечения национальной безопасности».

1.2. Уточнен понятийный аппарат регионального стратегического планирования.

1.2.1. При выявлении базовых принципов и понятий регионального стратегического планирования большое значение имеет учет его основных отличий от стратегического планирования на уровне фирм и корпораций. Установлено, что эти отличия проявляются в следующем:

«автономия» регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления имеет ограниченный характер как в экономическом, так и в правовом аспекте. Фирма, компания или организация автономны по определению;
регион – это в первую очередь социальная система; фирма – система производственная. Трактовка понятия региона как «региона-корпорации» имеет весьма ограниченный характер;
фирмы и компании – это четко структурированные организации, построенные по принципу «единоначалия», где влияние «групп интересов» сведено к минимуму. Регион как сложная социально-производственная система представлен различными «группами интересов», борющихся за власть легальными способами или неформальными методами;
конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, а региональной системы – повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. Это определяет специфику целеполагания в региональном или корпоративном стратегическом планировании;
территориальные системы обладают большей инерционностью по сравнению с фирмами, компаниями, корпорациями. Это влияет на использование в них моделей стратегирования: в региональном стратегическом планировании прогностические модели имеют большее право на существование, чем в стратегическом планировании фирм;
регион нельзя обанкротить или ликвидировать, тогда как для производственных компаний это обычное дело.

1.2.2. Обосновано, что эволюция регионального стратегического планирования повлияла на его понятийный аппарат, в первую очередь на представление о субъектно-объектных отношениях. Показано, что в литературе присутствуют две крайние позиции. Сторонники первой рассматривают в качестве объектов регионального стратегического планирования регионы различного ранга и города, а в качестве его субъектов – региональные (муниципальные) органы власти. В основе трактовки региона лежит имеющийся природно-ресурсный и производственный потенциал. Другая крайняя точка зрения сформулирована представителями «социальной школы» регионального СПУ (В.Н. Виноградов, О.В. Эрлих) считающими, что субъектом стратегического планирования выступает гражданское сообщество, формирующееся в процессе стратегического планирования, а его объектом является социальная система, структурирующая развитие гражданского сообщества. Эта интересная трактовка, по мнению автора диссертации, в современных условиях малооперациональна.

1.2.3. С учетом позиций автора в отношении регионального стратегического планирования в работе даны следующие, более современные формулировки его понятийного аппарата.

Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциалов и институциональной среды.

Субъект регионального стратегического планирования – региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе. Региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти – непосредственным.

Региональное стратегическое планирование – процесс обоснования и выбора стратегических приоритетов и направлений устойчивого и эффективного развития региона в единстве социальных, экономических, научно-технических, экологических и институциональных факторов и условий, разработка на этой основе управляющих политик и механизмов реализации, обеспечивающих повышение конкурентоспособности социально-экономической системы региона и ее адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

Региональное стратегическое управление – основанная на стратегическом планировании деятельность органов государственной власти региона с привлечением институтов гражданского общества и бизнес-структур, учитывающая внешние и внутренние институциональные условия и ограничения и направленная на выполнение основной миссии, достижение стратегических целей и решение задач устойчивого социально-экономического развития региона и на укрепление его человеческого потенциала и усиление роли в системе национальной и мировой экономики.

Такая трактовка обеспечивает, с одной стороны, динамический, а не статический взгляд на объект стратегического планирования (экономическое и экологическое развитие данной территории и ее социальной среды), с другой – введение институционального компонента в категорию объекта СПУ, а человеческого – в категорию субъекта. Приведенные формулировки основных понятий справедливы применительно к таким уровням территориальной иерархии, как субъект Федерации, город и административный район, в меньшей степени – к макрорегиону (федеральному округу).

1.2.4. Автор диссертации ввел новую категориальную единицу «предмет регионального стратегического планирования». Под предметом регионального стратегического планирования понимается система управляющих воздействий государства, бизнеса и населения, направленных на совершенствование развития и обеспечение целостности пространственной системы государства и отдельных региональных/муниципальных социально-экономических систем и принимающих форму конкретных управленческих политик. На национальном уровне предметом регионального стратегического планирования является региональная политика, на уровне субъекта Федерации и города – их конкретная социально-экономическая политика, реализуемая местной властью во взаимодействии с бизнесом и институтами гражданского общества.

1.3. Систематизированы существующие и предложены новые принципы регионального стратегического планирования.

В дополнение к известным принципам регионального стратегического планирования (системности, непрерывности и т.д.) сформулирован ряд новых, а также уточнены формулировки существующих:

принцип системности. Реализация этого принципа совмещает использование принципов субсидиарности и интеграционности;
принцип социальной доминантности. Любые стратегические решения и любые программные документы регионального и муниципального стратегического планирования и управления должны рассматриваться сквозь призму достижения главной цели – повышения уровня и качества жизни населения, проживающего на данной территории;
принцип партнерства. Частным случаем реализации этого принципа являются принципы государственно-частного партнерства и социальной ответственности бизнеса;
принцип научности, объективности и доказательности. Процесс стратегического планирования должен быть основан на серьезной научно-методологической базе для выдвижения и обоснования гипотез и сценариев перспективного развития как логически непротиворечивых конструкций «образа будущего», опирающихся на четкий и комплексный учет и прогнозирование основных факторов производства, развития человеческого потенциала, институциональной среды в их единстве и взаимодействии;
принцип институционализации. Основные программные документы регионального и муниципального развития наряду с формулировкой главных целей, задач, стратегических приоритетов и изложением управленческой политики должны включать в себя «встроенные» механизмы их реализации, а также предложения по возможной корректировке институциональных условий реализации стратегических приоритетов;
принцип повышения конкурентоспособности регионов различного ранга и их систем управления, означающий, в частности, что категория конкурентоспособности региона не должна подменяться понятием его конкурентной борьбы за привлекаемые внешние ресурсы и инвестиции;
принцип открытости и информационной доступности. Постепенный переход от представительной демократии к прямой в применении к стратегическому планированию означает его новое качество, базирующееся на открытых информационных системах с непосредственным участием сетевых структур гражданского общества, дополняющих профессиональные управленческие и экспертные структуры;
принцип инновационности. Стратегические решения по своей сути не должны консервировать сложившуюся ситуацию, но должны быть направленными на поиск и реализацию новых инновационных путей в экономическом, социальном и технологическом развитии региона, а также в управленческих технологиях.

Кроме того, предложены принципы историзма (единства времени и пространства), баланса и согласования интересов, реалистичности и достижимости, обучаемости. В таком понимании особенностей и принципов регионального стратегического планирования оно является гибким сочетанием управленческой деятельности в ее прямом смысле, научности и искусства.

2. Основные положения и результаты по совершенствованию нормативно-правовой базы и институционального сопровождения регионального стратегического планирования и управления

2.1. Выявлены требования к региональной политике России как предмету регионального стратегического планирования и управления, реализуемого на федеральном и межрегиональном уровнях^².

2.1.1. В работе показано, что с учетом громадной протяженности российского экономического пространства, исключительно сильных различий между субъектами Федерации в отношении наличия и разнообразия природных ресурсов, уровней развития производства и социальной сферы региональная политика должна стать важнейшей управленческой политикой России, чего не наблюдалось ни в СССР, ни в постсоветской России. Отсутствие в прошлом такой политики породило невиданное в других цивилизованных странах мира усиление межрегиональных диспаритетов, обрекло субъекты Федерации и города на зависимость от федеральной поддержки, привело к гипертрофированной межрегиональной конкуренции на базе неверно выбранной модели государственной региональной политики «поляризованного развития». В диссертации показано, что государственная региональная политика должна сочетать в себе два внешне противоречивых направления: поддержку депрессивных и отсталых регионов и поддержку региональных «точек роста».

2.1.2. Автор предлагает следующие конкретизацию и уточнение трактовки региональной политики:

цели и задачи региональной политики смыкаются с целями и задачами совершенствования российского федерализма; механизмы реализации региональной политики часто лежат в плоскости бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Сделан вывод о неиспользовании Россией преимуществ модели «федерализма сотрудничества»;
любая конкретная акция в рамках региональной политики, направленная на решение проблем конкретного региона (или группы регионов), обязательно должна учитывать экономические и социальные последствия для других субъектов Федерации;
региональная политика России не должна быть патерналистской политикой центра по отношению к регионам. Она предполагает наличие активной обратной связи «регионы – центр» и развитой системы горизонтальных взаимодействий;
формирование и реализация эффективной региональной политики непосредственно связаны со стимулированием и усилением интеграционных процессов на экономическом и правовом пространстве России, с инициированием новых форм и механизмов межрегиональной интеграции и взаимодействий регионов с федеральным центром. Система «межправительственных отношений» должна строиться на принципах паритетности и учета взаимных интересов, а не соподчинения, как это осуществляется в настоящее время;
в региональной политике России необходимо избавиться от рецидивов чрезмерной «политизированности» в торгах за федеральную поддержку конкретных регионов в обмен на политическую лояльность и этнонациональную стабильность. В условиях ограниченных финансовых ресурсов следует сократить реализацию региональных суперпроектов «имиджевой» направленности.

2.1.3. Обосновано, что региональная политика должна иметь четкую социальную направленность и базироваться на таких категориях, как «справедливость» и «равенство». Однако ориентация региональной политики на выравнивание условий социально-экономического развития регионов и обеспечение всем гражданам равного права на доступ к основным благам и услугам вне зависимости от места их проживания как постулат федерализма не означает механического нивелирования региональных различий. «Разность региональных потенциалов» остается движущей силой пространственного развития и межрегионального сотрудничества, но межрегиональные диспаритеты не должны угрожать существованию России как федеративного государства.

Региональная политика не должна напрямую оперировать категориями «бизнес-проектов», реализуемых в регионах. Ее основная задача – создание условий для гармоничного развития регионов и их социальных систем, для сокращения межрегиональных неравенств, для поддержки как региональных «точек роста», так и проблемных регионов.

2.1.4. Высказана гипотеза, что региональную политику целесообразно рассматривать не просто как региональную политику органов государственной власти России, но как региональную политику, реализуемую властными органами страны в тесном контакте с бизнесом и институтами гражданского общества. Это приводит к расширительной трактовке понятия региональной политики, более полно отвечающей «социализации» стратегического планирования.

2.1.5. Совершенствование региональной политики России должно сопровождаться усилением ее институтов и институциональных структур. Предложено сосредоточить внимание на создании на межрегиональном, региональном и местном уровнях специальных агентств (корпораций) регионального развития как специализированных институтов региональной политики, сформированных на пересечении интересов власти, бизнеса и населения. На примере Европейского Союза, США, Канады, Австралии проанализированы зарубежный опыт в области региональной политики и эффективность функционирования агентств регионального развития.

2.1.6. Показана связь реализуемой в стране модели региональной политики с направленностью и целевыми установками регионального стратегического планирования. Сделан вывод, что в условиях конкурентного федерализма и ориентации на «поляризованную» модель региональной политики такая связь неизбежно приводит к акцентированию в региональных стратегиях курса на привлечение внешних ресурсов для осуществления крупномасштабных инвестиционных проектов. Усиление горизонтальных интеграционных связей российских регионов как важнейшее направление региональной политики требует включения в стратегии социально-экономического развития федеральных округов более конкретных и операциональных разделов по межрегиональной интеграции и межрегиональным программам и проектам.

Blog

Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты

Содержание