Учебно-методическое пособие по вопросам внедрения программно-целевого принципа
| Вид материала | Учебно-методическое пособие |
- 3. Общая характеристика проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012, 1245.93kb.
- В. А. Жернов апитерапия учебно-методическое пособие, 443.6kb.
- Набор коллекций для начальной школы -набор компакт-дисков, 279.69kb.
- Учебно-методичесое пособие липецк 2008 ббк, 3308.73kb.
- Учебно-методическое пособие для иностранных студентов. Волгоград 2004, 415.65kb.
- Учебно-методическое пособие Минск Белмапо 2007, 695.29kb.
- Е. С. Кравцова Л. А. Шуклина Учебно-методическое пособие, 289.21kb.
- Учебно методическое пособие, 771.33kb.
- Учебно-методическое пособие разработана: ст преп. Бондаренко Г. В. Дата разработки, 409.75kb.
- Учебно-методическое пособие предназначено для врачей офтальмологов стационаров и поликлиник, 196.43kb.
2. Решения Правительства Российской Федерации по переходу от нормативного метода планирования бюджетных расходов к программно-целевому
Современное состояние финансирования бюджетной сферы основывается на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации и характеризуется систематическим и последовательным совершенствованием. Данные процессы являются составной частью реформирования системы управления общественными финансами в целом. Бюджетный кодекс, вступивший в силу с 2000 года, регламентирует в настоящее время основы бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве иерархию федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетный процесс – регламентированная нормами бюджетного права деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование.
По мнению российских аналитиков бюджетного процесса, принятие Бюджетного кодекса не обеспечило полного совершенствования бюджетной системы, так как в ней продолжали отсутствовать механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Остаётся исключительно острой проблема дефицита финансирования. По этим и ряду других причин Правительством Российской Федерации в 2004 году была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 годы, утверждённая Постановлением Правительства РФ от
22 мая 2004г. №249 (далее – Концепция). Суть реформы состояла в смещении акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса. Согласно данной Концепции, бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При планировании бюджетных ассигнований особое внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов мер государственной политики.
В Концепции изложены основные направления реформирования бюджетного процесса, а в качестве основного направления определено «формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов».
Учитывая международный опыт и предвидя возможные издержки при переходе к новой системе бюджетирования (ослабление финансовой дисциплины, снижение прозрачности использования бюджетных средств, усложнение бюджетного администрирования и др.), в Российской Федерации, начиная с 2005 года по настоящее время, проведен ряд экспериментов по внедрению программно-целевого метода планирования бюджета. Примечательно, что в Российской Федерации, параллельно с переходом к программно-целевому методу планирования бюджета, осуществлены глубокие преобразования во всей системе государственного управления и существенно расширены полномочия органов государственной власти.
К числу важных документов, направленных на реализацию ключевых направлений реформы, определенных в Концепции, относится Федеральный закон от 23 декабря 2004г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Поправки, внесенные данным федеральным законом, позволяют вести программный учет бюджетных расходов: программы отражаются на уровне целевых статей, а программные мероприятия — на уровне видов расходов функциональной классификации бюджетов. При этом органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно устанавливать перечень целевых статей и видов расходов функциональной классификации своих бюджетов.
Реализация Концепции завершилась разработкой и принятием поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного программно-целевого метода планирования при формировании проектов федерального бюджета на 2006 и 2007 гг. Поправки учли накопленный опыт реформ, утвердив законодательно новые формы и элементы бюджетного процесса. Основные внесенные нововведения коснулись бюджетного процесса, бюджетной классификации, правил бюджетного планирования, внедрения трехлетнего бюджетного цикла, расширения прав и обязанностей главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Законодательное закрепление этих изменений создало новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней.
Начиная с 2008г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главного распорядителя бюджетных средств федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008г. и период до 2010г. использованы обоснования бюджетных ассигнований федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказываемых государственных услуг.
К основным направлениям бюджетной реформы и основным инструментам реализации этих направлений на федеральном уровне на сегодняшний день можно отнести:
- совершенствование среднесрочного финансового планирования и его основные инструменты: прогноз социально-экономического развития и реестр расходных обязательств;
- совершенствование программно-целевого планирования и его основные инструменты: доклады о результатах и основных направлениях деятельности и целевые программы.
Рассмотрим более подробно опыт реализации этих направлений на федеральном уровне и особенности их реализации на региональном уровне.
В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. в качестве одного из основных направлений реформы бюджетного процесса называется совершенствование среднесрочного бюджетного планирования.
Внедрение механизмов бюджетирования по результатам во всех странах, проводивших бюджетные реформы, неразрывно связано с совершенствованием среднесрочного финансового планирования. В рамках среднесрочного (в отдельных странах - долгосрочного) финансового планирования бюджетный цикл состоит из следующих этапов:
-рассмотрение ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год;
-анализ изменений внешних факторов и условий;
-обоснование изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года;
-корректировка или разработка бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Такая организация бюджетного процесса обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а так же позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.
Как показывает международный опыт, бюджетное прогнозирование является прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти и утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.
Согласно ст. 173 БК РФ Прогноз социально-экономического развития территории до одобрения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006гг., формально соответствовал описанным принципам, однако его роль в бюджетном процессе была ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на очередной финансовый год. Во многом столь незначительное влияние среднесрочного финансового планирования в бюджетном процессе на федеральном уровне объяснялось ненадежностью макроэкономического прогнозирования, изменением налогового законодательства, зависимостью доходов бюджета от внешнеэкономических факторов, а расходов — от активно проводимых структурных реформ и т. п.
В рамках реформы бюджетного процесса Концепцией предусматривались следующие изменения в процедурах среднесрочного финансового планирования:
1.Утверждение Правительством РФ порядка разработки документа, который должен определять его формат (в том числе выделение бюджетов действующих обязательств), процедуры пересмотра параметров и использования их при формировании проекта бюджета, при выработке приоритетов и целей государственной политики, при планировании ожидаемых результатов бюджетной политики и т. д.
2.Включение в проект бюджета ежегодно смещаемого на год вперед распределения бюджетных ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период, поскольку это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности главного распорядителя бюджетных средств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта.
3.Определение методологии увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями; выбор базового варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования; оценка устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.
Все перечисленные направления совершенствования среднесрочного финансового планирования нашли отражение в Положении о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период.
В соответствии с этим Положением работа по разработке проекта федерального бюджета проводится в три этапа.
На первом этапе определяются и разрабатываются основные положения таможенной и налоговой политики, основные показатели сводного финансового баланса Российской Федерации, а так же сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Основные направления налоговой и таможенной политики содержат:
- анализ законодательства Российской Федерации о налогах и сборах таможенного законодательства Российской Федерации;
- обоснование предложений по его совершенствованию;
- концепции проектов соответствующих нормативных актов;
- расчеты влияния изменений в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах и таможенном законодательстве Российской Федерации на доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- предложения по улучшению налогового и таможенного администрирования;
- оценку влияния налоговой и таможенной политики, включая предлагаемые изменения, на сценарные условия.
Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения показателей, характеризующих развитие экономики, финансовой сферы, изменения социальной ситуации в стране. Сценарные условия рассчитываются как минимум в двух вариантах — базовом и ожидаемом, исходя из прогнозируемого и базового уровня цены на нефть. По решению Бюджетной комиссии могут быть разработаны дополнительные варианты.
На втором этапе происходит разработка и утверждение основные показатели, а так же основные направления долговой политики.
Основные показатели разрабатывались с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в плановом периоде при заданных сценарных условиях.
На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект федерального бюджета.
В рамках разработки проекта федерального бюджета отдельно планируются бюджеты действующих и принимаемых обстоятельств. При этом, на очередной финансовый год проект федерального бюджета содержит распределение бюджетов действующих и принимаемых обязательств по субъектам бюджетного планирования. На второй и третий годы планового периода такое разделение не предусматривается.
Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством Российской Федерации.
Принятые в апреле 2007г. поправки в Бюджетный кодекс РФ определили, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Таким образом, фактически перспективному финансовому плану придаётся статус трёхлетнего укрупнённого бюджета, и, соответственно, он перестал разрабатываться. Это обусловлено тем, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007г. №1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период» утратило силу Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005г. № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
Основные направления совершенствования бюджетной политики на федеральном уровне отражаются в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на очередной финансовый год и плановый период.
3. Целевые комплексные программы. Использование программно-целевого метода при планировании бюджета муниципального образования «город Омск».
Целевая комплексная программа – это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов:
1. Социально-экономические программы - предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.
2. Научно-технические программы - направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики.
3. Производственно-экономические программы - предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств.
4. Территориальные программы - направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах.
5. Экологические программы – представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера.
6. Организационно-хозяйственные программы - направлены на совершенствование организации управления экономикой.
Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными – продолжительностью до пяти лет.
Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности.
1. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.
2. Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.
3. Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.
4. Производится расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.
5. Заключительный этап связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы.
Концепция целевой программы должна включать следующие разделы:
- обоснование соответствия целей и задач целевой программы целям и задачам развития экономики и социальной сферы субъекта;
- обоснование целесообразности разработки целевой программы;
- характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
- возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
- ориентировочные сроки, а в случае необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом;
- предложения по целям и задачам целевой программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
- предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности от реализации целевой программы;
- предложения по исполнителям целевой программы;
- предложения о разработчике целевой программы и исполнителе-координаторе целевой программы;
- предложения по основным направлениям финансирования целевой программы; общие принципы и механизмы формирования мероприятий целевой программы.
Целевая комплексная программа представляет собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, социальных, производственных, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Методика оценки эффективности государственной программы представляет собой алгоритм оценки фактической эффективности в процессе и по итогам реализации государственной программы и должна быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.
Методика оценки эффективности государственной программы учитывает необходимость проведения оценок:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
Основными принципами отбора эффективных целевых программ являются принципы: сопряженности, специфичности, системности, дифференцированности, оптимальности.
Принцип сопряженности подразумевает оценку выбранных направлений программ с приоритетами социально-экономического развития территории.
Применение принципа специфичности позволяет выделить различия между программами развития (региона, сферы) в их совокупности.
Принцип системности используется для группировки программ по определенным признакам.
Принцип дифференцированности направлен на формирование базовых критериев оценки эффективности программ с применением дифференцированного подхода.
Принцип оптимальности заключается в оптимизации направлений из числа программ в целях соблюдения принципа планирования – ориентированности на результат.
Использование программно-целевого метода при планировании бюджета муниципального образования «город Омск».
Практика планирования расходов бюджета муниципального образования «город Омск» программно-целевым методом
В соответствии с Решением Омского городского Совета от 23 декабря 2009 года № 300 «О бюджете города Омска на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» планирование расходов бюджета города Омска осуществляется с применением программно-целевого метода.
Программно-целевой метод применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, социальных, производственных, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
В соответствии с действующими правовыми актами Администрации города Омска Департамент городской экономической политики и Департамент финансов и контроля осуществляют методическое руководство и координацию работ по разработке и реализации следующих видов целевых программ:
- долгосрочные целевые программы;
- ведомственные целевые программы развития.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ утверждается Решением Омского городского Совета о бюджете города Омска на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в составе ведомственной структуры расходов бюджета города Омска по соответствующей каждой целевой программе целевой статье расходов бюджета города Омска в соответствии с постановлением Администрации города Омска, утвердившим целевую программу.
Решением0 Омского городского Совета на 2010 год предусмотрено финансирование 19 целевых программ : 16 долгосрочных и 3 ведомственных. Общая сумма финансирования данных программ из бюджета города Омск в 2010 году составит 1170 млн.рублей. Общая же сумма расходов в бюджете города Омск на 2010 год предусмотрена в размере 12343 млн. рублей. То есть сумма финансирования целевых программ составит 9,5 % от общей суммы запланированных расходов бюджета. Что позволяет судить о том, что планирование расходов на целевые программы неотъемлемым образом влияет на планирование общей суммы расходов бюджета города Омск.
Долгосрочная целевая программа представляет собой срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.