Geum.ru

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Вид материалаДокументы

Содержание


3.1. Пенсійне забезпечення та надання соціальних послуг у солідарній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхув
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

3.1. Пенсійне забезпечення та надання соціальних послуг у

солідарній системі загальнообов’язкового державного

пенсійного страхування


Завдання створення в Україні пенсійної системи, що відповідає новим соціально-економічним умовам, є одним із найбільш складних та важливих. Підвищена увага до нього пояснюється тим, що воно торкається інтересів усього населення країни: і тих, хто вже одержує пенсію, і тих, кому вона буде призначена в майбутньому [, с. 3]. Принциповою різницею нової пенсійної системи є перехід від пенсійного забезпечення до системи пенсійного страхування, яка повинна базуватися на чіткому розподілі матеріального забезпечення в старості залежно від трудової участі громадян у здійсненні соціального внеску до системи пенсійного страхування [, с. 10–11].

В дисертації пропонується запровадити п’ятирівневу систему забезпечення пенсіонерів, де велике значення матиме саме солідарна система, яка забезпечує базовий доход людини після виходу на пенсію.

На наш погляд, першочерговими завданнями реформування солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування України повинні полягати у наступних положеннях:

1) запровадження державних мінімальних пенсій за рахунок коштів Державного бюджету; 2) охоплення системою загальнообов’язкового державного пенсійного страхування всіх працюючих громадян (у тому числі й тих, які забезпечують себе роботою самостійно, а також найманих працівників у приватному секторі економіки); 3) запровадження нової формули нарахування пенсій, що передбачає розширення періоду врахування заробітку при визначенні розмірів пенсій (на підставі даних системи персоніфікованого обліку внесків), зарахування до страхового стажу періодів, за які сплачено страхові внески, і ставить майбутній розмір пенсії в залежність від величини заробітку, з якого сплачувалися пенсійні внески, і страхового стажу, протягом якого вони сплачувались; 4) підвищення пенсійного віку та встановлення його на одному рівні незалежно від статі; 5) фінансування з Державного бюджету дефіциту коштів на пенсійне забезпечення (у разі його виникнення) в рамках солідарної системи; 6) запровадження моделі управління Пенсійним фондом на основі паритетного представництва сторін соціального партнерства – держави, роботодавців та працівників.

На наш погляд, до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” необхідно внести відповідні зміни і передбачити такі види пенсій в солідарній системі, як пенсії на пільгових умовах та за вислугу років, а також відповідний розділ щодо порядку та умов призначення цих пенсій.

Відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” за рахунок коштів Пенсійного фонду в солідарній системі призначаються такі пенсійні виплати: пенсія за віком; пенсія по інвалідності внаслідок загального захворювання (у тому числі каліцтва, не пов’язаного з роботою, інвалідності з дитинства); пенсія у зв’язку із втратою годувальника. Особам, які мають одночасно право на різні види пенсії (за віком, по інвалідності, у зв’язку з втратою годувальника), призначається один із цих видів пенсії за їх вибором. Громадянам похилого віку, які мають право на довічну пенсію, теж призначається один із її видів за їх вибором.

Вважаємо за необхідне докладніше розглянути кожний з вищезазначених видів пенсійних виплат з солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, оскільки кожний вид призначається при дотриманні певних умов.

В першу чергу, потребують ретельного дослідження пенсії за віком, їх поняття, характеристика та проблеми вдосконалення їх правового регулювання.

Пенсії за віком, які виплачуються з солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування являють собою щомісячні виплати, що призначаються довічно особам по досягненні ними певного віку в розмірах, сумірних з їхнім трудовим внеском.

У юридичній літературі є кілька визначень пенсій по старості (за віком), які відрізняються між собою ступенем конкретизації та кількістю ознак, що входить у визначення. Їхнє вивчення та докладне дослідження проводилося нами у другому розділі дисертаційного дослідження (п. 2.3. Визначення загальнообов’язкового державного пенсійного страхування в пенсійній системі України).

Відповідно до наданих відомими правниками визначень [, с. 57–73; , с. 87–88; , с. 60–76] старість являє собою вид непрацездатності, що носить на відміну від реальних видів непрацездатності (хвороба, інвалідність) “презюмований” характер. Таке тлумачення сутності старості не узгоджується з об’єктивно існуючою реальністю – переважна кількість осіб похилого віку до моменту виходу на пенсію зберігає нормальне здоров’я та працездатність і залишаються працювати ще протягом п’яти-шести років. Ми поділяємо думку Б.С. Стичинського про те, що пенсії за віком повинні пов’язуватися не з настанням непрацездатності, а у зв’язку з досягненням певного віку, встановленого законом, так званого пенсійного віку, і з минулою суспільно корисною діяльністю [, с. 72].

Існують різноманітні точки зору з приводу основного цільового призначення пенсій за віком. Одні автори (В.А. Ачаркан [, с. 69], Т.В. Красильнікова [, с. 15] та ін.) вважають, що в основі права на пенсію за віком лежить презумпція втрати особою працездатності до пенсіонного віку. Основним призначенням пенсії за віком, на їх думку, є надання засобів існування особам похилого віку, які втратили працездатність. Інші (О.Д. Зайкін [, с. 164–165], З.Д. Віноградова [, с. 15–18 ]) заперечують презумпцію втрати працездатності як підставу пенсіонування за віком. За їх думкою, пенсія за віком є матеріальним забезпеченням реалізації права осіб похилого віку на “заслужений” відпочинок. З.С. Гафаров, здійснюючи дослідження стану працездатності осіб пенсійного віку, дійшов висновку, що пенсія за віком виконує своє традиційне основне цільове призначення – матеріальне забезпечення осіб, що втратили у зв’язку зі старінням працездатність повністю або частково, стосовно більшості пенсіонерів по старості [, с. 21].

Право на пенсію за віком відповідно до чинного законодавства визначається за наявності таких умов: досягнення чоловіками 60 років, жінками – 55 років та наявності страхового стажу не менше п’яти років.

В процесі реформування пенсійної системи дискусійним виявилось питання про можливість підвищення пенсійного віку громадян.

Так, Р.М. Цивільов вважає пенсійний вік 65-70 років для чоловіків та жінок, який переважає у більшості країн занадто високим. Вчений зазначає, що значна частина працівників не доживає до віку такої тривалості, а тому не може скористатися виплатами для отримання яких вони робили регулярні відрахування на протязі всього трудового життя [, с. 20–21]. Варто зазначити, що пенсійний вік на території України не змінювався з 1928 року проте на той час співвідношення між працюючими й пенсіонерами було набагато сприятливішим, більше того – гарантувалися пенсійному забезпеченню не підлягали колгоспники, які становили більше половини населення, тобто низький пенсійний вік не створював проблем, а навпаки, протягом багатьох років був одним з факторів, які запобігають безробіттю, та вважався здобутком радянської системи соціального захисту населення. Водночас з 80-х років загальна чисельність пенсіонерів неухильно збільшувалась, і зараз вона становить майже третину населення України [, с. 435].

Якщо зважити на співвідношення жінок та чоловіків у пенсійному віці та статеві особливості структури життєвого потенціалу (середню тривалість працездатного та пенсійного періодів життя), то слід підкреслити, що дійсно дієві результати може дати встановлення рівного пенсійного віку – 63 років для чоловіків і жінок [, с. 55–56].

М.В. Кравченко слушно зазначає, що низький пенсійний вік негативно позначатиметься на пенсійному забезпеченні українців. Щодо першого рівня пенсійного забезпечення – реформованої солідарної системи – відбуватиметься поглиблення несприятливого співвідношення працездатних осіб і пенсіонерів (за умови збереження існуючого віку виходу на пенсію у 2050 році на 1000 осіб працездатного віку припадатиме 724 особи пенсійного віку), що вимагатиме збільшення норм відрахувань до Пенсійного фонду. Щодо другого та третього рівнів – обов’язкової накопичувальної системи та недержавного пенсійного забезпечення – більш ранній вихід на пенсію зменшує кількість років, протягом яких особа могла би примножувати обсяги пенсійних накопичень [, с. 432].

Крім того, шляхом підвищення вікового рівня трудової непрацездатності пішли більшість зарубіжних країн, що було встановлено у підрозділи 1.3. “Світовий досвід правового регулювання пенсійного забезпечення” зазначеного дисертаційного дослідження. Наприклад, у Німеччині пенсійний вік було підвищено до 65 років; незалежно від статі, в Італії – чоловікам – до 65 років, жінкам – до 60 років; у Франції підвищено строки виходу на пенсію до 65 років для чоловіків і жінок.

У зв’язку з цим варто звернути увагу на ч. 3 ст. 22 Конституції: “При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. Конституцією України закріплено право громадян на соціальний захист у разі старості (ч. 1 ст. 46), а не з досягненням пенсійного віку. За своїм змістом ці поняття нетотожні. Так, старість – це природний стан організму, обумовлений його фізіологічним, біологічним, психологічним розвитком, а пенсійний вік – це встановлений законодавством соціальний ризик, з яким держава пов’язує виникнення права особи на пенсію. Як слушно зазначає М.М. Клемпарський, вік припинення трудової діяльності є індивідуальним і не завжди пов’язаний із законодавчо встановленим пенсійним віком як підставою виникнення права на пенсію [, с. 29]. Це означає, що положеннями Основного Закону не прямо закріплено виникнення права на пенсію у чоловіків після досягнення 60 років та у жінок після досягнення 55 років (положення нині чинного законодавства).

Проблему співвідношення конституційних норм та основних положень реформи пенсійної системи, на думку С.М. Сивак, можна вирішити шляхом відмови від поняття “пенсійний вік” при визначенні права особи на трудову пенсію і використовувати його як підставу, що дає право особи на соціальну пенсію. А як основний юридичний факт, що обумовлює право особи на трудову пенсію, використовувати лише страховий стаж [, с. 72; , с. 57].

Свою точку зору С.М. Сивак обґрунтовує наступним. На її думку, відмова від пенсійного віку, як юридичного факту при призначенні трудової пенсії, по-перше, підвищить роль страхового стажу; держава встановлює мінімально необхідний страховий стаж для призначення трудової пенсії та формулу розрахунку її розміру у відповідності з страховим стажем особи, а громадянин, набувши законодавчо встановлений та мінімально необхідний страховий стаж, самостійно вирішуватиме питання продовжувати йому працювати, чи звертатись за пенсією [, с. 72].

Але вказаний підхід вважаємо не зовсім обґрунтованим, адже право на пенсійне забезпечення повинно наставати за наявністю двох обов’язкових умов – юридичних фактів: досягнення пенсійного віку та страхового стажу певної тривалості. Відмова від пенсійного віку, як юридичного факту, при призначенні трудової пенсії може призвести до плутанини та безладдя, адже визначальним галузевим принципом права соціального забезпечення вважається єдність і диференціація правового регулювання. Єдність означає обов’язкове поширення однакових засад на всю сферу правового регулювання, однакову дію нормативних процесів на всі правовідносини. Необхідно погодитися з точкою зору О.Я. Лаврів, яка вважає, що диференціація повинна проходити в межах єдності правового регулювання [, с. 11]. Диференціація правового регулювання дозволяє врахувати особливості того чи іншого виду пенсійного забезпечення [, с. 22]. Зокрема це стосується осіб, які працюють на посадах, що дають право на призначення пенсії за віком на пільгових умовах або за вислугу років.

Ми поділяємо думку Є.С. Хорошаєва, який вважає, що такий захід держави, як підвищення пенсійного віку, має наступні позитивні моменти: громадяни, які працюють, будуть сплачувати пенсійні внески впродовж більш тривалого терміну, а після виходу на пенсію отримують пенсійні виплати протягом коротшого часу. Цей підхід зменшить загальну чисельність пенсіонерів, що, в свою чергу, дозволить підвищити виплати нинішнім пенсіонерам та відновити платоспроможність національної пенсійної системи [, с. 301].

С.М. Сивак вважає, що пенсійний вік повинен враховуватися з настанням фізіологічної старості людини, яка за медичними показниками настає у 65-річному віці, в той час як загальний пенсійний вік в Україні становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок [, с. 70–74].

На нашу думку, встановлення пенсійного віку на рівні 65 років є занадто високою межею, оскільки демографічні та соціальні дослідження підтверджують, що середня тривалість життя українців займає передостаннє місце серед країн Європи, випереджаючи лише Росію, адже здоров’я людини залежить від генетичних чинників, стану навколишнього середовища і від здорового способу життя1 [; ].

Крім того, вікова різниця у виході на пенсію чоловіків і жінок створює менш вигідне пенсійне накопичення для жінок. Має місце прихований гендерний конфлікт. Жінки в Україні виходять на пенсію раніше, ніж чоловіки, і в середньому мають більш низький рівень оплати праці та більшу тривалість життя. В умовах солідарної системи пенсійного забезпечення це протиріччя частково нейтралізувалося “зрівняльним підходом”. Однак розміри страхового і накопичувальних фондів у новій пенсійній системі безпосередньо залежать від тривалості страхового стажу і розміру заробітної плати. Таким чином, жінки-пенсіонери можуть опинитися у нерівних умовах порівняно з пенсіонерами-чоловіками, якщо не передбачити механізмів виправлення цієї потенційно конфліктної ситуації, не стимулювати більш пізній вихід жінок на пенсію та не впроваджувати гнучкі умови зайнятості людей пенсійного віку в проекті нового Трудового кодексу [, с. 15].

Безумовно, слушною є думка С.М. Прилипка з цього приводу, який зазначає, що за умовами цієї системи чоловіки й жінки сплачують однакові обов’язкові страхові внески й отримують однакові пенсії, виражені у відсотковому відношенні від заробітної плати. Однак пенсії жінок у більшості випадків нижчі в абсолютному вираженні, оскільки вони отримують нижчу заробітну плату при коротшому страховому стажі, а пенсії отримують протягом більш тривалого періоду, с. 89.

Відмінності в розмірах самих пенсій у чоловіків і жінок будуть ще більшими, ніж їх пенсійні накопичення, якщо за новою пенсійною системою їх розрахунок почне здійснюватися з урахуванням очікуваної тривалості життя. Але, стосовно пенсійного страхування більш важливим є інший показник – залишкова тривалість життя після віку виходу на пенсію. При здійсненні розрахунків розміру пенсій, накопичені пенсійні кошти будуть розподілятися відповідно до цього показника. Це означає, що великі за розміром пенсійні накопичення чоловіків будуть ділитися на меншу кількість років, а менші за розміром накопичення жінок – на більшу кількість років. У результаті розмір пенсії жінки, що вийшла на пенсію у віці 55 років, буде складати тільки 20% розміру пенсії чоловіка. Але, якщо жінка вийде на пенсію у 60 років, це збільшить розмір її пенсії на 31-38 % в залежності від рівня її освіти і кількості дітей [, с. 16–17]. Економіст М.О. Мельник вважає, що доцільно було б альтернативно запровадити як для чоловіків, так і для жінок вихід на пенсію у 60 років, одночасно економічно стимулюючи пізніший вихід громадян на пенсію [, с. 37].

Все вищевикладене, свідчить про те, що встановлення раннього віку виходу на пенсію шкодить не тільки пенсійній системі, але й працівникам, тому що в цих умовах велика частина населення зберігає свою працездатність, але значно втрачає конкурентноздатність на ринку праці. Альтернативним варіантом збільшенню пенсійного віку є створення умов для продовження трудової діяльності шляхом підвищення розміру пенсії у разі більш пізнього виходу на неї [, с. 8–9]. Однак практика відстрочки часу призначення пенсії не знайшла розповсюдження за новим законодавством. Зокрема, в Чернігівській області жодна особа не скористалася можливістю пізнішого виходу на пенсію з метою отримання відповідного підвищення згідно зі ст. 29 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” [, с. 66].

Враховуючи вищезазначені точки зору, а також середню тривалість життя українців, пропонуємо підвищити пенсійний вік, як для чоловіків, так і для жінок до 63 років.

Протягом всього періоду розвитку нашої держави завжди поставало питання пошуку нового механізму розрахунку пенсії. Законом України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” передбачено два варіанти обчислення розміру пенсії за віком у солідарній системі, з яких особа може обирати найбільш вигідний для себе. Перший варіант – за новою формулою, другий – за, так званою, двоскладовою формулою.

Для того щоб визначити заробітну плату, з якої буде обчислюватися розмір пенсії, фактична заробітна плата, яку подає особа для обчислення пенсії, порівнюється із середньою заробітною платою України за відповідний місяць. Фактично шляхом ділення заробітної плати особи на середню заробітну плату в Україні у розрізі кожного місячного періоду, поданого особою для обчислення пенсії, визначатимуться щомісячні коефіцієнти заробітку [, с. 148].

Вважаємо суттєвим недоліком існуючої системи пенсійного страхування порядок обліку страхових внесків в солідарній та накопичувальній системах. Механізм визначення пенсії дуже складний, нечіткий та непрозорий, а тому призначення пенсій необхідно поставити в залежність саме від розміру страхових внесків, а не від розміру середньої заробітної плати працівників, зайнятих в галузях економіки України. Зазначене вище стимулюватиме працівників до сплати страхових внесків. На наш погляд достатньо доведеною є позиція Н.Б. Болотіної, яка наголошує на застосування в пенсійному законодавстві складних формул, які є недоступними для широкого загалу, що створює труднощі на шляху застосування законодавства, його розуміння і тлумачення [, с. 35]. Якщо не встановити більш прозорі та зрозумілі правила щодо визначення пенсії, то це може призвести до недовіри з боку громадян до державних інституцій, втрачання заінтересованості у розмірі своєї майбутньої пенсії, а в кінцевому рахунку до підвищення напруги у суспільстві.

На нашу думку, при розрахунку пенсії потрібно враховувати такі показники: сукупність сплачених страхових внесків за весь період трудової діяльності та середню залишкову тривалість житті після досягнення пенсійного віку. Наприклад, якщо жінка має 20 років страхового стажу, на протязі якого вона отримувала середню заробітну плату – 1 000 грн., з цієї заробітної плати, вона сплачувала до Пенсійного фонду України на свій персоніфікований рахунок 2 %, а її роботодавець 32 %, тобто 340 грн. – щомісяця. Сукупність сплачених страхових внесків за весь період трудової діяльності визначається за даними, що містяться в системі персоніфікованого обліку. Середня залишкова тривалість життя після досягнення пенсійного віку повинна визначатися Державним комітетом статистики України кожного року (припустимо, що ця величина становить 10 років, тобто 120 місяців):

Σсв = Ссв х Сс
де Σсв – сукупність страхових внесків, які були сплачені протягом всієї трудової діяльності;

Ссв – середня величина страхового внеску, який сплачувався кожного місяця протягом трудової діяльності;

Сс – тривалість страхового стажу в місяцях

Отже, Σсв = 340 х 240 = 81 600

П= Σсв : Стж
де П – це розмір пенсії;

Σсв – сукупність страхових внесків, які були сплачені протягом всієї трудової діяльності;

Стж – середня залишкова тривалість життя після досягнення пенсійного віку в місяцях


Отже, розмір пенсії повинен становити: 81 600 : 120 = 680 грн.

Вищевказані формули дозволять кожному розрахувати свою майбутню пенсію, що сприяє прозорості механізму розрахунку пенсійного забезпечення, крім того, кожна особа зможе отримати рівно стільки, скільки вона (та/або її роботодавець) сплатила, завдяки своїй праці. Вважаємо, що в тому разі, коли життя пенсіонера триває після встановленої середньої залишкової тривалості життя, то пенсія таким особам повинна сплачуватися за рахунок тих, хто помер раніше та не зміг використати кошти сплачених страхових внесків, штрафних санкцій за несвоєчасну сплату страхових внесків, та інших джерел.

Другим видом пенсійних виплат в солідарній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування є пенсії по інвалідності, проблеми правого регулювання цього виду пенсій будуть розглянуті нижче.

Удосконалення пенсійного забезпечення громадян з позиції соціальної справедливості передбачає дослідження поняття інвалідності, умов призначення та виплати зазначеного виду пенсійного забезпечення.

Пенсія по інвалідності призначається у разі настання інвалідності, що призвела до повної чи часткової втрати працездатності внаслідок загального захворювання (у тому числі каліцтва, не пов’язаного з роботою, інвалідності з дитинства) при наявності страхового стажу, необхідного для призначення пенсії по інвалідності. Величина трудового стажу диференційована в залежності від віку настання інвалідності. Так, до досягнення особою 23 років включно потрібен стаж 2 роки; від 24 років до досягнення особою 26 років включно – 3 роки; від 27 років до досягнення особою 31 року включно – 4 роки; для осіб, яким виповнилося 32 роки і більше, – 5 років. Якщо інвалідність наступила в період проходження строкової військової служби, то пенсія по інвалідності призначається особі незалежно від наявності страхового стажу.

Право розрізняє особливі ознаки інвалідності, сконцентровані в поняттях груп і причин інвалідності. Їхня сукупність визначає самостійне правове значення інвалідності серед інших підстав пенсійного забезпечення (старість, втрата годувальника), що дозволяє розглядати інвалідів не просто як особливу соціальну групу людей, що користуються суспільною підтримкою, але і як самостійних суб’єктів права соціального забезпечення, наділених цілим комплексом специфічних за свою сутністю прав та обов’язків.

Б.С. Стичинський надає таке визначення пенсії по інвалідності – це щомісячні грошові виплати, що призначаються особам у зв’язку з інвалідністю, отриманої в результаті трудового каліцтва, професійного захворювання або інших причин [, с. 98]. Але це поняття було актуальним на час проведення дисертаційного дослідження вченим, за сьогоднішніх умов таке визначення є вузьким, тому що не включає такі ознаки, притаманні для кожного виду пенсії, як сумірність виплат з минулою суспільно корисною діяльністю та заробітною платою.