Институт государственной службы российской федерации: политико правовое исследование

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3

\

На правах рукописи

ВАЛЕЕВ Хайдар Арсланович

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПОЛИТИКО – ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 23.00.02 – политические институты,

процессы и технологии

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание ученой степени

доктора политических наук

Москва – 2011

Диссертационная работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: МЕДВЕДЕВ Николай Павлович,

доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты: ЗОРИН Владимир Юрьевич,

доктор политических наук, профессор

КЕРИМОВ Александр Джангирович,

доктор юридических наук, профессор

ГАЙДУК Вадим Витальевич,

доктор политических наук

Ведущая организация - ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»

Защита состоится 23 июня 2011 года в 11-00 часов на заседании Диссертационного совета Д - 502.006.14 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. _____.

Автореферат диссертации отправлен в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки для размещения на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ в сети Интернет (htpp: vak.ed.gov.ru) 22 марта 2011 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разослан 23 мая 2011 года.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор Болтенкова Л.Ф.

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Осмысливая современные проблемы федерализма и государственной службы России как исторический феномен, следует видеть принципиально новое содержание решаемых задач. Россия никогда не имела «идеального типа» федеративных отношений, не имела также и государственной службы в современном понимании этого института. Отсюда не только сложность всей совокупности актуальных задач по вопросам государственной службы в условиях федеративного государства, но и необходимость их своевременного решения.

Новая Россия, в основном, не унаследовала каких-либо институтов, структур, механизмов регулирования системы государственной службы в федеративном государстве, обремененном межнациональными отношениями, не выработала основы эффективной, перспективной и ситуационной национальной и региональной политики.

Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе, как важном условии экономического роста и социального развития, включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в Правительстве еще в марте 1998 г.

В первом Послании Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии^¹. Вместе с тем вопросы реформ остаются открытыми.

Проблема совершенствования государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела как теоретическое, так и большое политическое значение. От ее решения во многом зависят характер деятельности и качественный уровень органов государственной власти и направленность дальнейшего государственного строительства.

Актуальность данной темы определяется тем обстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования системы государственной службы. От выбора парадигм и подходов к реформированию зависят подходы к теории и организации государственной службы, управлению ею, а также эффективность в деятельности государственной власти.

Понятие «администрация», как известно, происходит от латинского ad + ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministries, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела.

В реальной политической практике, являясь своего рода буфером между государством и гражданским обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, административную и социальную миссии.

Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы. Данное направление предполагает поднятие авторитета, престижа и конкурентоспособности государственной службы в обществе на основе современных технологий организации, подбора и расстановки кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Несмотря на ощутимые успехи реформы, существует целый спектр проблем, связанных с осуществлением институционализации государственной службы.

Место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления предопределяются принадлежностью к особой социальной группе, призванной по роду своей профессиональной деятельности к осуществлению государственно-административных функций.

Особенностью политико-правового регулирования государственной службы является то, что ее институты (нормы, принципы, статусы, структуры), закрепляясь на политико-правовом уровне, создают нормативные предпосылки для государственной службы как целостного института. Функционирование института государственной службы связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором — волей, желанием, интересами. Комплекс вопросов реформирования государственной службы в Российской Федерации, её объективные и субъективные условия как элементы социального базиса государственной службы и государства до настоящего времени не получили должного научного осмысления.

Формирование и трансформация института государственной службы Российской Федерации через призму формирования принципов российского федеративного демократического правового государства и настоятельная потребность в разработке комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор направления реформ и предопределили актуальность темы исследования.

В настоящее время в Российской Федерации наблюдается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению, что, несомненно, является существенным недостатком в деле государственного строительства в России, в отличие от других государств. Поэтому становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации конституционного положения о Российской Федерации как федеративном демократическом правовом государстве.

Несмотря на то, что в Российской Федерации приняты и действуют ряд федеральных законов, регулирующих систему государственной службы, многие концептуальные положения в них остались не конкретизированными. В первую очередь это касается Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции построения демократического, правового, федеративного государства.

В огромной степени судьба политико-трансформационных процессов зависит от института государственной службы, государственных служащих, которые своей совокупной деятельностью выполняют ответственную общезначимую роль связующего звена между государством и каждым гражданином в его повседневной жизни. Для «простого» человека государственный служащий является олицетворением, персонифицированным субъектом власти, именно к нему идут люди с различными заботами и тяготами.

Актуальность темы определяется и тем, что новый методологический подход к определению государственной службы, ее месту в обществе диктует потребность проанализировать факторы развития, повышения дееспособности института государственной службы. В этой связи особый акцент приобретает субъективный фактор системы управления — культура управления, профессионализм государственных служащих.

Актуальность вопроса о государственной службе во многом обусловлена полиэтничностью российского общества. Значимость для государственной службы масштабов изменений, произошедших в постсоветский период, все еще адекватно не осмыслена.

Рассматриваемая проблема актуализируется принятием Указа Президента Российской Федерации «Об образовании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», согласно которому создается уникальное образовательное и научное учреждение, объединяющее Академию народного хозяйства и Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации в Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Верный инновационный ход позволит сохранить и приумножить эффективность деятельности на всех направлениях.

Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в российском федеративном правовом государстве, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследуемая проблема представлена широким спектром научных работ по теории и практике государственного управления и государственной службы, а также публикациями, в которых рассматриваются предпосылки, проблемы, цели и факторы реформирования названных институтов.

Фундаментальная проблема соотношения политики и государственного управления рассмотрена рядом ученых и мыслителей, чьи труды имеют непреходящее значение для политологии и социальной философии. Одним из первых противостояние административной системы и представительной демократии проанализировал английский философ и экономист Дж. Стюарт Милль. Не потерял своей актуальности резко критический взгляд на данную проблему марксистской школы политического анализа, которая трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата.

Многоплановая характеристика соотношения политики и государственного управления и вытекающих отсюда проблем эффективности названных явлений в их современном виде дана М. Вебером. Он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, предложил подходы к классификации управленческих отношений в соответствии с типами легитимного политического господства. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму развивал В. Вильсон.

Исследуемые автором проблемы эффективности государственного управления и государственной службы, методологически связаны с проблемами, изучаемыми общей теорией управления.

Базовую роль в разработке темы сыграла «теория административного поведения», сформулированная в работах Г. Саймона, «доктрина человеческих отношений», представленная исследованиями Э. Мэйо, «ситуационный подход», предложенный П. Лоуренсом, «школа поведенческих наук», чьи идеи заложены Д. Мак-Грегором, Р. Лайкертом. Особо следует выделить кибернетическое направление Н. Винера, У. Эшби и С. Бира.

Политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. С точки зрения применения политологического анализа к теории и практике государственного управления, важным подспорьем диссертационного исследования являются работы таких авторов, как Р. Арон, Р. Даль, А. С. Панарин, З. Бжезинский, С. Хантингтон, Ю. Хабермас, Ф. Хайек и др.

Существенное влияние на идеологию исследования оказали научные разработки теоретиков постиндустриализма и постмодернизма, посвященные концептуализации роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации, как тенденциям ее реформирования. Политический аспект постмодернизма заключается в актуализации проблемы свободы личности с точки зрения культурных и политических реалий, развитии форм политического участия.

Среди западных теоретиков постмодерна интересны работы таких ученых, как М. Крозье, Ж.Ф. Лиотард, Р. Инглхарт, Б. Смарт, Э. Гидденс, З. Бауман. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике назовем публикации В.Л. Иноземцева, А.С. Панарина, Ю.Д. Артамоновой и др.

В данной связи наиболее интересны научные труды таких ученых, как Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс, А. Шюц, в которых управленческие отношения рассматриваются как составная часть общественных отношений при доминирующей роли последних.

Российская группа авторов, в трудах которых производится анализ современного состояния государственного управления и государственной службы, отражаются актуальные проблемы реформирования государственной службы, включает в себя таких известных ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.А. Алексеева, Л.Н. Алисова, И.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, А.А. Дегтярев, Б.М. Лазарев, Е.В. Охотский, Т.Д. Пестик, Ю.Н. Старилов и др.

Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии в контексте соотношения политики и управления провели В.С. Комаровский, Л.Н. Тимофеева, Е.Г. Морозова, А.Л. Гуторова, В.Д. Граждан, А.В. Оболонский, М.А. Чешков и др.

Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах В. Слатинова, Л.В. Сморгунова, Е. Ясина.

Представляют практический интерес исследования, в которых характеристика управленческих отношений встраивается в контекст функционирования социальных структур и социальных институтов, включая институт управления. К ним относятся работы Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, В.Л. Романова и др. по проблемам общей теории организации и управления, а также теории государственного управления и государственной службы.

Кроме того, политические аспекты теории систем отражены в ряде научных работ, анализирующих взаимодействие институтов и разнообразных акторов в рамках политического процесса. Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных политологов и специалистов в области юриспруденции: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Г. Барабашева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гайдука, Н.И. Глазуновой, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, Б.П. Елисеева, А.Д. Керимова, В.А. Козбаненко, Л.М. Колодкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, И.П. Марченко, М.Н. Марченко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, М.В. Столярова, Б.А. Страшуна, Л.Н. Тимофеевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.

Эволюция взглядов на публично-правовой характер государственной службы и становление ее на различных этапах истории государства, его политико-правового развития находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX–XX вв.: Н.Н. Алексеева, И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.И. Иорданского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, П.И. Новгородцева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды историков, философов и социологов: Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Барабашева, В.Э. Бойкова, В.Д. Граждана, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова и др.

В то же время в политической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в условиях федеративного государства.

Очевидной необходимостью заполнения существующего пробела в теоретической и практической методологии и определяется актуальность настоящего диссертационного исследования. Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, проблема институционализации остается открытой.

Объект исследования — общественные, политические и правовые отношения в сфере организации и деятельности государственной службы Российской Федерации.

Предмет исследования — политические и правовые аспекты функционирования института государственной службы в условиях развития российской общественно-политической системы.

Цель исследования заключается в научном обосновании процессов функционирования, трансформации и реформирования института государственной службы, определении приоритетных направлений ее совершенствования, детерминированных политической модернизацией современного российского общества, и выработке механизмов правового обеспечения функционирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

— раскрыть теоретико-методологические и исторические основы организации и функционирования государственной службы как объекта политической модернизации;

— раскрыть теорию бюрократии как методологическую базу анализа системы государственной службы;

— проанализировать этапы становления государственной службы в России;

— определить место и роль института государственной службы в политической системе общества;

— систематизировать процессы административно-правовой институционализации государственной службы в Российской Федерации, выявить возможности ее дальнейшего совершенствования;

— выработать комплексные предложения по дальнейшему формированию политико-правовой основы становления института государственной службы;

— показать роль института президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;

— раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

— выявить концептуальные противоречия и сложности реформы государственной службы в контексте трансформации политико-властных отношений в обществе;

— рассмотреть методы правового регулирования отношений на государственной службе и соответствие организационных форм государственной службы современному уровню государственного управления;

— выявить основные перспективы формирования регионального уровня государственной службы Российской Федерации;

— определить политический потенциал государственной службы в Российской Федерации в условиях модернизации политической власти, выявить политические проблемы, препятствующие повышению эффективности государственной службы Российской Федерации;

— выявить правовые и функциональные возможности расширения политического участия служащих в процессе государственного управления, определить направления модернизации государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что концепция «нового государственного управления», лежащая в основе российской административной реформы, а также конкретные мероприятия реформы зачастую противоречат характеру политических стратегий, которые использует действующая российская власть. Диссертант полагает, что успешная административная реформа требует в качестве своего фундаментального условия модернизации политической системы на основе открытости и реальной состязательности.

Современное реформирование государственной службы Российской Федерации, осуществляемое в рамках модернизации, дальнейшей демократизации политической системы и подчиненное процессу радикальной перестройки взаимоотношений государства с гражданским обществом посредством адаптации модели государственного управления и государственной службы к функциональным изменениям в экономике и обществе, требует соответствующих изменений принципов организации структур и функционирования аппаратов органов исполнительной власти.

Институционализация государственной гражданской службы в процессе ее реформирования связана с перераспределением административной власти в аппаратах органов исполнительной власти посредством развития нормативно-правовых основ и организационно-структурной трансформации государственной службы, обеспечивающих усиление субъектной роли государственных служащих и расширяющих возможности их политического участия в целях повышения социальной эффективности государственного управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют политологические, правовые и социологические труды и положения, раскрывающие генезис, сущность, содержание и способы функционирования государственной службы как политико-правового института, а также специальные работы представителей современной отечественной и зарубежной политической философии, правоведческой, экономической и этической мысли по анализируемым вопросам.

Работа опирается на общенаучные принципы познания общественно-политических явлений, прежде всего принципы системности, целостности, противоречивости развития, а также единства исторического и логического, единства теории и практики. Кроме того, значительное влияние на мировоззренческие представления диссертанта, обусловившие идейное направление хода исследования, оказали труды выдающихся представителей мировой науки, исходивших из методологического единства естественнонаучного и гуманитарного знания, среди которых Н. Бор, Н. Винер, И.Р. Пригожин, Н.М. Моисеев. Системный взгляд универсального эволюционизма стимулирует поиск нетривиальных подходов к совершенствованию методологии реформирования государственной службы и выработки оптимизированной модели.

В качестве основных в диссертации использованы такие методы, как системный и структурно-функциональный, нацеленные на анализ и характеристику взаимодействия института государственной службы и общества, а также на выявление политических факторов процессов, происходящих в структуре государственной службы и позволившие проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь при организации и осуществления государственной службы.

В качестве специальных методов исследования применены политологический анализ, предполагающий аналитическое сопоставление однотипных политических институтов и процессов, а также формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Информационно-эмпирическую основу диссертационной работы составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу Российской Федерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации. В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в особом авторском подходе к разработке проблемы инновационных политико-правовых аспектов реформы системы государственной службы в контексте модернизации исполнительной власти демократического федеративного правового государства.

Необходимость реформы гражданской службы осознается сегодня и обществом, и руководством страны. При этом данное направление административной реформы имеет немаловажную специфику: преобразования в ней должны быть проведены теми людьми, деятельность которых нуждается в коренном пересмотре. Поэтому в данный процесс необходимо ввести другие социальные силы. А ими могут быть только, во-первых, представители политических партий, движений и др.); во-вторых, представители бизнеса (руководители предприятий, фирм, корпораций, банков и т. д.); в-третьих, представители социально активного населения.

На основе проведенного анализа теории, истории и опыта развития и реформирования государственной службы в России диссертант сформулировал определение понятия «институт государственной службы», основанное на эмпирическом материале формирования федерализма в России, а также данных, полученных в результате экстраполяции знаний из других областей науки.

Перспективы развития института государственной службы диссертант видит в реализации авторской концепции создания органа управления государственной службой Российской Федерации. Автор диссертации считает, что в целях обеспечения политической стабильности, согласованного укрепления функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации — Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функцией выработки государственной политики, контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания — выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной службы, системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу на всех ветвях и уровнях государственной власти.

На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий. Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти и видов государственной службы.

Диссертант обосновал необходимость рассмотрения института государственной службы как системы, представленной в трех взаимосвязанных элементах: модернизационных идей; органов государственной власти всех уровней в их историческом становлении и развитии; правовых норм в их практической реализации. На развитие этой системы оказывают влияние экономические, политические, социально-культурные, природно-климатические условия, административно-территориальное устройство, численность и структура населения, а также этнические факторы и исторические особенности развития государства и общества.

На основе исследования политико-правового регулирования и реформирования института государственной службы, направленного на обновление и оптимизацию системы государственного управления, диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших политологическую науку, которые раскрыты в положении, выносимые на защиту.

В результате исследования была обоснована ключевая роль института государственной службы в политических процессах обеспечения национальной безопасности современного российского общества и государства, проанализированы модели взаимовлияния политических процессов и государственной службы и определено место института государственной службы современной России в структуре геостратегических национальных интересов.

По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности, в 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно внедрение новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленную реализацией концепции правового государства.

В диссертационном исследовании определены ключевые характеристики процесса формирования государственной службы в Российской Федерации в связи с трансформацией института федерализма в постсоветский период и усилением этнического федерализма и активизации этнического фактора функционирования и изменения государственной службы с проявлением тенденций сепаратизма — не во благо отдельного народа, народностей, а в угоду отдельным этническим группам и группировкам, преследующим свои узкокорыстные цели.

Автором выявлены устойчивые тенденции институционализации неписанных норм при формировании кадрового состава государственного аппарата субъектов Российской Федерации.

Модернизация открывает возможности свободной самореализации общества, граждан, обусловленной адекватной трансформацией государственно-правового базиса в лице институционализации системы новой государственной службы, качественным изменением облика самого общества, государства, всех его политических институтов.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, полученные лично автором и содержащие элементы научной новизны:

- политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации, отражающие взаимосвязь трансформации ее структурной организации и демократизации политико-властных и государственно-служебных отношений.

- задача создания качественно иного общества, реализующего стратегию инновационного развития, реальных равных возможностей, гарантирующего безопасность и благополучие каждого человека. Составными частями разрабатываемой ныне стратегии развития России до 2020 г. являются концепции и стратегии административного реформирования в сфере государственной службы, борьбы с коррупцией в чиновничьей среде, национальной безопасности, трансформации государственного управления и, соответственно, изменения кадровой политики в формировании государственной службы.

- методологическим недостаткам реформы государственной службы Российской Федерации, результатом которой является нормативно-правовое и фактическое установление трёх видов государственной службы, в то время как характер социальных, экономических и политических изменений в обществе создает необходимость институционализации государственной гражданской службы в качестве отдельного типа.

- смысл формирования и функционирования государственной гражданской службы состоит в сохранении и укреплении единства государства и институтов его политической системы, общества и личности, в преодолении состояния отчуждения и недоверия между народом и чиновничеством как составной частью государственной власти, повышении уровня легитимности властных структур, их авторитета и влияния в обществе, утверждения отношений партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества.

- либеральная модель реформирования не способна в полной мере решить проблемы, связанные с институтом государственной службы, который призван обеспечивать решение задач, имеющих отношение к национальной безопасности современной России.

- статус государственной гражданской службы как социально-политического института, источники саморазвития которого, как и гражданского общества, невозможно стимулировать посредством мобилизационных методов, персонал государственной службы невозможно исключить из контекста демократизации политической системы, предполагающей либерализацию отношений государства и общества вплоть до конкретного человека.

Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.

- положение о расширении субъектной роли государственных служащих в процессе осуществления должностных функций, которое приведет к развитию правовой составляющей системы отношений в аппаратах органов государственной власти, и расширению политического участия граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, в процессе государственного управления.

В этих условиях модернизационное обновление российского института государственной службы относится к первостепенным стратегическим и политическим задачам государства. Оптимальная организация работы института государственной службы Российского государства напрямую коррелирует с определением места России в процессах политического позиционирования в мире и международной системе интеграции;

- предложения по совершенствованию теоретической и практической методологии реформирования государственной службы, направленные на снятие противоречий между правовыми, структурными и управленческими факторами государственной службы, выявленными в ходе исследования. Для успешного, эффективного государственного строительства необходимо выработать определенную систему мотивации эффективной деятельности государственного чиновничьего аппарата, разработать более четкие конкурсные условия для привлечения на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров при одновременном повышении уровня ответственности их перед обществом, самостоятельности, компетентности и профессионализма, поощряя и стимулируя их разумную инициативу и инновации, эффективное использование ресурсов, следование общей идеологии и стратегии развития страны;

- факт существования неписанной системы формирования аппарата чиновников, обусловленной этничностью и региональностью, особой схемы рекрутинга государственной службы в этно-территориальных субъектах Российской Федерации;

- оценка современным тенденциям исследований, которые ограничены уровнем государственности без вскрытия внутренних механизмов и особенностей развития государственной службы в условиях федерализма в субъектах Российской Федерации, влияния федерализма на общие тенденции развития государственной службы.

- современный федерализм и государственная служба как ее элемент, обусловленный общими процессами централизации и децентрализации, унитаризации и федерализации, демократизации и авторитаризации;

- что этнический федерализм в наиболее либеральный период развития федерализма, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справился с появившейся относительной, но все же суверенной свободой; для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время, которое было эффективно использовано в период, предшествовавший сворачиванию федерализма и позволивший национальным республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей;

- серьезными последствиями как для Российского государства, так и для обновляющегося института государственной службы, для всего населения страны может обернуться игнорирование собственного историко-управленческого и мирового опыта создания и основ функционирования института государственной службы, выражающихся в поверхностном и непродуманном отношении к процессам административного реформирования.

Вместе с тем либеральные реформы должны сохранить отработанные десятилетиями централизованную, вертикальную интегрированную систему управления. Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что любые инновации не должны подрывать централизованную управляемость государственной службой даже в периоды протекающих политико-трансформационных процессов;

- дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации должно проходить в два этапа. В 2011–2013 гг. необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений, принять новые федеральные законы, а также внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2015 г.) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в выработке положений, которые могут быть полезны в формировании системы государственной службы с позиций политических реалий, складывающихся в настоящее время в государстве и перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в процессе преподавания дисциплин: «Государственная служба Российской Федерации», «Система государственного управления», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих двадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, структура работы.

Blog

Институт государственной службы российской федерации: политико правовое исследование

Содержание