Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в российской федерации (административный и финансовый аспекты)
| Вид материала | Автореферат |
- Административный регламент, 665.95kb.
- Информационно-аналитический отдел правовое регулирование информационной деятельности, 54.8kb.
- Некоммерческие организации Вопросы и ответы, 696.38kb.
- Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации (финансово-правовые, 707.5kb.
- Итоги проведения проверок некоммерческих организаций Главным Управлением Министерства, 20.05kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
- Свинкина Марина Львовна Регистрация и государственный контроль за деятельностью некоммерческих, 89.67kb.
- И таможенно-тарифной политики о налогообложении иностранных некоммерческих организаций, 22.17kb.
- Список научных работ, статей и публикаций мирзоева гасана борисовича, 904.58kb.
На правах рукописи
КАМЕНЕВА Валерия Михайловна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(АДМИНИСТРАТИВНЫЙ И ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТЫ)
Специальность: 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, доктор социологических наук, профессор Халипова Елена Вячеславовна |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доктор экономических наук Карданов Валерий Заудинович; кандидат юридических наук Блохин Владимир Вячеславович |
| Ведущая организация: | Московский университет МВД России |
Защита состоится 13 ноября 2007 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1 уч. корпус ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 12 октября 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю.Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Политические и экономические изменения, осуществляемые в нашей стране в последние десятилетия, явились условием возникновения новых юридических форм и понятий, к числу которых относится и категория некоммерческих организаций. Некоммерческие организации определяются законодательством как организации, не имеющие в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли. Безусловно, коммерческий сектор составляет основу экономики любого государства. Вместе с тем, известно, что коммерческие организации, как правило, не работают в тех сферах, где не удается получить значительные финансовые результаты. Это относится в первую очередь к социальной сфере, сфере образования и науки, культуры, искусства, спорта, к духовной, политической сфере и т.д. Деятельность в указанных сферах в основном осуществляют некоммерческие организации.
Разнообразие видов деятельности некоммерческих организаций весьма значительно. Некоммерческий сектор эффективно оказывает различные социальные услуги населению, занимается экологическими проблемами, защитой гражданских прав, социальной реабилитацией, организацией помощи инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей, беженцам и вынужденным переселенцам. Многие некоммерческие организации занимаются защитой прав человека, осуществляют общественный контроль за работой государственных служб, что способствует развитию и укреплению организационных основ гражданского общества.
Некоммерческие организации представлены такими неотъемлемыми элементами рыночной экономики, как торгово-промышленные палаты, товарные и фондовые биржи, элементами социальной сферы, такими, как медицинские и образовательные учреждения, негосударственные пенсионные фонды, они объединяют хозяйствующих субъектов и граждан на основе общих некоммерческих интересов, например, в ассоциации, в товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические объединения граждан, в потребительские кооперативы. Такие организации, как профсоюзы, партии, общественные движения, организации самоуправления и самодеятельности граждан образуют социальную и политическую инфраструктуру общества.
В течение последнего десятилетия был принят целый ряд федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность различных некоммерческих организаций. Законодательство, регулирующее некоммерческий сектор, в основном представлено нормативными правовыми актами, содержащими нормы нескольких отраслей права (в основном гражданского и административного).
Некоммерческие организации вследствие своих уставных задач, являясь наименее активными участниками хозяйственного оборота, тем не менее, предстают наиболее значимыми субъектами административного права, что предопределяет повышенное внимание государства именно к административно-правовому статусу этих субъектов.
Особый интерес представляет и налоговый статус некоммерческих организаций. Налогообложение является важнейшей составной частью механизма государственного управления, оказывающей регулятивное воздействие на развитие некоммерческого сектора. Анализ действующего законодательства о налогах и сборах, показывает, что оно далеко не всегда учитывает специфику деятельности некоммерческих организации.
Многообразное и разрозненное законодательство, содержащее нормы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций, нуждается в комплексном анализе и систематизации, а теоретические вопросы административно-правового статуса и налогового статуса данных субъектов – в научном осмыслении. Таким образом, потребность в изучении проблем некоммерческого сектора, в разработке предложений по совершенствованию его правового регулирования, является одной из актуальных проблем отечественной юридической науки, что и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. До настоящего момента в юридических исследованиях затрагивались, главным образом, общие вопросы гражданско-правового статуса некоммерческих организаций. Исследованию проблем правового регулирования некоммерческих организаций посвящены работы Т.Е.Абовой, С.А.Авакьяна, С.Н.Братановского, П.Ю.Гамольского, Л.С.Демидовой, А.А.Загорского, В.В.Залесского, А.К.Толмасовой, Е.В.Зайцевой, Е.А.Злобиной, Л.Н.Коноваловой, М.Лукаса, Г.А. Кудрявцева, А.Я.Лившина, Р.Ф. Макальской, В.А.Марьяновского, Л.И.Никовской, Э.Н.Николаева, Ю.Н.Старилова, А.В.Стерлигова, Л.В.Стерлигова, Е.Л.Шековой, К.А.Чернеги, В.В.Черниковой, И.М.Шеймана, В.Н.Якимец, Л.С.Якобсон и ряда других авторов.
Автором изучен значительный объем научных трудов по административному и финансовому (налоговому) праву, которые послужили теоретической основой настоящего исследования, в том числе работы Ю.С.Адушкина, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, З.А.Багишаева, Т.Бурмистровой, Д.В.Винницкого, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, А.А. Евтеевой, Ю.М. Козлова, А.П.Коренева, В.М.Манохина, Г.Мартыненко, С.М.Петрова, Л.Л.Попова, Ю.А.Тихомирова, А.Г.Чернявского, Ц.А.Ямпольской и других.
Важнейшими источниками для настоящей работы стали исследования законодательного регулирования некоммерческого сектора стран ЕС и США. Однако при всей теоретической и практической значимости представленных научных работ, посвященных изучению правового положения некоммерческих организаций как участников административных и налоговых правоотношений с позиций теории административного и налогового права, вопросы административного и налогового статуса некоммерческих организаций недостаточно разработаны.
Объект диссертационного исследования – административные и налоговые правоотношения, участниками которых являются некоммерческие организации, функционирующие в различных организационно-правовых формах.
Предметом диссертационного исследования является комплекс правовых норм, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, а также научно-практические разработки и правоприменительные проблемы, существующие в сфере правового регулирования некоммерческого сектора.
Методологической основой диссертационного исследования стал системный подход к анализу процессов развития законодательства, регулирующего некоммерческий сектор в Российской Федерации; формально-юридический метод, использованный при анализе нормативно-правовой базы, регламентирующей различные аспекты деятельности некоммерческих организаций; а также сравнительно-правовой метод, примененный при обобщении международного опыта формирования и развития законодательства, регулирующего некоммерческий сектор. Сочетание указанных методов предопределило обращение автора в ходе исследования к актуальным вопросам административного, финансового и гражданского права.
Теоретическую базу исследования составили научные труды в области общей теории права, административного, финансового и гражданского права, относящиеся к теме диссертации.
Эмпирическую базу исследования составили статистические сведения, характеризующие состояние некоммерческого сектора в России и за рубежом. Большое значение для подготовки диссертационного исследования имел анализ информационных материалов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, законопроектов, материалов научно-практических конференций.
Важным источником настоящего исследования стали рассмотренные автором нормативные правовые акты, в том числе: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, правовые акты стран ЕС и США.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в определении современных направлений развития законодательства, регулирующего некоммерческий сектор, в разработке на основе критического анализа существующей законодательной базы предложений, направленных на совершенствование административно-правового и налогового регулирования некоммерческих организаций как участников административных и налоговых правоотношений, способствующих развитию некоммерческого сектора в Российской Федерации. Достижение данной цели связано с решением следующих научно-практических задач:
- изучить историю развития и современное состояние отечественного законодательства, регулирующего некоммерческий сектор;
- систематизировать законодательную базу, имеющую отношение к некоммерческому сектору, выделив административно-правовые нормы, регулирующие участие некоммерческих организаций в административно- правовых отношениях;
- исследовать теоретические подходы к определению понятия административно-правового статуса и административной правосубъектности некоммерческих организаций, предложив на этой основе собственные определения указанных понятий;
- исследовать на основе критического анализа действующего российского административного законодательства различные проявления административной правосубъектности некоммерческих организаций;
- выявить и исследовать основные особенности административной правосубъектности некоммерческих организаций, проявляющиеся в административно-правовых отношениях, в том числе: в отношениях в связи с государственной регистрацией некоммерческих организаций, государственным надзором и контролем за деятельностью некоммерческих организаций, а также иных административных правоотношениях;
- выработать конкретные предложения по совершенствованию современного российского административного законодательства, регулирующего административные отношения с участием некоммерческих организаций, направленные на обеспечение прав и законных интересов данных участников административных правоотношений;
– исследовать современную систему налогообложения, изучив порядок налогообложения и особенности налогового статуса некоммерческих организаций;
- выработать конкретные предложения по совершенствованию налогового законодательства, направленные на рационализацию налогообложения некоммерческих организаций для обеспечения развития некоммерческого сектора.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа последних изменений федерального законодательства и судебной практики выявлены основные проблемы административно-правового регулирования некоммерческого сектора, сформулированы предложения по повышению его эффективности, разработаны рекомендации относительно совершенствования порядка государственной регистрации некоммерческих организации и государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций. На основе комплексного анализа административно-правовых норм, регулирующих некоммерческий сектор, сформулированы основные отличительные особенности административного статуса некоммерческих организаций.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, обладающие элементами научной новизны и выносимые на защиту:
1. Сделан вывод о том, что административному статусу некоммерческих организаций присущи следующие особенности:
– предусмотренная законодательством возможность для отдельных видов некоммерческих организаций осуществлять некоммерческую деятельность, т.е. иметь права и нести обязанности, таким образом обладать административной правосубъектностью без государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица;
– установленный законодательством специальный порядок государственной регистрации, имеющий, в отличие от общего порядка, черты нормативно-явочного и разрешительного способа создания юридического лица;
– установленные законодательством специальные формы государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций, осуществляемые органами Федеральной регистрационной службы;
– предусмотренный законодательством специальный порядок приостановления деятельности и принудительной ликвидации некоммерческих организаций (или наложения запрета на осуществление деятельности для незарегистрированных общественных объединений) по инициативе органов прокуратуры или Федеральной регистрационной службы в результате осуществления контрольных мероприятий, в случаях, предусмотренных законом.
2. Дано обоснование необходимости внесения изменений в федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» в части исключения из числа организаций, деятельность которых возможна без приобретения статуса юридического лица, общественных фондов, учреждений и предоставления такой возможности ассоциациям. Показано, что, несмотря на предусмотренную законодательством возможность для общественных фондов и учреждений осуществлять деятельность без государственной регистрации, на практике эти положения Федерального закона «Об общественных объединениях» реализовать невозможно в силу того, что установленные законом цели создания таких форм некоммерческих организаций достижимы исключительно при наличии статуса юридического лица и гражданской правоспособности.
3. Доказано, что положения законов, регулирующих процесс государственной регистрации некоммерческих организаций, содержат множество противоречивых и недостаточно конкретизированных норм, что делает этот процесс крайне трудоемким, непредсказуемым, зависящим от усмотрения чиновников Федеральной регистрационной службы, и, таким образом, фактически приближенным к разрешительному способу.
4. Обосновано, что установленный законодательством особый порядок государственного контроля и надзора в отношении некоммерческого сектора, осуществляемого органами Федеральной регистрационной службы, создает административные препятствия для деятельности значительной части социально ориентированных некоммерческих организаций.
В основе дифференцированного подхода к государственному контролю за деятельностью некоммерческих организаций должен лежать принцип разделения некоммерческих организаций в зависимости от сферы и направленности деятельности (следует различать организации, чья деятельность направлена на достижение общественных благ, и организации, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей определенного круга лиц), а также принцип разделения в зависимости от источников финансирования и величины доходов.
5. Показано, что установленная законом обязанность предоставления некоммерческими организациями отчетности в органы Федеральной регистрационной службы не повлекла за собой внесение дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Предложено устранить пробел в административном законодательстве, включив в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, устанавливающие административную ответственность за непредставление или нарушение сроков представления установленной законом отчетности.
6. В качестве варианта решения проблем налогообложения некоммерческого сектора, предложено введение специального налогового статуса и специального налогового режима для некоторых видов некоммерческих организаций, предусматривающего освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов (в частности налога на прибыль, на добавленную стоимость, налога на имущество).
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в выработке рекомендаций и предложений, предназначенных для внедрения в правотворческой и правоприменительной деятельности. Разработанные автором диссертации научно-практические положения могут быть использованы для внесения в установленном порядке изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность некоммерческих организаций, в налоговое законодательство Российской Федерации, касающееся налогообложения некоммерческих организаций, также могут быть использованы в научных исследованиях, в преподавании по проблематике конституционного, административного и налогового права, в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров.
Апробация результатов настоящего исследования. Основные положения работы были изложены, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.
Структура диссертации предопределена содержанием предмета, целью и задачами научного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, а также списка нормативных правовых документов и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализирована степень ее разработанности, определены цель и исследовательские задачи, дана характеристика научной новизны и практической значимости диссертации, рассмотрены методологические принципы, с позиций которых автор осуществлял исследование, определена теоретическая основа работы, а также сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава – «Правовое регулирование некоммерческих организаций. Общие положения» – посвящена исследованию истории развития и современного состояния нормативно-правового регулирования некоммерческого сектора. Автором рассмотрены особенности основных организационно-правовых форм некоммерческих организаций, выдвинут ряд предложений по совершенствованию и систематизации отечественного законодательства в области правового регулирования некоммерческого сектора.
По данным научных исследований, возникновение первых древнейших форм некоммерческих (благотворительных) организаций, относится к классическому и постклассическому периодам Древнего Рима. Благотворительные корпорации (collegia tenuiorum) и учреждения (piae causae) представляли собой исторически первые разновидности благотворительных организаций романо-германской системы права. Автор отметил, что древнеримские правовые основы статуса некоммерческих организаций во многом были трансформированы в современное законодательство.
Изучение работ Г.Ф.Шершеневича, а также российского законодательства 19-20 вв. показывает, что в русском праве существовало деление юридических лиц на публичные и частные, а также на соединения лиц и учреждения. Начало XX века ознаменовалось ростом количества различных общественных объединений, основой для создания которых стало принятие ряда правовых актов, таких как, специальный Императорский манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г., «Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах» от 4 марта 1906 г.1.
В советский период негосударственные некоммерческие организации могли создаваться в разрешительном порядке и находились под контролем государственных органов. Деятельность негосударственных ассоциаций, союзов и обществ в этот период регулировалась рядом Постановлений ЦИК и СНК СССР, в частности, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах». В законодательстве тех лет, в том числе в Гражданском Кодексе РСФСР 1964 г. нет даже упоминания о некоммерческих организациях, создаваемых по частной инициативе. Основным аналогом международного понятия «некоммерческая организация» в России до последних лет являлась так называемая «общественная организация» — добровольное самоуправляемое объединение граждан, созданное с целью реализации их личных неимущественных (духовных, творческих, научных, профессиональных, спортивных, культурных и др.) интересов. Впервые термин «некоммерческая организация» встречается в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 31 мая 1991 г. № 2211-1.
С 1 января 1995 г. вступила в действие ч.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепившая в специальном разделе основные нормы о некоммерческих организациях (ст. 116-123, § 5, гл. 4). Согласно ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческие организации определяются как организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками, п. 3 ст. 50 предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться как в формах, прямо предусмотренных Гражданским кодексом (потребительские кооперативы, общественные или религиозные объединения, учреждения, фонды), так и в других организационно-правовых формах, предусмотренных иными федеральными законами. Таким образом, перечень форм некоммерческих организаций гражданское законодательство оставляет открытым.
Базовым нормативно-правовым актом в сфере регулирования некоммерческих организаций является Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», который вслед за Гражданским кодексом дает определение некоммерческих организаций, вводит новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, регулирует права и обязанности некоммерческих организаций в гражданских и административно-правовых отношениях. Этот документ распространяется на все некоммерческие организации, которые создаются и действуют на территории Российской Федерации за некоторыми исключениями, установленными федеральными законами.
Термин «некоммерческая организация» получает в законодательстве России все более широкое применение. На сегодняшний день, по оценкам автора, он содержится более чем в 40 законодательных актах. В настоящее время сформировалась система нормативно- правовых актов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций. Автор классифицирует обширный круг нормативных правовых актов, имеющих отношение к некоммерческому сектору по предмету регулирования, подразделяя их на:
1. Нормативные правовые акты, определяющие правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации различных форм и видов некоммерческих организаций. К таким актам следует отнести, например: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ г. «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»; Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и другие.
2. Нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в определенной области некоммерческой деятельности и особенности правового положения некоммерческих организаций, осуществляющих эту деятельность. К таким актам можно отнести: Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительности и благотворительных организациях», Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и т.д.
3. Нормативные правовые акты, определяющие порядок и особенности финансирования деятельности некоммерческих организаций. К ним относятся: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»; Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и ряд других.
Каждая некоммерческая организация – это, прежде всего, субъект права, реализующий свою правосубъектность в различных сферах общественной жизни. Правосубъектность включает в себя правоспособность – способность субъекта быть носителем прав и обязанностей, и дееспособность – способность своими действиями осуществлять принадлежащие ему права и обязанности.1 В качестве субъектов административного права могут выступать юридические лица и другие коллективные субъекты -организации, не имеющие правового статуса юридического лица. Понятие «организация», как «совокупность индивидуумов, объединенных для достижения определенных целей и решения задач на основе разделения обязанностей и наличия иерархической структуры»2, на взгляд автора, является более общим и включающим в себя понятие «юридическое лицо», поскольку существуют специфические категории субъектов административного права, которые не являются юридическими лицами и субъектами гражданского оборота. Это, прежде всего, некоммерческие организации – общественные объединения, не прошедшие государственной регистрации, деятельность которых допускается действующим законодательством. При этом такие организации не приобретают статуса юридического лица, однако являются субъектами административного права и могут участвовать в административно-правовых отношениях. Следовательно, в качестве субъектов административного права могут выступать юридические лица и другие коллективные субъекты-организации, не имеющие правового статуса юридического лица.
Безусловно, основополагающую роль в регулировании того или иного субъекта права играют законы, непосредственно устанавливающие его правовой статус. Вместе с тем, правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций затрагивает широкий спектр взаимоотношений этих организаций между собой, с гражданами, с государством, а также регулирует общественные отношения некоммерческих организаций с учетом их специфики и разнообразия. Каждый субъект, в силу самого действия нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые нормы, т. е. независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенным комплексом прав и обязанностей, которые составляют содержание административной правосубъектности, или административно-правовой статус данной организации.
Предусмотренные законодательством формы и виды некоммерческих организаций чрезвычайно многочисленны. Автор рассматривает основные организационно-правовые формы некоммерческих организаций , в том числе, фонды, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, государственные корпорации, политические партии и иные формы общественных объединений и другие, уделяя внимание их правовым характеристикам и основным особенностям. При определении правового статуса рассматриваемой конкретной некоммерческой организации в различных исследованиях часто происходит смешение понятий организационно-правовой формы и вида некоммерческой организации. Законодательство не содержит определения понятия «организационно-правовая форма» юридического лица. По мнению автора, под организационно-правовой формой юридического лица следует понимать совокупность отличительных признаков, позволяющих его идентифицировать. К таким признакам следует отнести: цель и предмет деятельности организации, субъектный состав учредителей (участников, членов), характер прав учредителей (участников, членов) на имущество юридического лица, установленный законом порядок использования (распределения) доходов и имущества. По мнению автора, предоставленная законодательством возможность введения новых форм специальными федеральными законами часто используется некорректно, в связи с чем перечень существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций чрезвычайно обширен, и эти формы практически не поддаются классификации. Многие организационно-правовые формы некоммерческих организаций, предусмотренные действующим законодательством, не имеют существенных отличительных признаков, позволяющих идентифицировать и охарактеризовать их как полноценную организационно-правовую форму.
Существенным недостатком законодательства о некоммерческих организациях является отсутствие в законодательном определении различных некоммерческих организаций четких признаков, позволяющих разделить организации в зависимости от целей их создания на организации, чья деятельность направлена на достижение общественных благ, и организации, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей определенного круга лиц. Наличие указаний на цели конкретных форм некоммерческих организаций не сопровождается их четкой классификацией по признаку взаимной (групповой) и общественной (в интересах всего общества) выгоды.
Между тем к организациям, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей определенного круга лиц, преимущественно относятся организации, созданные на основе членства (потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации, некоммерческие партнерства, товарищества собственников жилья, религиозные организации, садоводческие, огороднические и дачные товарищества, национально-культурные автономии, общины малочисленных народов и т. д.). Отдельно следует сказать и о таких, также основанных на членстве некоммерческих организациях, как особые профессиональные объединения – адвокатские коллегии, нотариальные палаты и т.п. Специфика деятельности таких объединений заключается в их публично-правовом предназначении, она направлена в первую очередь не на удовлетворение потребностей членов объединений, а на обеспечение защиты прав и законных интересов неопределенного круга граждан и юридических лиц. Особый характер правового регулирования, государственная регламентация деятельности таких объединений обусловлены необходимостью организации государством эффективного контроля за деятельностью членов этих объединений.
Некоммерческие организации, осуществляющие свою деятельность в интересах неопределенного круга лиц, т.е. в интересах всего общества, как правило, не имеют членства (фонд (в т. ч. общественный), автономная некоммерческая организация, государственная корпорация, общественное движение, орган общественной самодеятельности, учреждение). Более четкое разделение некоммерческих организаций на основе указанного принципа могло бы, по мнению автора, способствовать разработке дифференцированного подхода со стороны государства к регулированию некоммерческого сектора.
Во второй главе – «Анализ административно-правового статуса и административной правосубъектности некоммерческих организаций» – исследуется административно-правовой статус некоммерческих организаций, теоретические подходы к определению понятия административно-правового статуса и административной правосубъектности некоммерческих организаций, анализируются особенности проявления административной правосубъектности некоммерческих организаций при осуществлении государственной регистрации, контроля и надзора за деятельностью некоммерческих организаций, выдвигается ряд предложений по совершенствованию правового регулирования процедур государственной регистрации и контроля, а так же иных административных правоотношений.
Некоммерческие организации являются специфическим субъектом административного права. Административная правосубъектность некоммерческих организаций включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти1. Административная правосубъектность некоммерческих организаций, безусловно, имеет общие черты с правосубъектностью иных субъектов административного права, однако ей присущи особенности, обусловленные спецификой правового статуса некоммерческих организаций.
В отличие от коммерческих организаций, приобретающих гражданскую и административную правоспособность с момента государственной регистрации, в соответствии с законодательством такие некоммерческие организации, как общественные объединения, могут иметь юридические права и нести обязанности без государственной регистрации. Такое объединение осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные законодательством.
Предоставленная законом возможность для общественных объединений осуществлять деятельность без приобретения прав юридического лица, т.е. приобретать административную правосубъектность без приобретения гражданской правоспособности является особым признаком указанной административной правосубъектности отдельных форм некоммерческих организаций. Однако анализ различных организационно-правовых форм общественных объединений показывает, что такая возможность, предусмотренная Федеральным законом «Об общественных объединениях», не может распространяться на такие формы общественных объединений, как общественные фонды и учреждения в силу того, что установленные законом цели создания таких форм некоммерческих организаций достижимы исключительно при наличии прав юридического лица. В тоже время, для некоторых форм некоммерческих организаций, например ассоциаций (союзов) предусмотрена обязательная государственная регистрация, однако теоретически они могут создаваться и выполнять свои функции без образования юридического лица. Такие примеры свидетельствуют о непродуманности, противоречивости юридико-техническом несовершенстве норм законодательства о некоммерческих организациях, и необходимости более четкого определения особенностей их организационно-правовых форм. По мнению автора, следует распространить положения ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» на такие объединения и в тоже время исключить из числа организаций, деятельность которых возможна без регистрации, общественные фонды и учреждения.
Одной из важнейших особенностей административного статуса некоммерческих организаций является специальный порядок государственной регистрации, в соответствии с которым, при регистрации некоммерческой организации расширяется перечень необходимых для предоставления документов, проверяется соответствие учредительных документов требованиям закона, увеличиваются сроки государственной регистрации. Органом, принимающим решение о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации всех видов некоммерческих организаций, за исключением потребительских кооперативов, в настоящее время является Федеральная регистрационная служба. Следует отметить, что вызвавший большой общественный резонанс Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»1 ужесточил порядок государственной регистрации некоммерческих организации и наделил Федеральную регистрационную службу дополнительными полномочиям по надзору и контролю за деятельностью некоммерческих организаций. Наиболее существенные изменения коснулись в первую очередь порядка государственной регистрации и контроля за деятельностью иностранных и международных некоммерческих организаций. На территории Российской Федерации иностранные некоммерческие неправительственные организации осуществляют деятельность через свои структурные подразделения – отделения, филиалы и представительства.
В п. 4 ст. 1 Закона «О некоммерческих организациях» устанавливается различный статус структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций, соответственно этому различается и порядок их регистрации. Такое структурное подразделение, как отделение, признается самостоятельной формой некоммерческой организации, поэтому оно подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц в соответствии с положениями ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Филиалы и представительства иностранных некоммерческих неправительственных организаций регистрируются в особом порядке и приобретают правоспособность на территории Российской Федерации со дня внесения сведений о них в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций в соответствии со ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Специальный порядок государственной регистрации некоммерческих организаций предопределяет и особые формы государственного контроля и надзора в отношении некоммерческого сектора. В соответствии с действующим законодательством, некоммерческие организации, являющиеся юридическими лицами, ведут бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Некоммерческая организация предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами.
Уклонение от ведения бухгалтерского учета, искажения бухгалтерской отчетности и несоблюдения сроков ее представления и публикации является административным правонарушением. Нормы об ответственности предусмотрены ст. 15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, некоммерческие организации в соответствии с законодательством обязаны вести бухгалтерский, налоговый и статистический учет в том же порядке, что и коммерческие организации.
Важным отличием административно-правового статуса некоммерческих организаций является установленная законодательством о некоммерческих организациях норма, предусматривающая, что размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.
Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ внес существенные дополнения в законодательство о некоммерческих организациях, направленные на усиление государственного контроля за их деятельностью. Обязанности по осуществлению контроля за деятельностью некоммерческих организаций возложены на Федеральную регистрационную службу.
Каждая некоммерческая организация должна представлять в органы Федеральной регистрационной службы сведения о деятельности по установленным формам, включающим описание основной деятельности организации, с указанием решаемых задач, количества реализованных программ, основных мероприятий, вплоть до количества и состава участников, а также данных об источниках финансирования, включая доходы от осуществляемой предпринимательской деятельности и составе расходов.
Дополнения в законы о некоммерческих организациях, усиливающие государственный контроль, были внесены в целях недопущения осуществления ими неуставной деятельности, легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма, экстремистской деятельности. Установление столь жесткого контроля за деятельностью некоммерческих неправительственных организаций объясняется стремлением государства предотвратить возникновение на территории России под видом некоммерческих организаций экстремистских организаций, создающих угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, а также стремлением ограничить влияние иностранных и международных некоммерческих организаций на внутреннюю политику. Однако, по мнению автора, нормы, устанавливающие специальный порядок государственной регистрации и требования, предъявляемые к некоммерческим организациям при регистрации, а также нормы законов, регулирующие вопросы контроля за их деятельностью, содержат существенные пробелы и противоречия, и, что самое важное, концептуальные недостатки. Анализ административных норм законодательства, регулирующего некоммерческий сектор, показывает, что оно не только не сбалансировано с точки зрения соотношения прав, обязательств и ответственности регулируемых субъектов права, но и требует больших финансовых затрат при его реализации.
По мнению автора, следует изменить концепцию государственного регулирования некоммерческого сектора и дифференцировать подход к вопросам регулирования некоммерческих организации, для чего включить в законодательные определения различных форм некоммерческих организаций четкие признаки, позволяющие разделить эти организации в зависимости от целей их создания на организации, чья деятельность направлена на достижение общественных благ, и организации, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей определенного круга лиц. Именно такое разделение должно лежать в основе дифференцированного подхода к государственному контролю за деятельностью некоммерческих организаций. Другим важным критерием при решении вопроса о целесообразности и эффективности государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций является критерий стоимости (стоимость имущества, величина дохода) некоммерческой организации. В настоящее время объем предоставляемой некоммерческой организацией отчетности не зависит от величины ее доходов и расходов. К указанным критериям следует отнести и источники финансирования некоммерческих организаций.
Таким образом, на взгляд диссертанта, необходимо изменить порядок государственного контроля за деятельностью некоммерческих организаций, дифференцировав требования к отчетности в зависимости от сферы и направленности деятельности некоммерческих организаций, источников их финансирования и величины доходов.
В третьей главе – «Налогообложение некоммерческих организаций» – исследована современная система налогообложения, порядок налогообложения и особенности налогового статуса некоммерческих организаций, вырабатываются конкретные предложения по совершенствованию налогового законодательства, направленные на рационализацию налогообложения некоммерческих организаций для обеспечения развития некоммерческого сектора, выдвигается авторская концепция специального налогового режима для некоммерческих организаций, удовлетворяющих определенным критериям.
В конце 90-х годов назрела необходимость в реформировании разрозненного и во многом противоречивого налогового законодательства. С введением Налогового кодекса Российской Федерации некоммерческие организации были практически лишены налоговых льгот, большая часть доходов некоммерческих организаций стала облагаться налогами, в первую очередь такими налогами, как налог на прибыль и налог на добавленную стоимость. Так, начиная с 2002 г. с принятием гл. 25 Налогового кодекса налог на прибыль распространен на все доходы некоммерческих организаций, за исключением целевых поступлений и целевого финансирования. Ст. 251 Кодекса содержит закрытый перечень доходов, не подлежащих обложению налогом на прибыль, включающий конкретно поименованные виды целевого финансирования и целевых поступлений.
Анализ действующего законодательства о налогах и сборах, показывает, что оно далеко не всегда учитывает специфику деятельности некоммерческих организации. Экономическая необоснованность налогообложения некоторых видов доходов некоммерческих организаций является существенным препятствием для развития некоммерческого сектора. Изучение положений Налогового кодекса РФ, особенностей бухгалтерского учета и судебно-арбитражной практики, касающихся налогообложения некоммерческих организаций, позволило выявить ряд положений, которые, по мнению автора, нуждаются в изменении. Так, обращает на себя внимание тот факт, что в соответствии с пп. 14 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса гранты, предоставляемые иностранными и международными организациями российским некоммерческим организациям, не облагаются налогом на прибыль, только в том случае, если предоставляющие грант организации (грантодатели) указаны в специальном перечне. Данный перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2002 г. № 923 «О перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов». Однако порядок формирования такого перечня на сегодняшний день не установлен. Таким образом, возникает ситуация, когда некоммерческая организация получает средства с формулировкой «грант» на реализацию одной программы, например программы реабилитационной помощи детям-инвалидам, от двух организаций-грантодателей, одна из которых включена в специальный перечень, а вторая – нет. У некоммерческой организации не возникает обязанности уплатить налог на прибыль при получении средств гранта от первой организации, а средства, полученные от второй организации согласно пп. 14 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ, грантом считаться не будут, поскольку название грантодателя не указано в специальном перечне. По мнению автора, необходимо исключить из пп. 14 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации положения о перечне, внеся следующую поправку: «гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, иностранными и международными организациями и объединениями на осуществление конкретных программ в области…».
Известно, что в соответствии со ст. 251 Налогового кодекса РФ вклады учредителей (участников) в уставный капитал коммерческих организаций налогообложению не подлежат. Однако, взносы учредителей в имущество некоммерческих организаций (за исключением взносов от собственников учреждений), облагаются налогом на прибыль. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации, например, фонды, автономные некоммерческие организации создаются на основе имущественных взносов. Безусловно, важнейшим источником формирования имущества таких организаций могли бы стать взносы учредителей. По мнению автора, необходимо внести изменения в ст. 251 Налогового кодекса, прямо указав, что не подлежат налогообложению взносы учредителей в обособленное имущество некоммерческих организаций или в имущество некоторых организационно-правовых форм некоммерческих организаций.
Действующее налоговое законодательство не позволяет некоммерческим организациям получать услуги от благотворителей безвозмездно, поскольку в соответствии с п. 8 ст. 250 Налогового кодекса Российской Федерации, безвозмездно выполненные работы и услуги рассматриваются в качестве внереализационных доходов и такие доходы не освобождаются от налогообложения в соответствии со ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации. Например, в случае, если кто-то безвозмездно отремонтировал помещение, принадлежащее некоммерческой организации, то у некоммерческой организации возникает обязанность перечислить налог на прибыль с рыночной стоимости таких ремонтных работ. Обложение налогом на прибыль внереализационного дохода в виде безвозмездно выполненных юридическими и физическими лицами работ и услуг для некоммерческих организаций в мировой практике обычно не облагается никакими налогами.
Решением этой проблемы могло бы быть внесение поправок в ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающее освобождение некоммерческих организаций от налога на прибыль организации при получении внереализационного дохода в виде работ и услуг, выполненных безвозмездно. Налогообложение некоммерческого сектора нуждается в системных изменениях, развитие сектора возможно только при условии рационального налогообложения, соответствующего международным стандартам. Следует отметить, что наметившиеся в последнее время некоторые позитивные изменения в области налогообложения некоммерческих организаций, свидетельствуют о том, что проблемы, накопившиеся за годы реформ, и требующие скорейшего решения, стали постепенно осознаваться представителями органов государственной власти.
Так, 11 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», получивший неофициальное название закона об эндаументах (от англ. endowment — дар, пожертвование). В соответствии со ст. 2 указанного закона, целевой капитал некоммерческой организации – это сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации. Таким образом, доход от целевого капитала будет новым источником финансирования различных социальных программ, осуществляемых некоммерческими организациями.
Еще до 11 января 2007 г. получение пожертвований было серьезной проблемой для значительной части некоммерческих организаций. При решении вопроса о квалификации такого вида целевого поступления, как пожертвование, налоговое законодательство, в частности, пп. 1 п. 2 ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации отсылает к определению пожертвования, данному в ст. 582 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой перечень форм организаций-получателей был ограничен фондами, общественными организациями, учреждениями. Внесение изменений в ст. 582 Гражданского кодекса Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», не просто расширило перечень организаций, имеющих право получать пожертвования, но и сделало этот перечень открытым, определив, что получателями таких средств могут быть не только поименованные, но и иные некоммерческие организации. Большим достижением, облегчившим жизнь многим некоммерческим организациям, является предоставление возможности применения упрощенной системы налогообложения.
По данным исследований состояния некоммерческого сектора в России несовершенство налогового законодательства объективно препятствуют укреплению хозяйственных основ сектора, увеличению его доли в ВВП. По тому вкладу, который некоммерческий сектор вносит в экономику страны, Россия сравнима с развивающимися или бывшими социалистическими странами, хотя и несколько отстает от них (доля некоммерческого сектора в ВВП в Венгрии – 2,8%, в Колумбии – 2,1%). Что касается развитых стран, то от них по этому показателю Россия отстает существенно (доля некоммерческого сектора в ВВП в Нидерландах – 15,8%, в США – 7,5%). В доходах российских некоммерческих организаций невелика доля платных услуг, что объясняется особенностями налогового законодательства, не поощряющего хозяйственную деятельность некоммерческих организаций. Это также противоречит международному опыту: в США доходы НКО от экономической деятельности составляют 56,6%, в Бельгии – 18,6%, в Нидерландах – 38,6%, в странах Восточной и Центральной Европы 45-55%.
Представляется, что одним из вариантов решения большинства проблем налогообложения некоммерческого сектора могло бы быть введение специального налогового режима для некоторых видов некоммерческих организаций. Специальные налоговые режимы предусматривают особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов. Для того, чтобы признать некоммерческую организацию налогоплательщиком с особым статусом, такая организация должна удовлетворять определенным критериям. При решении вопроса о критериях предоставления особого статуса, на взгляд диссертанта, следует обратиться к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Ст. 31 названного закона содержит конкретную характеристику принципов, на основе которых некоммерческим организациям могут быть предоставлены налоговые льготы. Во внимание должны приниматься цели, ради которых созданы некоммерческие организации, их организационно-правовые формы и т.д.
По мнению автора, необходимым условием предоставления особого налогового статуса должно быть осуществление организацией деятельности, направленной на достижение общественных благ, важным условием является также ограничение предпринимательской активности некоммерческой организации, нормирование предела административных и представительских расходов. Предложенные системные изменения в порядке налогообложения некоммерческих организаций, учитывающие специфику их деятельности, по мнению автора, будут способствовать развитию некоммерческого сектора.
В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе выводы, приводятся рекомендации и предложения по исследуемой теме.
По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:
1. Каменева В.М. Правовое регулирование некоммерческих организаций. Общие положения. – М.: Изд-во «Ось-89», 2006. – 2,0 п.л.
2. Каменева В.М. Влияние системных изменений налогового законодательства на развитие некоммерческого сектора. Концепция специального налогового режима // Государственное управление и право / Под общ. ред. И.Н.Барцица; Отв. ред. Е.Ю.Киреева. – Вып. 5. – М., 2007. – 0,7 п.л.
3. Каменева В.М. Налогообложение негосударственных некоммерческих организаций. – М.: Изд-во «Ось-89», 2007. – 1,7 п.л.
4. Каменева В.М. Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций // Вестник Московского Университета МВД России. - 2007. – № 4. – С. 82-84. – 0,4 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
КАМЕНЕВОЙ Валерии Михайловны
Тема диссертационного исследования:
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(АДМИНИСТРАТИВНЫЙ И ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТЫ)
Научный руководитель:
Халипова Е.В.
Изготовление оригинал-макета
Каменевой В.М.
Подписано в печать ___ . Тираж 80 экз.
Усл.п.л. ____.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
1 Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9 т. - М., 1994. - Т.9. - С.41.
1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю.Тихомирова. - М., 1997. - С.347, 430; Общая теория государства и права / Под ред. В.В.Лазарева. - М., 1994. - С. 147-148; Курс международного права. – М., 1989. -T. l. -C.159-156.
2 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – М., 2000. - С.149.
1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1997. - С. 169.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 3. - Ст.282.