Geum.ru

Свинкина Марина Львовна Регистрация и государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций в России Федеральные закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
Начальник отдела по делам некоммерческих организаций Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия

Свинкина Марина Львовна


Регистрация и государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций в России


Федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О свободе совести и о религиозных объединениях» предусмотрели возможность общественных объединений и религиозных групп действовать без государственной регистрации.

Однако наделение организаций качеством юридического лица является необходимым условием для их участия в хозяйственной жизни, в экономических отношениях, для обеспечения защиты их прав, прав их учредителей и членов.

Законом установлен нормативно-явочный порядок образования юридического лица, т.е. для образования юридического лица не требуется согласия третьих лиц, включая государственные органы, на которые возложена лишь функция проверки учредительных документов на соответствие требованиям законодательства.

В отношении некоммерческих организаций, указанных в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», установлен специальный порядок государственной регистрации (документы для регистрации представляются не в налоговый орган, а в орган юстиции).

Перечень документов, необходимых для государственной организации, исчерпывающим образом установлен Федеральным законом «О некоммерческих организаций», требовать дополнительные документы не допускается. Срок для принятия решения о регистрации либо отказе в регистрации - 30 календарных дней для общественных и религиозных объединений, 14 рабочих дней – для некоммерческих организаций.

Также исчерпывающим образом законодательно определен перечень оснований для отказа в государственной регистрации, установлены основания и сроки принятия решения о приостановлении государственной регистрации. Установлены требования к уведомлению заявителя об основаниях отказа в гос.регистрации в письменном виде. Отказ в государственной регистрации некоммерческой организации может быть обжалован в вышестоящий орган или в суд. Отказ в государственной регистрации не препятствует повторной подаче документов для государственной регистрации при условии устранения оснований, вызвавших отказ.


Некоммерческие организации, зарегистрированные в качестве юридического лица, отражают лишь часть общественной активности, тем не менее их количество и качественный состав является одним из показателей развития гражданского общества в регионе.

В Республике Карелия по состоянию на 23.04.2010 зарегистрировано 735 общественных объединений, 190 религиозных организаций, а также 400 иных некоммерческих организаций, на которые распространяется специальный порядок регистрации.

В расчете на 1000 жителей в Республике Карелия приходится 1,9 некоммерческих организаций, что в целом соответствует среднему показателю по России. Данный показатель в течение последних 3 лет является устойчивым.

Наиболее распространенной формой некоммерческих организаций являются общественные объединения (56%), религиозные организации составляют 14%, доля иных некоммерческих организаций составляет 30%.

На качественный состав некоммерческих организаций оказал влияние многонациональный состав населения Карелии (так, среди общественных объединений почти 5% занимают «национальные объединения» и национально-культурные автономии, при этом количество таких объединений ежегодно увеличивается (например, число НКА по сравнению с 2008 годом увеличилось в 2 раза) ), характерное вероисповедание – христианство (из них более 40% православие, 50% - протестанты).

Пик гражданской активности, связанной с объединением граждан в негосударственные структуры, пришелся на период с 1998 по 2005 (за данный период было создано более 800 общественных и религиозных объединений), в последующие годы количество создаваемых общественных и религиозных объединений увеличивалось незначительно (в пределах 8% от общего количества). С учетом процесса исключения юридических лиц из Единого государственного реестра юридических лиц по решению уполномоченных органов или суда пропорциональное соотношение некоммерческих организаций в зависимости от организационно-правовых форм и их количество, в последние годы в целом являются неизменными.


Из числа всех (1324) зарегистрированных на территории Республики Карелия некоммерческих организаций 834 (63%) расположены в г.Петрозаводске. В их число входит 494 из 735 общественных объединений (местными являются 104 общественных объединений, региональными - 385, межрегиональными – 5).

С учетом положений Федерального закона «Об общественных объединениях» о том, что региональные общественные объединения действуют на территории всего субъекта, а Федеральный закон «О некоммерческих организаций» не предусматривает территориальных ограничений для осуществления деятельности иными некоммерческими организациями, тем не менее, местонахождение руководящих органов позволяет предположить, что основная деятельность такой организации все-таки происходит в Петрозаводске.


По характеру деятельности среди общественных объединений преобладают объединения по профессиям, в число которых входят профсоюзные организации (17,6%), спортивные объединения составляют 10,9%, объединения инвалидов – 5,9%, объединения по интересам - 5%, детские и молодежные объединения – 4,5%, ветеранов – 3,4%, в социальной сфере – 3,2%, объединения женщин – 3,2%, правозащитные – 2%, объединения в сфере культуры – 1,3%, объединения в сфере здравоохранения – 1,2%, общественно-политические – 0,96%.

Характер деятельности иных некоммерческих организаций определяется спецификой предназначения их организационно-правовых форм: в частности широко распространены такие организационно-правовые формы как учреждение, автономные некоммерческие организации, создаваемые для оказания услуг в различных сферах (прежде всего образовании – 18%, культуры – 3,1%, здравоохранения либо социальной сфере - по 1,3%), юридические объединения, создаваемые в рамках Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» - 7%, а также объединения предпринимателей в союзы и ассоциации – 8%.


Необходимым элементом любого правового государства является установление системы контроля за соблюдением установленных правил. Порядок и формы контроля за соблюдением некоммерческими организациями действующего законодательства также определены Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Прежде всего, органы юстиции проводят проверки соответствия деятельности НКО, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами (уставным целям).

Процедура назначения и проведения таких проверок строго регламентирована.


Проведение проверок такого рода обусловлено прежде всего тем, что некоммерческие организации обладают так называемой специальной правоспособностью, т.е. вправе осуществлять только те виды деятельности, которые прямо предусмотрены их учредительными документами и законом (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

Как следует из ст.2 ФЗ «Об НКО», некоммерческая организация не имеет право ставить основной целью своей деятельности извлечение прибыли и ее распределение.

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 ФЗ «Об НКО»).

Более детально цели некоммерческих организаций расписаны в специальных законах.

Так, например, Федеральный закон «Об общественных объединениях» отмечает, что общественные объединения могут создаваться «для защиты общих интересов и достижения общих целей» их членов, а также для содействия реализации прав и законных интересов граждан (ст. 3). Закон отмечает, что цели общественного объединения подлежат закреплению в уставе (ст. 5).

Закон не устанавливает критериев, по которым можно судить о соответствии или несоответствии конкретных видов деятельности целям деятельности (целям создания) некоммерческой организации. Очевидно, что это должна быть, прежде всего, деятельность, непосредственно реализующая уставные цели – то есть, так называемая основная ее деятельностью.

Так, для некоммерческой организации, созданной для достижения культурных целей, например театра, основной деятельностью будет являться подготовка и показ спектаклей. Для некоммерческой организации, созданной в целях охраны здоровья граждан, например для больницы, основной деятельностью является лечение больных. Для благотворительной организации такой деятельностью может выступать, например, оказание помощи нуждающимся и т. п.

Следует при этом иметь в виду, что основная деятельность некоммерческой организации может включать в себя несколько различных видов деятельности, которые соответствуют разным, не сводимым друг к другу целям. Например, компонентами основной деятельности культурно-досугового центра, созданного для достижения культурных, образовательных целей и развития физической культуры, могут одновременно выступать театральная, культурно-просветительная, физкультурно-оздоровительная деятельность.

В качестве соответствующей целям создания некоммерческой организации должна быть признана также деятельность, которая непосредственно не реализует такие цели, но находится в функциональной зависимости с основной деятельностью организации, образует с ней единую систему деятельности. Такую деятельность можно называть связанной деятельностью.

Вопрос о соответствии деятельности некоммерческой организации целям ее создания встает и при осуществлении некоммерческой организацией предпринимательской деятельности. Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Конкретизируя данную норму, Закон устанавливает, что предпринимательской деятельностью, служащей достижению целей, ради которых создана некоммерческая организация, признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика (п. 2 ст. 24 ФЗ «Об НКО»).

Смысл введения этих ограничительных требований к предпринимательской деятельности некоммерческой организаций состоит в том, чтобы поставить преграду на пути отклонения деятельности организации от целей ее создания, воспрепятствовать превращению некоммерческой организации в организацию, для которой главным становится осуществление предпринимательской деятельности.


По результатам проведенных в 2007-2009 годах проверок Управлением было установлено, что деятельность более 70% проверенных некоммерческой организаций в целом соответствует целям, предусмотренным их учредительными документами.

Нарушения, связанные с выявлением деятельности, не соответствующей уставным целям, либо не имеющей четкой связи с уставными целями и задачами, являются единичными.

Однако проведенные проверки показывают, что более чем в половине проверенных некоммерческих организаций, представивших документы в Управление для проведения проверки, допускаются нарушения требований действующего законодательства и (или) устава. Это непредставление сведений и документов, представление которых предусмотрено законом либо нарушение установленных законом сроков представления сведений и документов; несоблюдение установленной уставом периодичности проведения заседаний руководящих, контрольных и ревизионных органов.

Кроме того, Управлением в ходе проверок выявляются противоречия отдельных положений уставов действующему законодательству, что (в отношении общественных и религиозных объединений) прежде всего является следствием изменения федерального законодательства, а также ужесточением отдельных требований (прежде всего, к наименованию). При проведении правовой экспертизы уставов иных некоммерческих организаций, решение о государственной регистрации которых было принято до 17.04.2006 (до вступления в силу специального порядка государственной регистрации отдельных видов некоммерческих организаций), выявлен более широкий круг нарушений требований действующего законодательства (несоблюдение порядка формирования руководящих органов некоммерческой организации и принятия ими решений, отсутствие в уставе положений, предусмотренных пунктом 3 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также нарушение требований закона, установленных к наименованию некоммерческой организации).

Проведенные проверки также показали, что не все зарегистрированные на территории Республики Карелия некоммерческие организации осуществляют свою деятельность.

Так, по итогам проведенных Управлением в 2007 - 2009 годах проверок соответствия деятельности, в том числе финансово-хозяйственной, некоммерческих организаций их уставным целям, установлено, что отсутствуют либо не представлены в Управление для проведения проверки документы по основной деятельности 1/3 проверяемых организаций, а каждая 10-ая организация представила сообщение о том, что уставная деятельность ею не осуществляется.


Сделанные в ходе проверок выводы подтвердили необходимость продолжения осуществления широкой разъяснительной работы для граждан и некоммерческих организаций (выступления на телевидении, публикации в СМИ, размещение информации на Интернет-сайте, устное консультирование граждан, в том числе обратившихся с заявлениями о государственной регистрации некоммерческих организаций).

Целью данной работы является повышение уровня правовой грамотности, что должно оказать положительное влияние на становление гражданского сектора.