Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации

Вид материала

Документы

Содержание Булатов Абдулла Курбанович I. общая характеристика диссертационной работы Степень разработанности темы исследования. Объектом исследования Предмет исследования Методологическую основу исследования Нормативная база диссертационного исследования Научная новизна диссертационного исследования Теоретическая значимость настоящей работы Практическая значимость исследования Апробация результатов исследования Структура диссертационной работы. Ii. основное содержание диссертационной работы Первая глава – «Трудовая миграция как объект административно-правового регулирования» Вторая глава – «Правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации» Третья глава – «Стратегическое планирование в органах государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации» Основные положения и выводы содержатся в следующих публикациях автора Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации

Подобный материал:

• Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации и странах, 441.24kb.
• Государственное регулирование внешней трудовой миграции в субъекте российской федерации, 299.61kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 325.12kb.
• Административно-правовое противодействие незаконной миграции в российской федерации, 456.96kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
• Частные агентства занятости – потенциал развития процессов трудовой миграции, 697.32kb.
• Административно-правовое регулирование иностранных инвестиций в российской федерации, 264.84kb.
• Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», 31.58kb.
• Примерный перечень тем курсовых работ по курсу «Правовое регулирование ценных бумаг», 16.53kb.

На правах рукописи


АЗАРОВ Николай Петрович


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность:

12.00.14 – Административное право; финансовое право; информационное право


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2010

Работа выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель:	Кулиев Паша Руфатович доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:	Дугенец Александр Сергеевич Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
	Булатов Абдулла Курбанович кандидат юридических наук
Ведущая организация:	Московский университет МВД России

Защита состоится 22 декабря 2010 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3370 (I уч.корп.).


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Высокий темп экономического развития, ускоряющаяся динамика миграционных процессов ставят перед органами государственной власти задачи, на которые необходимо реагировать быстро, решительно и эффективно. Медлительность в данных вопросах приводит к неравномерности распределения трудовых ресурсов, криминализации «теневого» управления миграционными потоками, коррупции, экономическим потерям, увеличению социальной напряженности.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года важнейшим направлением государственной политики Российской Федерации является «управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов»¹, требующая, с одной стороны, формирования условий для повышения миграционной привлекательности нашей страны, с другой – противодействия нелегальной миграции, направленных на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики.

Вместе с тем необходимо отметить, что даже с незначительными изменениями миграционной политики Российской Федерации неразрывно связан процесс ее административно-правового регулирования. Неоднозначное формирование миграционной политики государства привело к множественным изменениям системы федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции и сказалось на действующем нормативном регулировании миграции. Так, за последнее время был принят Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создана правительственная Комиссия по миграционной политики Российской Федерации, расширены полномочия Федеральной миграционной службы Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Формирование миграционной политики и ее реализация посредством административно-правового регулирования, соответствующего национальным интересам, существующим потребностям экономики, в том числе в условиях мирового финансового экономического кризиса, невозможно без внедрения в органы государственной власти современных принципов и процедур управления по результатам деятельности, без взаимодействия с гражданским обществом. Вместе с тем в 2009 г. указами Президента Российской Федерации утверждены: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Основы стратегического планирования в Российской Федерации, в которых представлена ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Первостепенная роль вопросов трудовой миграции в государственной политике Российской Федерации, постоянные изменения в нормативно-правовом регулировании миграционных процессов, необходимость переосмысления базовых основ, модели стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, ставят задачи поиска более совершенных административно-правовых норм, обеспечивающих достижение национальных стратегических приоритетов, и обусловливают выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных правоведов по теории и истории государства и права, административному и конституционному праву. Это, в частности, работы И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Г.А.Гаджиева, Е.Ю.Грачевой, Ю.М.Козлова, С.С.Маиляна, Л.Л.Попова, Б.В.Россинского, Т.С.Румянцева, Г.П.Толстопятенко, Ю.Н.Старилова и др.

Проблемам административно-правового регулирования мигр­ационных процессов посвящены работы таких отечественных ученых, как А.Н.Жеребцов, О.М.Зименкова, В.А.Ионцев, К.П.Кондрашина, А.С.Прудников, М.Л.Тюркин и др. В них рассматриваются ответственность органов государственной власти в сфере миграции, некоторые недостатки действующего законодательства и возможные пути их преодоления. Трудовая миграция как отдельный объект административно-правового регулирования нашла отражение в работах Л.В.Андриченко, Л.Н.Васильева, Ж.А.Зайончковской, П.В.Коновалова, А.Ю.Лукьяновой и др. Эти работы позволили автору объективно отразить и проанализировать административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации в его динамике в контексте нашей страны.

Изучением стратегического планирования в деятельности органов государственной власти Российской Федерации занимались такие ученые, как С.Ю.Глазьев, Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец и др. В их трудах раскрывается концепция и методология формирования системы государственного стратегического планирования и прогнозирования. Вместе с тем в отечественной литературе недостаточно раскрыты основы стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, не определена роль документов и ответственность участников системы государственного стратегического планирования при управлении миграционными процессами.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования трудовой миграции при реализации национальных стратегических приоритетов.

Предмет исследования – правовые нормы, практика их реализации, положения, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации.

Цель исследования – комплексный анализ проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации; разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:

- выявление особенностей применения административно-правовых норм при реализации государственной политики в сфере трудовой миграции Российской Федерации;

- систематизация зарубежного опыта совершенствования законодательства при управлении миграционными процессами;

- анализ этапов формирования правовых основ миграционной политики в Российской Федерации;

- выявление особенностей, тенденций современного российского законодательства по вопросам трудовой миграции;

- анализ правовых основ государственного стратегического планирования в Российской Федерации;

- рассмотрение деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, выделение направлений по ее совершенствованию в соответствии с основами государственного стратегического планирования Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили: исторический, системный и целевой подходы, формально-юридический анализ правовых актов различной юридической силы, судебной практики. Большое значение для формирования предложений по совершенствованию законодательства имел комплексный сравнительно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве.

Нормативная база диссертационного исследования: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным и системным анализом проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом последних изменений в законодательстве Российской Федерации, а также международной практики.

Автором диссертационного исследования:

- классифицированы по уровням миграционной политики нормативные правовые акты, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации;

- выделены этапы развития отечественного законодательства о административно-правовом регулировании трудовой миграции в Российской Федерации;

- обоснована важность стратегического планирования и контроля в деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации.

Результатом проведенного исследования являются следующие новые, обладающие элементами научной новизны основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Выдвинут и обоснован вывод о том, что общественные отношения, возникающие в сфере трудовой миграции, регламентируется сложной системной совокупностью норм, включающей в себя нормы конституционного, административного, частично – гражданского, а также иных отраслей права. Возможность разнопланового как позитивного, так и негативного влияния трудовой миграции (на такой, к примеру, аспект социальной безопасности, как защищенность отечественного рынка труда и гарантий занятости граждан Российской Федерации) позволяет говорить о том, что общественные отношения, возникающие в данной предметной области, практически в полном объеме нуждаются в административно-правовой регламентации и регулируются нормами административного права, что обусловливает необходимость установления специального административно-правового режима трудовой миграции иностранных граждан и совершенствования институциональной инфраструктуры трудовой миграции.

2. Диссертантом установлено, что административно-правовой режим трудовой миграции иностранных граждан представляет собой сложное комплексное образование и должен включать совокупность следующих элементов: формирование стратегических национальных приоритетов в указанной сфере, деятельность уполномоченных органов за соблюдением таких приоритетов, в частности, контроль исполнения обязанностей мигрантами, работодателями и др., установка специальных режимных правил получения разрешения на въезд в Российскую Федерацию, получения разрешения на работу в России; правила регистрации по месту пребывания, порядка обеспечения медицинской помощи и других государственных и муниципальных услуг трудящимися и членами их семей.

3. Исходя из сложности государственной миграционной политики Российской Федерации, субъектного состава участников и сферы правового регулирования трудовой миграции, диссертант классифицировал нормативные правовые акты в этой области исследования. Критерием предлагаемой автором классификации является подразделение их на группы по направлениям регулирования и уровням миграционной политики.

Первая группа актов (стратегическая) направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Вторая группа (оперативно-тактическая) регулирует отношения непосредственно в сфере трудовой миграции, вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории трудовых мигрантов. Третья группа (ведомственная) направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции.

4. Диссертант систематизировал международный опыт формирования миграционной политики и выделил направления по совершенствованию ее административно-правового регулирования, в том числе, либерализацию и упрощение официальных каналов трудовой миграции, обеспечение мигрантам основных прав, снижение операционных издержек миграции, нахождение решений, обеспечивающих баланс интересов населения принимающих стран и мигрантов, стратегическое планирование миграционных процессов.

5. На основе этапов развития законодательной базы, действующего нормативного правового регулирования и деятельности органов государственной власти Российской Федерации в сфере трудовой миграции диссертант сформулировал вывод о значении стратегического планирования миграционных процессов в Российской Федерации, направленного на реализацию долгосрочного курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения в целях формирования инновационной социально ориентированной экономики.

По мнению диссертанта, органам государственной власти в сфере трудовой миграции при разработке концепций, стратегий, программ, проектов, планов и ключевых показателей необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов, на основе принципов единства и целостности, внутренней сбалансированности, результативности и эффективности функционирования, ответственности участников процесса, достоверности и реалистичности, непрерывности и преемственности, финансовой обеспеченности.

6. В исследовании предложен перечень ключевых документов и ответственность органов государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации в общей системе государственного стратегического планирования Российской Федерации.

По мнению автора, группа актов, направленная на становление основ в сфере регулирования миграции, должна включать следующие документы: концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу; стратегический план по реализации Концепции миграционной политики Российской Федерации; ведомственные целевые программы; ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

Диссертант полагает, что ключевым органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, должна стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, которая должна восстановить недостающие функциональные звенья и согласовать их наличие в системе полномочий других органов государственной власти.

Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования трудовой миграции. Выдвинутые теоретические положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических и экономических дисциплин, курсах повышения квалификации и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование деятельности финансовых институтов развития, а также на повышение эффективности административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной, нормотворческой деятельности, при разработке административных регламентов, а также в учебно-методической работе структурных подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации и т. д.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.

Научно-практические рекомендации автора использовались на заседаниях Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в том числе, при разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»» (2009-2010 г.), при разработке административных регламентов совместно с Министерством внутренних дел и другими органами исполнительной власти Российской Федерации, в частности, административного регламента «По исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда» (2008-2009 г.).

По результатам исследований автором опубликовано 5 работ общим объемом 4,7 п.л. (в том числе, 3 работы в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ), отражающих основное содержание диссертации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и литературы.


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ


Во введении обоснованы актуальность и научная новизна исследования, рассмотрена степень научной разработанности темы, сформулированы цель и задачи, определена методологическая основа исследования, обоснована теоретическая и практическая значимость работы и представлена ее апробация.

Первая глава – «Трудовая миграция как объект административно-правового регулирования» – раскрыты особенности государственной миграционной политики в Российской Федерации, выявлена сущность административно-правового регулирования трудовой миграции, проанализирован зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов.

По мнению диссертанта, трудовую миграцию можно охарактеризовать как легальное перемещение лиц на территорию иностранного государства с целью осуществления трудовой деятельности. Трудовой миграции как одной из форм мобилизации самоорганизующегося потенциала общества свойственны гибкость, динамизм, быстрая реакция на конъюнктуру потребительского рынка и политику государства.

В ходе исследования автором отмечено, что административно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации неразрывно связано с изменениями миграционной политики государства, направлено на наиболее важные миграционные процессы, предполагает нормативно-правовое регулирование и систему специальных органов исполнительной власти, реализующих эту политику. Вместе с тем отношения, возникающие в сфере трудовой миграции, практически в полном объеме нуждаются в административно-правовой регламентации и регулируются нормами административного права.

Проанализировав ключевые документы, определяющие государственную политику Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что в нашей стране нет основополагающего документа в сфере миграции - Концепции миграционной политики страны. Это значительно осложняет надлежащее правовое регулирование вопросов миграционной сферы и совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации. Отдельные элементы миграционной политики содержатся в посланиях Президента Российской Федерации, в публичных выступлениях руководства страны, в различных принимаемых на высоком уровне документах, таких как: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года¹ и др. Необходима целостная миграционная стратегия, прогнозирующая будущее страны на длительный срок в контексте общих задач социально-экономического и политического развития страны. В результате в ходе совершенствования нормативного правового регулирования в миграционной сфере не исключены системные ошибки, поскольку невозможно разработать и принять надлежащий законодательный или иной нормативный акт, не имея представления, укладывается он в общее правило или нет.

Для решения этих и других задач диссертант выделил уровни реализации миграционной политики, такие, как: стратегический, оперативно-тактический и ведомственный, каждый их которых предполагает собственные цели. Стратегические цели вменяются органам исполнительной власти в сфере миграции политическим руководством страны. Миграционные процессы в качестве характерного инструмента, необходимого для устранения ряда пробелов в социально-экономической сфере российской действительности, относятся к оперативно-тактическому уровню. При этом оперативно-тактические цели формируются из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) Правительством Российской Федерации. Ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы Российской Федерации.

По мнению автора, общая схема организации управленческого процесса представляет собой череду последовательных действий, в том числе определение стратегии, тактики и ведомственного плана действий; рамочное нормирование; процедурное нормирование путем формирования механизмов исполнения (ведомственные инструкции); мониторинг изменений, направленный на коррекцию целей и всей системы управления; уточнение комплекса целей (оперативных и ведомственного планов действий); совершенствование законодательства. При совершенствовании законодательной базы обычно применяется принцип «мера – компенсаторный механизм», направленный на повышение уровня легализации миграционных и натурализационных процессов.

Исходя из сложности государственной миграционной политики Российской Федерации, субъектного состава участников и сферы правового регулирования трудовой миграции, диссертант классифицировал нормативные правовые акты в этой области исследования.

Первая группа (стратегическая) направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Таким комплексным документом, посвященным вопросам миграции, являются: одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»¹ и «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», имеющие огромное значение для развития единой миграционной политики в нашей стране.

Вторая группа актов регулирует отношения непосредственно в сфере трудовой миграции, вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. К ним относятся: Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»², Закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»³, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁴ и многие иные нормативно-правовые акты.

Третья группа актов направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. К числу таких актов можно отнести те, которые регулируют деятельность Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы Российской Федерации. В частности, в отношении Федеральной миграционной службы принят Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы», которым утверждено Положение о Федеральной миграционной службе¹, Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»² и т. д.

Характеризуя административно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации, диссертант отметил, что оно постоянно развивается, пытаясь реализовать основные направления государственной миграционной политики. При этом в самой политике наблюдается внутреннее противоречие: с одной стороны, ее характеризует направленность на борьбу с незаконной миграцией, с другой – становится все более очевидной необходимость либерализации законодательства в сфере трудовой миграции.

Анализируя международный опыт, автор пришел к выводу, что вопросы трудовой миграции приобретают глобальный характер и занимают важное место в политической повестке дня международного, регионального и национального уровней. При этом меры совершенствования миграционной политики и соответственно административно-правового регулирования сосредоточены на таких направлениях, как либерализация и упрощение официальных каналов трудовой миграции; обеспечение мигрантам основных прав; снижение операционных издержек миграции; нахождение решений, обеспечивающих баланс интересов населения принимающих стран и мигрантов; стратегическое планирование миграционных процессов. По мнению автора, эти направления имеют теоретическую и практическую значимость для совершенствования административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации. При этом органы государственной власти Российской Федерации при консультациях с организациями работодателей и трудящихся, осуществляя международное сотрудничество по содействию регулируемой миграции, призваны выработать единую миграционную политику, учитывая стратегические национальные приоритеты Российской Федерации.

Вторая глава – «Правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации» – выделены и проанализированы этапы развития правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации, выявлены особенности действующей законодательной базы, регулирующей трудовую деятельность иностранных работников в Российской Федерации.

Исследуя развитие административно-правового регулирования трудовой миграции, диссертант выделил основные этапы: первый этап – до 2002 г.; второй этап – с 2002 г. по 2006 г.; третий этап – с 2006 г. по 2010 г.; четвертый этап – с 2010 г.

На первом этапе в связи с неэффективностью государственной политики в области миграции, а также недостатком координации деятельности органов государственного управления необходимо было срочно создать эффективную систему миграционного контроля и разработать механизм государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Второй этап, по мнению автора, связан с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и образованием Федеральной миграционной службы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Основным недостатком законодательства на этом этапе являлось то, что в нем не содержалось необходимого перечня прав, которыми были наделены иностранные граждане в Российской Федерации.

Начало третьего этапа диссертант связывает с принятием двух федеральных законов в сфере трудовой миграции, а именно Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». С введением в действие этих законов и соответствующего нормативного правового сопровождения регулирование внешней трудовой миграции становится более либеральным.

Четвертый этап автор связывает с принятием поправок в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» и с реформой органов внутренних дел в Российской Федерации расширяющими, в частности, полномочия Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Федеральной миграционной службе передаются функции Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации.

Проанализировав развитие административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что несистемное формирование миграционной политики государства, отсутствие прогнозирования, планирования миграционных процессов привели к множественным изменениям системы федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции, сказались на действующем нормативном регулировании.

При исследовании правового регулирования трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации автор отметил, что статус иностранного работника включает права и обязанности, которые можно обозначить как общие для всех иностранных работников, находящихся на территории Российской Федерации, а также права и обязанности, которые вытекают из заключенных с ними трудовых или гражданско-правовых договоров. Диссертантом подчеркнуто, что трудовая деятельность иностранных граждан в Российской Федерации имеет разрешительный характер и требует специального документа, подтверждающего право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности, что является обязательным условием легализации правового статуса иностранного работника на территории Российской Федерации.

Диссертант делает вывод, что в Российской Федерации постепенно развивается законодательная основа определения правового статуса иностранного работника, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Целесообразным представляется предложение о необходимости разработки и принятия отдельной главы Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками. Возможен и иной вариант решения данной задачи: принять отдельный федеральный закон, имеющий своим предметом исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Рассматривая иностранных граждан как физических лиц, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, диссертант особое внимание уделяет их трудовой деятельности. Так, граждане Российской Федерации имеют право привлекать эту категорию мигрантов к трудовой деятельности при наличии у иностранного гражданина патента.

Диссертантом отмечено, что ключевое отличие патента от разрешения на работу заключается в правовом статусе, которым наделяется его владелец в порядке получения и использования этих документов. Автор подчеркивает, что введение патента является проявлением либерализации миграционной политики в отношении низко-квалифицированной рабочей силы. Вместе с тем правовое регулирование трудовой миграции становится более либеральным по отношению к высококвалифицированным иностранным специалистам и происходит расширение их основных прав.

По мнению автора диссертационного исследования, Российская Федерация встала на путь формирования цивилизованной миграции, т. е. постепенно создаются условия для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации, с одной стороны (расширение прав высококвалифицированных специалистов, введение патентов), и противодействие нелегальной миграции – с другой. В первую очередь это направлено на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики. Вместе с тем, проведенное исследование позволяет сделать вывод о недостаточности и несистемности государственного регулирования рынка низкоквалифицированной рабочей силы. По мнению автора, отсутствует координирующий орган, способный объединить усилия многих служб. Примером этому может служить то, что изменения, внесенные в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не находились в зоне ответственности Комитета по труду и социальной политики Российской Федерации.

Третья глава – «Стратегическое планирование в органах государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации» – рассмотрена деятельность органов государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации, проанализированы правовые основы государственного стратегического планирования в Российской Федерации и предложен механизм их использования в органах государственной власти Российской Федерации при управлении миграционными процессами.

Автор отмечает, что одним из важных условий ускорения социально-экономического развития Российской Федерации является реформирование системы государственного управления и, в частности, деятельности государственных органов, реализующих миграционную политику.

Рассматривая деятельность Федеральной миграционной службы Российской Федерации, особое внимание диссертант уделяет следующим задачам: обеспечение возможности осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации; оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; определение правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации; содействие продуктивной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти и другие задачи реализуются посредством принятия административных регламентов, являющихся, по мнению автора, эффективным способом комплексного подхода к регулированию вопросов, связанных с предоставлением государственных услуг и исполнением государственных функций.

Результаты деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации, решение перечисленных задач отображаются в важном стратегическом документе – докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации. При сравнительно-правовом анализе этих документов диссертант пришел к важному выводу, что при разработке современного доклада о результатах и основных направлениях деятельности в целях повышения эффективности деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации начинают использоваться определенные элементы государственного стратегического планирования.

Проанализировав деятельность органов государственной власти в сфере миграции, и, исходя из норм действующего законодательства, автор пришел к выводу об отсутствии конкретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции. Вследствие этого в стране начинает складываться некая система управления миграционными процессами, когда любая попытка совершенствования правового регулирования этой сферы деятельности неизбежно приводит к сложным и длительным согласованиям, в ходе которых иногда теряется сама суть предлагаемой новации. Диссертант совершенно уверен, что положительным шагом изменить сложившуюся тенденцию является учреждение 18 мая 2009 г. Правительственной комиссии по миграционной политике Российской Федерации.

Указами Президента Российской Федерации утверждены «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и, что особенно важно, «Основы стратегического планирования в Российской Федерации». В этих документах содержится ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Автор отмечает, что в настоящее время существенно возросла необходимость создания в Российской Федерации современной системы государственного стратегического планирования, обусловленная потребностью принятия долгосрочных решений в экономической, социальной, оборонной, технологической и других сферах. При этом Федеральной миграционной службе Российской Федерации необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов. Внедрение системы стратегического планирования в органы государственной власти подразумевает прежде всего переход к управлению, ориентированному на конечный результат и диктует необходимость по-новому обосновывать потребности для получения бюджетных ассигнований.

В ходе исследования диссертант пришел к выводу, что ключевым органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, должна стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, так как в рамках данной структуры объединены все заинтересованные органы, включающие силовой блок, в том числе, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности и т.д., отвечающие за обеспечение национальных интересов Российской Федерации в миграционной сфере. Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство регионального развития и Министерство транспорта Российской Федерации будут ответственны за принятие решений по устойчивому развитию нашей страны.

Включение в состав Правительственной комиссии Российской Федерации перечисленных представителей министерств и ведомств позволит выработать единое видение миграционной политики Российской Федерации, согласовывать наиболее адекватные пути его достижения, согласно имеющимся силам и средствам.

Автор считает необходимым расширить полномочия Правительственной комиссии и сделать ее ответственной за создание:

- управленческой демографической модели, которая собирала бы изменения в естественном, механическом и квалификационном движении населения, позволяла бы прогнозировать и управлять человеческими ресурсами страны;

- динамической модели связности рынков труда, образования, жилья с системами расселения и размещения производственных сил;

- прогнозов с учетом экономической конъюнктуры и миграционной подвижности населения;

- модели мониторинга человеческого и социального капитала.

Другими словами, необходимо представить сложные процессы развития на карте страны, связав общими представлениями о стратегических национальных приоритетах ключевые органы государственной власти Российской Федерации.

Диссертант отмечает, что стратегическое планирование в миграционной политике должно включать следующие документы:

- концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

- стратегический план;

- ведомственные целевые программы;

- ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

По мнению диссертанта, Концепция миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу должна разрабатываться на основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и системы национальных целей; включать характеристику состояния миграционных процессов в Российской Федерации, уточнять систему стратегических целей и приоритетов в миграционной сфере, средства и этапы достижения указанных целей, реализации указанных приоритетов, а также направления миграционной политики государства. Стратегический план целесообразно формировать на 10 лет на базе долгосрочных прогнозов с учетом тенденций, внутренних и внешних факторов развития, определять ориентиры целевых показателей миграционной политики страны, а также значения показателей на плановый период, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Показатели стратегического плана увязываются между собой с помощью балансов трудовых ресурсов, основных фондов и инвестиций, топливно-энергетического и других материальных балансов, производства и использования совокупного продукта.

Стратегический план должен разрабатываться по пятилетиям, корректироваться и уточняться за год до завершения первого пятилетнего периода на очередной плановый срок. В случае существенного изменения внутренних и внешних условий развития могут быть внесены коррективы в принятый стратегический план в более короткий период и в том же порядке, в каком принимается и утверждается стратегический план. Для достижения национальных целей и решений приоритетных задач миграционной политики Российской Федерации разрабатывается и реализуется долгосрочная стратегия.

Рассмотрев основные документы стратегического планирования, диссертант предлагает внести соответствующие корректировки в положение о Правительственной комиссии по миграционной политике Российской Федерации как органа государственной власти ответственного за стратегическое планирование в указанной сфере, в положение о Федеральной миграционной службе Российской Федерации.

По мнению диссертанта, ФМС Российской Федерации предстоит взять на себя инициативу и достроить за счет других ведомств недостающий для проведения целостной государственной политики функционал. При этом бюджет Федеральной миграционной службы Российской Федерации должен быть прямо взаимосвязан с целевыми результатами ее деятельности, направленными на достижение долгосрочных целей и задач, поставленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Бюджетное планирование необходимо осуществлять, начиная не от виртуальной потребности в ресурсном обеспечении, а, во-первых, от поставленных целей, во-вторых, от проектов, планов и мероприятий, обеспечивающих их достижение, в-третьих, из расчета требуемых ресурсов и только затем – необходимых бюджетных ассигнований.

В ходе исследования диссертант отмечает необходимость определения системы показателей деятельности органов государственной власти в сфере миграции, характеризующей ее эффективность и результативность по достижению целей социально-экономического развития Российской Федерации, включая показатели расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации. Реализация этой идеи предусматривает закрепление ее положений в нормативном правовом акте такого уровня, который позволит распространить действие устанавливаемых норм на всю территорию Российской Федерации на основе единых принципов и механизмов функционирования системы государственного стратегического планирования. Предлагаемые изменения позволят существенно повысить прозрачность и подотчетность деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

В Заключении настоящего исследования подведены общие итоги работы, сформулированы полученные научные результаты.


Основные положения и выводы содержатся в следующих публикациях автора.


Публикации в изданиях, определенных ВАК:

1. Азаров, Н.П. Миграционная политика в особых экономических зонах Российской Федерации // Власть. – 2009. – № 12. – 0,3 п.л.

2. Азаров, Н.П. Международные соглашения по миграции и правам человека // Власть. – 2010. – № 1. – 0,4 п.л.

3. Азаров, Н.П. Конституционно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации // Вестник Университета МВД России. – 2010. – № 4. – 0,3 п.л.

В других изданиях:

4. Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации – Брошюра. – М., 2008.- 2 п.л.

5. Стратегическое планирование в органах государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации – Брошюра. – М., 2009.- 1,7 п.л.


Автореферат


диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Азарова Николая Петровича


Тема диссертационного исследования:


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Научный руководитель

Кулиев Паша Руфатович

д.ю.н., профессор


Изготовление оригинал-макета

Азаровым Н.П.


Подписано в печать 18 ноября 2010 Тираж 80 экз.


Усл. п.л. 1,0


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №____

119606, Москва, проспект Вернадского, 84