Geum.ru

Институт государственной службы российской федерации: политико правовое исследование

Вид материалаИсследование

Содержание


Глава вторая — «Административная институционализация государственной службы Российской Федерации»
Подобный материал:
1   2   3
Глава первая. «Теоретико-методологические и исторические основы организации и функционирования государственной службы как объекта политической модернизации» содержит анализ институционального подхода к исследованию государственной службы (§ 1), рассматривает теорию бюрократии как методологическую базу анализа системы государственной службы (§ 2), анализирует этапы становления отечественной модели «государевой службы» (§ 3), определяет место и роль института государственной службы в политической системе общества (§ 4).

Концептуализация проблематики государственной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания, как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа. Дело в том, что институционализм как теоретико-методологическое направление неоднороден и представляет собой весьма противоречивое единство целого ряда теоретических концепций. В этой связи автор, проанализировав основные течения институционализма, обозначает методологическую позицию, которая легла в основу проведенного исследования.

Автор уточняет содержание понятия «институт», раскрывает методологические принципы институционального анализа, подробнее останавливается на неоинституциональном подходе и показывает его значение для изучения государственной службы.

В исследовании автор придерживается первой трактовки понятия «институт» и определяет государственную службу как комплекс норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой традиции в современной науке, но и позволяет дать комплексную характеристику государственной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими принципами функционирования государственной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы отдельных государственных учреждений (организаций).

Достаточно интересным является соотношение политики и права в гражданской службе. Государственное управление, в современных условиях, относится и к группе политических наук, поэтому резонно утверждение, что к этой группе вполне определенно можно отнести и науку государственной гражданской службы. Она действительно, с одной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов. При этом правовая составляющая ни сама по себе, ни в совокупности с другими науками не играет какой-либо определяющей, доминирующей роли в гражданской службе. Она явно решает лишь те задачи, выстраивается лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом.

Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в современных странах — сложносоставное и многоуровневое явление. Автор разделяет позицию тех ученых2, которые предлагают выделять три уровня анализа социально-политических явлений: институциональный, предполагающий изучение общей системы норм и правил, определяющих порядок взаимодействий в определенном сегменте общественных отношений; уровень организаций как создаваемых индивидами групп для достижения определенных коллективных целей и обладающих своей внутренней, обычно формализованной структурой; уровень отдельных индивидов, действующих в соответствующем институциональном поле и включенных в определенные организации, но при этом обладающих собственной волей, предпочтениями, интересами и воззрениями.

В государственной службе институциональный уровень составляют общие нормы и правила, определяющие порядок функционирования всей системы государственных учреждений, выполнение ими функций по обеспечению бесперебойной работы государства как органа управления, поддержания устойчивого развития общества, сдерживания и регулирования социальных конфликтов на всех уровнях — государственных учреждений (министерства, агентства, службы), организаций, обеспечивающих решение текущих проблем, аналитическом уровне государственной службы. В рамках данной работы исследуется институциональный уровень государственной службы. Однако специфика его функционирования такова, что без учета процессов, происходящих на других уровнях, невозможно составить адекватную картину государственной службы, во многом актуализирующуюся на уровне политической практики как институционального образования.

Автор считает, что исследование процессуальной стороны «жизни» института государственной службы невозможно в рамках классического институционализма, доминировавшего в науке в области исследования институтов вплоть до 80-х гг. XX в. и тяготевшего к механистическому описанию института как нормативной системы. В самой методологии институционального анализа должны были произойти определенные изменения, которые позволили бы преодолеть ограничения формально-нормативистского подхода к институтам. Эти изменения связаны с появлением так называемого «нового институционализма».

Государственная служба — один из институтов, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты. И это связано, прежде всего, с особой значимостью данного института в системе принятия и реализации государственных решений. В оценке эффективности института государственной службы есть сложности субъективного характера, которые, с одной стороны, требуют квалифицированного выполнения функции управления общественными делами, но с другой — отдельные элементы государственной службы могут быть и не заинтересованы в высокой степени профессионализма государственных служащих, если их политика требует лишь беспрекословного выполнения намеченного курса.

Успешность реформ в современный период будет зависеть от учета принципа федерализма при модернизации государственной службы. Управление национальными и федеративными процессами и отношениями представляет собой процесс целенаправленного воздействия властных структур на всю совокупность общественных условий жизнедеятельности российских народов. Вместе с тем этнофедеративный фактор также влияет на управленческие процессы не меньше, чем государственная служба на национальные отношения. Поэтому эффективность управления может быть обеспечена только на основе познания и использования объективных закономерностей и тенденций развития национальной жизни.

Диссертант исходит из того концептуального положения, что причиной возникновения бюрократизма является невозможность осуществления полного самоуправления народа на основе проведения референдумов, откуда вытекает необходимость наличия профессионального аппарата для осуществления государственной власти. Действие организационной машины производит в массах серьезные изменения, она передает от руководства к массам искаженную информацию, при этом происходит разделение на руководство и руководимое большинство, затрудняется контроль над руководством, происходит закрепление постов, привилегий, что способствует бюрократизации организации, преследованию организационной верхушкой своих интересов. При росте организации в ее деятельности постепенно вытесняются демократические порядки, доминируют исполнительные органы3.

Автор считает, что бюрократизм — это внутреннее свойство любого государственного аппарата, аппарата управления, его неискоренимая характеристика.

Для изучения роли бюрократии в осуществлении власти среди всех трактовок бюрократии автор придерживается позиции А. Оболонского, который выделяет и рассматривает следующие концепции: 1) имперскую; 2) марксовую; 3) веберовскую; 4) реалистическую4.

На основе проведенного анализа этих концепций автор приходит к выводу о том, что снижение качества и уровня реализации организационных принципов и функций государственной службы неразрывно связано с усилением бюро­кратических тенденций в системе осуществления власти. К числу объективных причин проявления бюрократизма в государственной службе автор относит следующие: доминирование исполнительной власти в системе разделения вла­стей; сохранение большого значения государственной власти в определении социально-экономической политики, доминирование роли государственных структур во влиянии на хозяйствующие субъекты, необходимость централизованного распределения финансовых ресурсов в условиях слабости развития местного самоуправления при обеспечении жесткого контроля и надзора со стороны государства по использованию этих ресурсов; формализм в реализации демократических процедур, выхолащивание их демократической сути, становление управляемых избирательных процедур при доминирующей роли государства и использовании административного ресурса; слабое развитие многопартийной системы и недейственность политической системы в осуществлении общественного контроля над процессом.

Государственная служба в России имеет многовековую историю. Автор считает, что процесс ее зарождения шел еще с 1Х-Хвв. по двум направлениям: по линии хозяйственно-административного управления через тиунов, ключников, казначеев, дьяков, т. е. людей зависимых, и по линии военной службы через вольных слуг путем свободного соглашения. С усилением власти «великих московских князей» развитие государственной службы пошло по пути «расширения начала повинности». Со второй половины XVI в. сложилось понятие о «служилой земле», когда все землевладельцы обязаны были служить царю.

На процесс становления государственной службы в России несомненно оказали влияние геополитические и этнонациональные факторы. Процесс становления России сопровождался ее территориальным расширением. Изменялся и характер государственной службы, обусловленный усилением территориальной сложности управления Россией. Новые этнические вкрапления в состав России также обуславливали приход на государственную службу представителей различных народов, принявших православие. Все указанные изменения планомерно привносили новые элементы управления, традиции и правила.

Автор анализирует концепцию сторонников правового подхода к государственной службе, приходит к выводу, что она не в состоянии разрешить ряд противоречий, а именно то, что, во-первых, уже с периода вотчинного правления великим княжеством Московским происходило смешивание государственного права с частным, и, во-вторых, вплоть до XVII в. в российском законодательстве не существовало правового акта, который бы определял права верховной власти, права и обязанности граждан, так как только в 1649 г. было принято Соборное уложение, устранившее пробел в российском законодательстве.

Местничество в России существовало вплоть до великих Петровских реформ. Географическое положение, обширность территории и небольшая плотность населения, полиэтничность и другие факторы побуждали к непрерывному поиску оптимальной модели управления российским государством. Начиная, по меньшей мере, с Петра I, власть стремилась к тому, чтобы Россия в своем развитии продвигалась в сторону Запада. На смену медлительной Боярской думе, вечеобразным и не имевшим строгого регламента Земским соборам, сети приказов с нечеткими функциями и параллелизмом в обязанностях пришли новые высшие и центральные органы управления — Сенат, отраслевые административные департаменты-коллегии, Синод. Вместо обычаев и прецедентов, во многом служивших основой деятельности прежних управленческих учреждений, новые государственные органы руководствовались правовыми нормами и должностными инструкциями, в частности Генеральным регламентом 1720 г.

На основании этого автор делает вывод, что петровские реформы представляли собой радикальное преобразование, в первую очередь, центрального административного аппарата и оказали влияние на все последующее развитие организации государства Екатерины II, Николая I, Александра II и Николая II.

Исследуя этапы происходящих политических изменений в России в 1917–1920 гг., автор делает вывод, что после революции произошла быстрая замена старого профессионального чиновничества «пролетарской» государственной службой и на ее базе начала формироваться принципиально новая «советская модель» государственной службы. Поэтапно анализируя изменения в деле строительства государственного аппарата, автор считает, что «советской модели» государственной службы были присущи такие принципы, как соответствие служащего воле и интересам народа социалистического государства; демократический централизм; национальное равноправие; плановость; социалистическая законность; государственная дисциплина.

С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными методами.

В основу организации работы с кадрами в СССР был положен принцип номенклатуры должностей — все государственные должности делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию государственных должностей распределить между конкретными органами (должностными лицами), с учетом иерархии должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию.

Автор считает, что именно партийные органы, реализуя кадровую политику, определяли номенклатурные должности, на которые, в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном или социально-культурном отношении, необходимо было ставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. При назначении на любой пост от претендента прежде всего требовалась верность КПСС и уж потом профессиональные качества, так как бытовал образ комиссара (политработника-управленца), который обязан был организовать любой управленческий процесс. Руководители, занимавшие высокие должности, одновременно включались в состав ЦК КПСС и в руководящие органы КПСС. Тем самым они уже по Уставу КПСС были обязаны исполнять директивы соответствующих комитетов КПСС и требовать того же от подчиненных. Так на практике реализовывался принцип демократического централизма и обеспечивалась руководящая и направляющая роль КПСС в государстве и обществе, что было закреплено в ст. 6 Основного закона государства 1977г.

На основании вышеизложенного автор выделяет особенности «советской модели» государственной службы, которыми, по его мнению, являлось то, что советское государство не преследовало цели создания профессионального чиновничества; основной задачей служащих, которые находились под контролем Совета народных депутатов и партийных органов, являлось исполнение государственных задач; служащие могли быть в любое время уволены с государственной службы и лишены права претендовать на рассмотрение своего трудового спора в суде; назначение на должность и увольнение производилось практически административным путем; вопросы социальных гарантий решались посредством устанавливаемых привилегий и др.

Крах советской модели государственной службы во многом обусловлен общим политическим кризисом. В период перехода к новой российской государственности огромный вклад в становление государственной надстройки сделал М.С. Горбачев. Необходимость перестройки системы всего советского общества, института Советского государства, партийного способа управления страной вызвали к жизни сложное политическое явление — перестройку. Именно она привела к развалу СССР, советской власти и системы государственной службы.

Обе модели власти и государственного управления привели к возникновению новых моделей государственной службы — соответственно ельцинской и горбачевской, с присущими политикам особенностями управления.

Радикально-либеральная модель государственной службы Б.Н. Ельцина с радикально-демократическим подходом к власти позволили руководителю страны нейтрализовать власть Советов, распустить КПСС и сформировать новую систему государственной власти и управления.

Изучение и обобщение отечественного опыта формирования государственной службы, выявление основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон позволит использовать его для успешного становления этого института в современной России.

На основании классификации государственной службы диссертант выделил основные модели государственной службы, существующие в современных зарубежных странах. Среди них подробно рассмотрены: рациональная централизованная закрытая модель, осуществляемая в унитарном государстве (французская модель); относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания); рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, действующая в федеративном государстве (германская модель); децентрализованная открытая модель, воплощенная в государственном строительстве и праве Соединенных Штатов Америки. Данные модели, несомненно, созданы исходя из политических целей и задач, государственной идеологии правящих политических сил.

Особенность формирования системы государственной службы в Российской Федерации заключается в том, чтобы в точном соответствии с законами и тенденциями, объективно действующими в системе национальных и федеративных отношений, создать благоприятные условия для развития регионов и национально-этнических общностей в них, разрешать проблемы и противоречия, возникающие в сфере федеративных и межнациональных отношений.

Управлять национальными отношениями — значит вскрывать и устранять препятствия на пути к намеченной цели, расчищать дорогу для действия объективных процессов.

Поскольку власть есть средство выражения политики, а государственная власть — государственной политики, для закрепления нового института нужна воля и твердая решительная деятельность государственной власти, прежде всего ее высших должностных лиц.

Чтобы избежать развала Российского государства бывший Президент России В.В. Путин в своем первом Послании Федеральному Собранию 18 апреля 2001 г. объявил об административной реформе, важнейшей задачей которой было укрепление «вертикали власти» и к 2008 г. «парад суверенитетов» завершился.

Глава вторая — «Административная институционализация государственной службы Российской Федерации» — включает параграфы, посвященные изучению институционализма как политико-правовой основы становления института государственной службы (§ 1), роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы (§ 2), специфике функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти (§ 3), осуществлению государственной службы в системе органов исполнительной власти (§ 4), особенностям государственной службы в судебных органах государственной власти (§ 5).

Под институционализацией государственной службы автором рассматривается процесс формирования различных типов ее политико-правовой деятельности в качестве важнейших институтов. Этот подход включает основные компоненты институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе; 3) открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор); 4) качественное предоставление государственных услуг; 5) реформу системы управления государственной службой.

Автор выделяет основное свойство государственной службы, каковым, по его мнению, является ее системность, которая показывает органическую связь всех видов государственной службы друг с другом и с муниципальной службой и взаимодействие между собой.

Государственная служба состоит из ряда относительно самостоятельных подсистем: институциональной, нормативной, функциональной, лично-кадровой, коммуникативной культурно-идеологической, которые предметно выражены в существе самого явления, которое разделяется на публичную подсистему, в рамках которой принимаются нормативно-правовые акты, и бюрократическую, которая исполняет требования норм федерального законодательства.

В период формирования инновационной системы государственной службы роль Президента Российской Федерации возрастает, что не исключает в перспективе необходимость передачи части полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных в федеральных законах о государственной службе, федеральному органу по управлению государственной службой Российской Федерации.

Общая роль в институционализации государственной службы, по мнению автора, принадлежит, прежде всего, представительному и законодательному органу Российской Федерации, которым согласно статье 94 Конституции Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, их служащие при всем многообразии функций, связанных с законодательным процессом, не выполняют функции правотворчества, не обладают правотворческими полномочиями. На государственной службе в законодательных органах реализуются функции административно-правовые, в которые входят функции регулирования, регламентации, координации и контроля. Речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого законодательного процесса.

Все направления деятельности Думы и ее мероприятия обеспечивает Аппарат, который подотчетен Государственной Думе. Нормативным правовым актом государственного органа или его административным регламентом Аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа. Аппарат рассматривается в диссертации комплексно — и как социальный институт, и как организационно-технологическая система, и как важнейший инструмент обеспечения политической и представительно-законодательной власти. Отсюда и основные принципы его построения: соответствие структуры Аппарата структуре Государственной Думы; подчиненность и подотчетность Государственной Думе; статус юридического лица, имея иной характер по сравнению с аппаратом исполнительных или судебных органов власти, осуществляет обеспечительные функции.

Во-первых, двойственный характер парламента по отношению к государственной службе проявляется, прежде всего, в том, что он занимается подготовкой к формированию нормативной правовой базы (законодательство) государственной службы, в то же время аппараты законодательных (представительных) органов входят в систему государственной службы. Во-вторых, государственными служащими в законодательных (представительных) органах могут быть граждане Российской Федерации. В-третьих, государственная служба в законодательных (представительных) органах обладает самостоятельностью. Аппараты палат Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) являются юридическими лицами. Следовательно, внутренние структуры палат носят устойчивый характер. Кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат. В-четвертых, Федеральное Собрание не имеет административной вертикали соподчиненности. Субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. В-пятых, при всей политизированности законотворческой деятельности, государственные служащие должны обладать нейтралитетом по отношению к политическим вопросам. В-шестых, специфика статуса государственного служащего в законодательных (представительных) органах связана, прежде всего, с тем, что служащие не могут представлять свои органы, а также выступать от их имени.

Основной сферой осуществления государственной службы в федеративном государстве являются органы исполнительной власти, которые распоряжаются природными, людскими, правоохранительными, информационными, финансовыми и иными ресурсами общества. Особой спецификой, признаками государственной гражданской службы в органах исполнительной власти является жесткая вертикаль иерархического соподчинения с преобладанием единоначалия, подзаконный характер, проявление иерархического характера исполнения властных полномочий, непрерывность осуществления, профессиональный характер деятельности по осуществлению государственного управления.

Вместе с тем серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия «государственная услуга», чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг, контроля и ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Не позволяет полностью и всецело раскрыться потенциалу государственной службы болезнь коррупции. Данным недугом охвачены все органы государственной власти без исключения, проблема носит почти культурно-исторический характер, а подпитывается слабой материальной обеспеченностью государственных служащих. Противоядием от коррупции может стать культурно-пропагандистский подход к искоренению болезни и повышение уровня материальной обеспеченности государственного служащего.

Судья, занимая государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Служба в аппарате суда требует дифференцированного подхода к содержанию и перечню реестра государственных должностей, более гибкого отнесения конкретных должностей к категориям и группам с учетом сложившейся стабильности должностей, объективно необходимых для организации работы суда и судей по осуществлению правосудия.

Одним из важнейших вопросов в деятельности государственных служб, занимающихся вопросами обеспечения деятельности государственных органов, национальными и федеративными отношениями, является вопрос компетенции кадров. На подготовку специалистов в области федеративных и межнациональных отношений высшая школа пока ориентирована слабо. Стало очевидным, что нужна продуманная система подготовки кадров по проблемам межнациональных отношений и правам человека.

В итоге предложено пересмотреть структуру государственной гражданской службы в соответствии с принципом разделения власти и учитывая специфику службы в ее различных ветвях, подразделяя эту службу на федеральную государственную гражданскую службу в законодательных (представительных) органах, федеральную государственную гражданскую службу в исполнительных органах и федеральную государственную гражданскую службу в судебных органах. В свою очередь, государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации подразделить на государственную гражданскую службу в законодательном (представительном) органе и государственную гражданскую службу в исполнительных органах с учетом принципа федерализма и учета национальных прав.