Святослав Хоменко «Главред»
| Вид материала | Документы |
- Т. А. Хоменко (гл. 7, 13, 22), 10073.39kb.
- Князь Святослав Часть Хазарский поход Глава Вятичи, 2577.37kb.
- Егоров к. Л. Образование киевской руси, 6100.32kb.
- Список книг, 77.95kb.
- Н. М. Карамзин История государства Российского Том, 2054.53kb.
- Київський національний університет імені тараса шевченка історичний факультет кафедра, 144.65kb.
- Зведений національний звіт 2007 року щодо впровадження орхуської конвенції в україні, 2719.87kb.
- Кузнецова Алевтина Георгиевна. Хоменко Екатерина Борисовна методическое руководство, 313.16kb.
- Барталёв Святослав Сергеевич разработка методики региональной экологической оценки, 302.16kb.
- Темы контрольных работ по дисциплине «Отечественная история» Принятие христианства, 85.79kb.
Одна палата – хорошо, а две…?
Святослав Хоменко
«Главред», 5.07.2007
«Главред» попытался кратко изложить историю этого вопроса как в мировой практике, так и в украинских условиях, и дать первые оценки президентских инициатив по «раздвоению» Верховной Рады.
За рубежом
Исторически двухпалатные парламенты в эпоху их возникновения в странах Западной Европы отобразили компромисс между стремящейся к власти буржуазией и дворянством, которое отдавать эту власть не хотело. При этом нижние палаты парламентов формировались в ходе прямых выборов, а верхние – либо назначались главой государства (как правило, монархом), либо формировались по наследственному принципу. Именно по такому признаку аж до 1999 года формировалась Палата лордов Великобритании.
Позже доктрина двухпалатности (бикамерализма) претерпела изменения, связанные с общей демократизацией политических систем. Сейчас нижние палаты преимущественно считаются площадками для политической борьбы в национальном масштабе, избираются на прямых выборах, а главными игроками в них являются партии. Верхние чаще всего представляют регионы, и для них действуют особые избирательные системы.
Способы формирования верхних палат разительно отличаются в разных странах. Например, в США, Польше или Японии они избираются на прямых выборах, в Германии и Франции верхняя палата парламентов формируется «местными советами». В российском Совете Федерации заседают депутаты назначенные по принципу: один от губернатора и один от совета каждого из субъектов федерации. Довольно оригинальной является система формирования ирландского Сената: из шестидесяти его членов 11 назначаются премьер-министром, по три выдвигают Национальный Университет Ирландии и Дублинский Университет, остальные 43 – избираются населением. В Норвегии граждане избирают нижнюю палату парламента – Лагтинг, а потом она на своем заседании назначает из своего состава верхнюю палату – Одельстинг, так, чтобы соотношение политических сил в обеих палатах было одинаковым. Пожалуй, единственная верхняя палата, состав которой полностью является назначаемым одним центром власти, – это Сенат Канады, все члены которого «призываются» премьер-министром из регионов, приводятся к присяге генерал-губернатором и исполняют свои обязанности до достижения 75-летнего возраста.
Роль и место верхних палат в разных политических системах также определяется по-разному. Например, в Голландии или США ни один закон не может быть принят, если он не был проголосован обеими палатами. В Великобритании или Франции нижняя палата вправе преодолевать вето, налагаемое на законопроект верхней. В некоторых странах, например, в Италии, номинальный глава государства Президент – избирается на общем заседании двух палат парламента. Характерной закономерностью систем с двухпалатными парламентами политологи называют невозможность роспуска верхней палаты – прекратить свои полномочия она может лишь по собственной воле.
Было бы ошибкой считать, что двухпалатность свойственна исключительно федеративным государствам – практика знает немало случаев, когда такие парламенты успешно функционируют в унитарных образованиях. Таких примеров хватает в Европе. Двухпалатные парламенты действуют в абсолютно унитарных Италии, Ирландии, Словении, Чехии и Франции, а кроме того, сразу в трех унитарных соседях Украины – Румынии, Польше и Беларуси.
Чем оправдывают существование двухпалатных парламентов их сторонники? Во-первых, говорят они, эта система позволяет частично деполитизировать законодательный процесс. Ведь при условии, что члены верхней палаты представляют не политические силы, а свои регионы, они меньше заботятся о благе партий, остаются ближе к избирателям. Этому же способствует и больший срок каденции верхних палат – таким образом достигается меньшая зависимость их членов от политической конъюнктуры. Во-вторых, двухпалатность якобы превращает законодательный процесс в более осмысленный, взвешенный. При условии расмотрения проекта закона поочередно двумя палатами парламент страхуется от опасности приянтия эмоциональных, сиюминутных решений.
Противники двухпалатности, обвиняют законодательный процесс в этой системе в запутанности и затянутости – например, в начале 90-х годов Рамочный договор о дружбе и сотрудничестве между Украиной и Францией ждал очереди на утверждение обеими палатами французского парламента более четырех лет. В некоторых случаях верхнюю палату обвиняют в излишнем консерватизме. Введение Александром Лукашенко подконтрольной верхней палаты в парламенте Беларуси демократические страны признали очередным шагом тогда еще молодого Президента к узурпации власти.
Современная политическая наука не дает ответа на вопрос: сколько палат парламента обеспечивают наиболее оптимальное функционирование системы государственной власти? На эффективность действия парламента, сформированного по тому или иному принципу, влияет множество факторов, считают политологи, от особенностей партийной системы страны – и до менталитета ее граждан. Прийти к оптимальной формуле парламента может помочь только метод проб и ошибок – и этого не стесняются признавать даже в меру демократические страны мира: на протяжении последних нескольких десятков лет от двухпалатности отказались, например, Дания и Швеция и, напротив, ввели вторую палату Польша и Румыния.
Отечественные реалии
В Украине, вопреки популярному убеждению, идея двухпалатности парламента зародилась задолго до восхождения на политический Олимп Леонида Кучмы.
Именно такая система формирования высшего законодательного органа, например, была предусмотрена в проекте Основного Закона, наработанного конституционной комиссией, созданной на заре Независимости, в Верховной Раде первого созыва. Согласно этому проекту, вынесенном постановлением ВР на народное обсуждение 1 июля 1992 года, парламент Украины – Национальное Собрание – должен был состоять из Совета Депутатов (350 депутатов, избранных в одномандатных округах) и Совета Послов (по 5 от каждой области, Крыма и Киева). Палаты имели примерно одинаковые полномочия: законодательный процесс можно было начинать с любой из них, они должны были назначать по половине состава Конституционного Суда и на разных стадиях принимали участие в процедуре импичмента. Впрочем, как известно, наработки той конституционной комиссии не нашли практического применения, и в следующий раз тема двухпалатности «всплыла» во время конституционного процесса 1995-1996гг.
Мало кому известно, что проект Конституции Украины, разработанный Конституционной комиссией и вынесенный на рассмотрение Верховной Рады 11 марта 1996 года, предусматривал именно двухпалатное устройство парламента. 370 членов Палаты депутатов должны были избираться сроком на 4 года в мажоритарных округах. В их компетенцию вчастности должно было входить согласование президентской кандидатуры премьера, утверждение важнейших общегосударственных программ. Сенат, состоящий из 80 членов (по 3 от областей, Крыма и Киева и 2 от Севастополя) должен был по представлению Президента назначать судей Верховного Суда, членов ЦИК, Генпрокурора. Кроме того, Сенат должен был решать вопросы территориального устройства страны.
Горячим сторонником двухпалатности уже тогда зарекомендовал себя Леонид Кучма, а наработанный Конституционной комиссией проект небезосновательно назывался пропрезидентским. Двухпалатность, по мнению тогдашних парламентариев, ослабляла ВР перед лицом вечной угрозы в лице главы государства, и поэтому Верховная Рада в 1996 году резко воспротивилась двухпалатности. В результате Кучма был вынужден пойти на попятную: в мае 1996-го он заявил, что согласится на однопалатность украинского парламента как переходную форму устройства Рады на период следующих пяти лет.
Зато уже в 1999 году двухпалатность стала одним из непубличных стратегических элементов избирательной кампании кандидата в Президенты Кучмы. В сентябре 1999-го он подписал с представителями Союза региональных и местных властей декларацию о сотрудничестве, в которой фактически речь шла о том, что региональные элиты поддержат Кучму, а он взамен обеспечит им возможность влиять на политику в национальном масштабе путем создания верхней, «региональной» палаты парламента. Поскольку в подписанном тогда меморандуме ничего не было сказано о том, каким образом будет формироваться эта палата, наблюдатели несмело предположили, что в нее могут войти назначенные самим Кучмой губернаторы и заговорила об опасности узурпации власти в стране.
Именно в таком ключе оппозиция оценила вынесение вопроса о целесообразности формирования в Украине двухпалатного парламента на референдум по народной инициативе, состоявшемся в апреле 2000 года. Эту идею, наряду с правом Президента распускать парламент в случае, если в нем не будет создано «постоянно действующее большинство», ограничением количества народных депутатов до 300 человек и ограничением депутатской неприкосновенности положительно тогда оценили свыше 80% украинцев.
Но каково же было их удивление, когда в своем проекте о внесении изменений в Конституцию по результатам референдума Кучма даже не упомянул о двухпалатности. Тема требует отдельного изучения, - заявила тогда Банковая, и для этого изучения сформировала комиссию, возглавляемую тогдашним и будущим главами Администрации Президента Владимиром Литвином и Виктором Медведчуком.
Зато помочь Президенту тогда решили сами депутаты – группа народных избранников во главе с Александром Морозом и Сергеем Головатым подготовила собственный проект изменений в Конституцию по результатам референдума. В нем они фактически выписали создание в Украине парламентко-президентской республики, даже отобрав у Президента право вето на решения парламента. Центром власти в стране фактически становилась нижняя палата парламента – Верховная Рада Украины, состоящая из 300 депутатов. Единственным сдерживающим фактором для нее был бы Сенат, в количестве 150 сенаторов, который бы избирался сроком на шесть лет. Но этот проект был «похоронен» Конституционным Судом, осенью 2000-го в Украине начался «кассетный скандал», и тема двухпалатности в очередной раз утратила свою актуальность.
До президентских выборов о ней, конечно, вспоминали время от времени. В частности, в ноябре 2002-го тогда еще кандидат в премьеры, губернатор Донетчины Виктор Янукович высказывался за создание верхней палаты парламента, при помощи которой принимать участие в управлении страной могли бы регионы Украины. Несколько раз напоминал о своей приверженности двухпалатности Президент Леонид Кучма. Зато тогдашний лидер оппозиции Виктор Ющенко решительно выступал против введения второй палаты парламента: «Украина – не федерация и не монархия, а поэтому непонятно, какой будет вторая палата, – говорил он в марте 2003 года, оценивая заявления Кучмы о необходимости реформировать Конституцию, в частности, путем создания двухпалатного парламента, – Создается впечатление, что в инициативы набраны элементы из разных политических моделей. Сегодня поднимать этот вопрос нецелесообразно».
Реанимация двухпалатности
Как будто по иронии судьбы, в последний раз идея введения в Украине двухпалатного парламента была реанимирована именно с подачи Виктора Ющенко, теперь уже Президента. Сначала 27 июня сего года заместитель главы его Секретариата Игорь Пукшин сообщил журналистам, что «Украина дозрела для того, что в ней необходимо создавать двухпалатный парламент», а проект Конституции, предусматривающий такое нововведение будет в скором времени вынесен на референдум.
Уже на следующий день к этой теме в своей речи по случаю Дня Конституции обратился сам Президент. «Не исключаю целесообразности вернуться к теме формирования в Украине двухпалатного парламента. Это позволит укрепить представительство регионов в законодательном органе и повысить ответственность и качество законотворчества».
В отечественном политикуме эту инициативу Ющенко восприняли неоднозначно. «Регионалы» и социалисты – в штыки. «Не поняла» Президента даже его соратница Юлия Тимошенко. Зато поддержал Ющенко Леонид Кучма. «Я и тогда был и сейчас уверен, что это поможет более полно представить в парламенте интересы регионов», – сказал он журналистам во время саммита Ялтинской европейской стратегии на прошедших выходных.
Насколько можно судить, положительно отнеслись к инициативе Президента представители региональной власти – раньше к голосам губернаторов не прислушивались. Чтобы попасть на прием к премьеру иные из них даже были вынуждены драться с сотрудниками Государственной службы охраны. Теперь же представители областей получат возможность влиять на политику Киева непосредственно из верхней палаты парламента.
«Сегодня интересы территорий в парламенте не определены, не представлены, – считает губернатор Львовщины Петр Олийнык, – Поэтому жизнь требует абсолютно новых подходов к формированию политической и административной жизни в Украине на примерах европейского и мирового парламентаризма и демократии». Введение в Украине двухпалатности Олийнык считает вполне адекваным выходом из ситуации. «Я думаю, парламент должен быть значительно меньшим. Нижняя палата должна принимать законы, а верхняя, сформированная не на партийной основе, представляющая каждую область, – должна их утверждать, видя, как каждый конкретный закон корреспондируется на конкретной территории».
Оценивать предложения Ющенко, изложенные не на бумаге, а лишь на словах, довольно тяжело. Идея Президента вроде бы ясна – дать больше власти регионам. Но форма ее воплощения оставляет слишком много вопросов. Каким видит Президент способ формирования верхней палаты? Ведь если ее члены будут избираться на прямых выборах в одномандатных округах, по «американской» системе – это одно лицо «украинского Сената». А если депутаты верхней палаты будут назначаться при непосредственном участии зависимых от Президента губернаторов, опасается «регионал» Михаил Чечетов, – то она может превратиться в карманный орган главы государства.
От преждевременных выводов предостерегает профессор политологии, научный диретор Школы политической аналитики при НаУКМА Алексей Гарань. По его мнению, инициативу Президента о введении в Украине двухпалатного парламента следует расценивать не как императив к действию, а лишь предложение к обсуждению. «Вопрос численности палат парламента является вопросом для экспертной дискуссии, одним из вариантов того, как сделать систему сдержек и противовесов в отечественной политической системе более эффективной», – говорит он. В то же время Гарань отмечает, что вопрос двухпалатности является чисто инструментальным, его вряд ли можно отнести к вопросам, способным поляризировать общество, поэтому свое слово по этому поводу должны сказать эксперты.
Так или иначе, непонятным остается, почему стратегическая инициатива, коей, несомненно, является введение в Украине двухпалатного парламента, появляется во время общественной и политической нестабильности, вызванной ожиданием выборов Верховной Рады. Под вопросом остается то, способны ли украинские общество и политикум спокойно и взвешено рассмотреть президентские предложения в отрыве от предвыборной кутерьмы.
Стоит напомнить, как о введении двухпалатности в марте 2003-го говорил нынешний Президент Виктор Ющенко: «Я сомневаюсь, что такие серьезные вещи целесообразно осуществлять за полтора года до выборов, в условиях политической нестабильности и самого низкого за все годы независимости рейтинга власти».
Поэтому, дабы обезопасить Президента Ющенко от обвинений в том, что его нынешнюю точку зрения определило место сидения, и что это предложение – лишь предвыборная технология, возможно, Виктору Андреевичу стоило бы подождать с практическим воплощением своих инициатив как минимум до конца избирательной кампании. Вопрос двухпалатности парламента вряд ли относится к вопросам первостепенной важности, требующим немедленного решения, – Раду, избранную на досрочных выборах, и так нельзя будет распустить на протяжении первого года ее деятельности. Так, может, отложить обсуждение и решение этого вопроса до лучших времен?
Конституція невинна
Наталія Ромашова
День, 27.06. 2007
«Із поганими законами й хорошими чиновниками можна керувати країною. Але якщо чиновники погані, не допоможуть і найдовершеніші закони»
Отто фон Бісмарк
Багато які доленосні для України рішення приймаються, як водиться, уночі. Так приймали Конституцію в 1996 році, так голосували пакет законів про політреформу й третій тур президентських виборів у 2004-му. Вихід із нинішнього політичного протистояння також був знайдений вночі. Понад сім годин радилися на Банківській Президент, прем’єр-міністр і спікер. І ось, нарешті, лідери держави вийшли до журналістів і повідомили: компроміс знайдений і грунтується він на Конституції України. Завтра їй — 11 років...
Відома правова аксіома свідчить, що закон приймається з розрахунком на його добросовісне виконання. Швидше за все, тому, що вітчизняні законодавці, які розробляють основні правові акти держави, враховують цю аксіому, але не враховують особливості національних політичний традицій, у багатьох актах задекларовані ті або інші правила, але не вказано, що буде в разі їхнього порушення...
Восьме грудня 2004 року — створення нової парламентсько-президентської моделі розподілу повноважень. Як результат — розширення ролі депутатського корпусу й Кабінету Міністрів при одночасному збереженні впливових позицій глави держави. Склад Верховної Ради п’ятого скликання був сформований згідно із зміненими положеннями Конституції — парламент став майданчиком для випробовування конституційних нововведень. Тим часом уже в перші дні роботи нової ВР депутати продемонстрували абсолютну відсутність позитивного досвіду. Попередня форма державного правління — президентська — не вимагала пошуку компромісів між парламентом і Президентом, між парламентом і урядом, між урядом і Президентом. Так і у Верховній Раді необхідності створювати коаліції не було. Тоді парламентська більшість переважно носила ситуативний характер. Перша сесія ВР п’ятого скликання продовжувалася з весни до середини літа 2006-го. Із цього часу ми перебуваємо в перманентній політичній кризі. Масові парламентські міграції і, головне, імовірність створення коаліції трьохсот — стало останньою краплею... Президент зіграв ва- банк і вперше за всю історію незалежності видав указ про дострокове припинення повноважень парламенту. А далі — апеляція всіх сторін конфлікту до неї — Конституції України, мовляв, суперечлива вона, неідеальна. Академік НАНУ Петро Толочко вважає, що створити ідеальну Конституцію неможливо в принципі, але головна проблема, на його думку, в іншому. «Біда не в тому, що в нас погана Конституція або недостатньо законів, а в тому, що вони не виконуються. Потрібно доопрацювати нинішню Конституцію, відрегулювати певні пункти, але ні в якому разі не руйнувати її основи. Це буде дуже небезпечний прецедент. Скажімо, прийшов сьогодні Ющенко — зробив Конституцію зручною для себе, через кілька років з’явиться новий президент, може і йому також захочеться нову Конституцію. Конституція — це стабільна річ, яка повинна стати могутнім хребтом держави», — резюмує експерт.
КОНСТИТУЦІЯ З ПЕЛЮШОК
Міністерство юстиції спільно з Міністерством освіти й науки планує ввести в Україні безперервну правову освіту, починаючи з дитячого садка.
Про це в ході недавнього засідання Всеукраїнської міжвідомчої методично-координаційної ради з правової освіти населення заявив Міністр юстиції, голова ради Олександр Лавринович. Головний юрист країни зазначив, що спільним наказом Мін’юсту й Міносвіти затверджений склад робочої групи з розробки Концепції безперервної правової освіти й Плану заходів щодо її впровадження. «Свою майбутню державу потрібно планувати з дитячого садка», — вважає пан Лавринович.
ПРЯМА МОВА:
Дмитро ТАБАЧНИК , віце-прем’єр-міністр із гуманітарних питань:
— Того, хто порушує Конституцію, слід би спалювати на вогнищі. Але оскільки це нереально, можна спалювати хоч би опудало порушників.
Найстрашніше, коли гарант Конституції перетворюється в руйнівника Конституції. Я гадаю, що нічого трагічнішого не було в новітній українській історії.
Інша річ, коли дуже часто є вплив на яку-небудь людину й на магістрат як на інститут влади, але будь-яка людина, у якої є хоч би ази письменності, може взяти самостійно Конституцію. Це невеликий документ, прочитати її і потім зрозуміти, хто руйнує Конституцію, хто порушує її. Там усе чітко написано.
Сергій ГОЛОВАТИЙ , народний депутат:
— День Конституції... Стандартний традиційний набір радянських часів: борщ, каша, котлета, компот — урочисте засідання, святковий концерт, феєрверк. Ще рік тому під час підготовки до святкування 10-ї річниці Конституції я пропонував організувати неформальну зустріч тих, хто вніс свій інтелектуальний внесок у створення української Конституції. Я пропоную і цього разу запросити керівників конституційних комісій (у різний час їх очолювали Олександр Мороз, Іван Плющ, Леонід Кучма) і провести з ними неформальну зустріч. Не чай з коньяком, а бесіда..., тоді й журналістам буде що подати.
Юрій ЛУЦЕНКО , лідер «Народної самооборони»:
— Проект нової Конституції потрібно затвердити на всенародному референдумі.
Для мене прийнятна французька модель основного закону країни, яка не є «священною коровою» і яку при необхідності в суспільстві можна змінювати. Я є прихильником парламентсько-президентської республіки, де за президентом залишається право ініціювати референдуми, накладати вето на закони, прийняті парламентом, право формувати силовий блок уряду й розпускати парламент.
Раїса БОГАТИРЬОВА , лідер фракції ПР:
— Уже немає конституційної реформи. Є Конституція України, за стабільність і непорушність якої ми зобов’язані спільно боротися як патріоти держави України. Досить розмахувати над нею своєю великою ложкою. Тим більше, що ще вчора ви з такою ж енергією голосували за перехід до реальної демократичної системи — парламентсько-президентської. Це найелегантніший і найновітніший шлях демократичних реформ країн пострадянського часу. Без періоду диктатури й диктаторів. Це об’єктивний результат політичної історії національного розвитку. Президент України сьогодні зобов’язаний як гарант дотримання Конституції стати на її захист. Потрібно, дійсно, продовжити її реформу на рівні глибокої реконструкції місцевого самоврядування — передати в територіальні громади максимум прав для розвитку ними своїх основних інтересів. Тільки тоді ми зможемо говорити про реальність демократії в країні. За участю глави держави потрібно провести дискусію. Відкрито й прозоро. Без нашої традиційної «дулі в кишені». Є великою небезпекою переписування Конституції під кожного нового Президента, як аферою є й постійне спекулювання на темі її постійної ревізії.
В’ячеслав КИРИЛЕНКО , лідер «Нашої України»:
— Конституція в редакції від 8 грудня 2004 року призводить тільки до політичних криз. Проте це не означає, що представники «Нашої України» хотіли б повернути повноваження Президента в тому об’ємі, в якому вони були в Леоніда Кучми. Ми впевнені, що Конституція повинна містити належні повноваження для того центру, який є для нації, для народу консолідуючим. І таким центром є всенародно обраний глава держави, який, безумовно, повинен вчиняти критичний вплив на регіональну політику й на діяльність усіх правоохоронних органів, які, так чи інакше, стосуються дотримання прав і свобод людини й громадянина. Зараз глава держави, який всенародно обраний, таких можливостей позбавлений. І мені здається, що більшості людей взагалі-то байдуже, як називатиметься форма правління, і хто кого балансуватиме в системі української державної влади. Люди, передусім, зацікавлені в тому, щоб був припинений хаос, породжений внесенням змін у Конституцію від 8 грудня 2004 року.