Антонова нана алиевна правотворчество органов местного самоуправления

Вид материала

Автореферат

Содержание В первом параграфе Глава IV «Проблемы обеспечения эффективности правовых актов органов местного самоуправления» Второй параграф В заключении

Подобный материал:

• Закон о наделении органов местного самоуправления нижегородской, 822.59kb.
• Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
• Статья 21. Структура и наименования органов местного самоуправления, 401.35kb.
• Доклад об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления Агаповского, 148.28kb.
• Постановлением Народного Хурала (Парламента) рк от 16. 11. 2009 n 298-iv). Онаделении, 1211.73kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• Статья опубликована в сборнике материалов, 236.48kb.
• Обеспечение транспарентности органов местного самоуправления современной России в процессе, 445.57kb.
• Города нягани ханты-Мансийский автономный округ, 70.19kb.
• Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.

Глава III «Правотворческий процесс в органах местного самоуправления» посвящена принципам правотворческого процесса, осуществляемого органами местного самоуправления, особенностям нормативного регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях.

В первом параграфе исследуются принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса как технологии создания нормативных правовых актов и доведения их предписаний до адресатов. Как отмечает автор, не всегда в литературе, посвященной проблемам правотворчества (или законотворчества) различают эти понятия, а зачастую и просто смешивают¹.

На взгляд автора следует различать принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса. Принципы правотворчества как более общего понятия, являются основополагающими идеями, на основе которых строится как все правотворчество, так и его сущностная характеристика – правотворческий процесс. Поэтому, говоря о принципах правотворчества, мы тем самым раскрываем и общие принципы правотворческого процесса, поскольку понятие правотворчество и правотворческий процесс, подчеркиваем, неразрывно связаны.

Тема принципов правотворчества поднималась в работах многих авторов². Это связано с тем, что соблюдение принципов, несомненно, является залогом эффективности правотворчества, достижения его целей. При условии, что в различных работах называется неодинаковый перечень принципов, в целом в систему базовых начал правотворчества, по мнению автора должны быть включены: принцип демократизма, законности, научной обоснованности, принцип своевременного осуществления правотворчества.

Названные принципы характерны для правотворчества, осуществляемого любыми уполномоченными органами государства, включая и органы местного самоуправления. Однако реализация этих принципов на уровне муниципальных образований в правотворчестве органов местного самоуправления имеет некоторые особенности, которые, прежде всего, проявляются в тех формах и методах, возможностях, которые используются или могут быть использованы для такой реализации.

В диссертации показаны значение принципов правотворчества органов местного самоуправления и особенности их реализации в муниципальных образованиях.

К принципам правотворческого процесса в диссертации отнесены принципы: исполнимости, системности, объективности, научности, поэтапности работы.

Значение принципов правотворческого процесса заключается в том, что они представляют собой определенные требования, общие по характеру, базовые по сущности, определяющие технологию подготовки проектов правовых актов любых органов власти, в том числе и органов местного самоуправления. Являясь основными идеями, названные принципы лежат в основе правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Реализация этих принципов хотя и определяется в целом предписаниями Федерального закона, но во многом зависит от уровня муниципального образования, от структуры органов местного самоуправления, от вида нормативного правового акта, принимаемого в муниципальном образовании.

Во втором параграфе рассматриваются стадии правотворческого процесса и их особенности регулирования и реализации в муниципальном образовании.

В диссертационной работе отмечается, что степень урегулированности отношений, возникающих в процессе правотворчества органов местного самоуправления, зависит от того, на какой стадии этого процесса эти отношения возникают. Одни этапы правотворчества нуждаются в детальном регулировании, другие его не требуют. Содержание подготовительной («предпроектной») стадии правотворческого процесса предопределяет ее низкую формализованность. Нет необходимости, да и возможности урегулировать общественные отношения, связанные с выявлением и обсуждением потребности принятия нового нормативного акта. Данная стадия отличается минимальным закреплением порядка ее осуществления в нормативных правовых актах.

В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок разработки и принятия нормативных правовых актов. При этом отмечается, что порядок разработки актов, предусмотренный в муниципальных образованиях, ставит население этих муниципальных образований в неравное положение. Аргументируется этот вывод анализом правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы граждан.

Уделяется внимание в диссертации и вопросу участия граждан в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Отмечается, что действующая нормотворческая практика не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия граждан на стадии нормотворческой инициативы, хотя практика сталкивается с настоятельным требованием граждан о предоставлении широкой и доступной информации о ситуации и перспективах развития территории, что связано, прежде всего, с активизацией политических намерений населения, желанием воспользоваться демократическими институтами власти.

Именно поэтому чрезвычайно важной задачей становится разработка процедур реализации права населения на участие в управлении (в том числе в местном самоуправлении), которое провозглашено в Конституции Российской Федерации, но не всегда может быть реализовано на деле.

Особое внимание в работе автором уделено публичным слушаниям, порядку их организации и проведения в муниципальных образованиях, проблемам определения результатов публичных слушаний. Автор обращает внимание на сложность выявления мнения населения и предлагает некоторые пути решения этого вопроса.

Принятие актов органами местного самоуправления соединяет в себе властный, психологический и правовой элементы. Порядок принятия актов органов и должностных лиц местного самоуправления в большей степени урегулирован по сравнению с порядком подготовки данных актов. Это связано с тем, что названная стадия правотворческого процесса может быть осуществлена лишь в строгом соответствии с условиями и требованиями принятия акта. Наличие специального порядка принятия и отмены актов обусловлено их значением и правовыми последствиями, которые возникают в связи с изданием и отменой правового акта. Такой порядок направлен на обеспечение соответствия формы и содержания акта, целям его издания, необходимой эффективности, законности, авторитета, реализации демократических принципов правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

Наряду с тем, что существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, не менее важна работа по созданию на уровне муниципальных образований правовой основы правотворческого процесса. На уровне муниципальных образований необходимо урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования.

В третьем параграфе внимание уделено вопросу о проблемах совершенствования правотворческого процесса.

В диссертации проблемы совершенствования правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления, разделены на несколько блоков: общие проблемы, вытекающие из сложности самого явления правотворчества, проблемы, связанные в целом с правотворчеством органов местного самоуправления, и, наконец, проблемы совершенствования правотворческой техники, как сущностной характеристики правотворческого процесса этих органов.

Так, к одной из общих проблем, связанных с совершенствованием правотворчества, относится многоуровневость правотворческой системы. Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются на федеральном, региональном и местном уровне. При этом существуют определенные трудности в вычленении тех вопросов и полномочий, которые должны находиться в руках муниципальных образований для осуществления правового регулирования отношений, возникающих на территории муниципального образования. Существует необходимость не только отделения сферы муниципального правотворчества, но и определения объема правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. С проблемой разграничения предметов ведения между органами разного уровня связана и другая проблема – соответствие муниципальных правовых актов вышестоящим актам. Невозможно обеспечить соответствие правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу актам, имеющим большую силу, в условиях, когда нет четкого разграничения компетенции между различными уровнями власти. Нет такого разграничения правотворческой компетенции и на уровне самого муниципального образования между представительными и исполнительными органами.

Нельзя не согласиться с тем, что при условии существования многоуровневой правотворческой системы одним из вариантов решения проблемы упорядоченности правотворческого процесса в целом является создание комплексного нормативного материально-процессуального блока, направленного на регулирование правотворческой деятельности, который должен охватывать все уровни правотворческой системы. Такой нормативный блок, по мнению автора, должен определять общие принципы взаимоотношений органов, вовлеченных в правотворческий процесс, позволяющие минимизировать случаи принятия коллизионных актов и способствующие усилению эффективности правовой системы¹.

Существенной проблемой является отсутствие единой системы нормативного регулирования техники создания нормативного правового акта органами или должностными лицами местного самоуправления.

В диссертации анализируется правовое регулирование каждой стадии правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. При рассмотрении стадии правотворческой инициативы, отмечается, что перечень субъектов правотворческой инициативы в Федеральном законе определен очень скупо. Автор разделяет точку зрения, согласно которой в данный перечень следовало бы включить такие важнейшие институты гражданского общества, как политические партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, иные общественные организации, заинтересованные в развитии местного самоуправления¹. Включение названных субъектов в перечень тех, кто обладает правотворческой инициативой, позволило бы выявлять больший спектр интересов при осуществлении правотворческого процесса органами местного самоуправления.

Проблемы совершенствования правотворческого процесса, несомненно, нуждаются в решении. Путь решения названных в работе проблем – обобщение имеющегося положительного опыта и его внедрение в организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Важным аспектом совершенствования правотворческого процесса является разработка модельных актов, содержащих процессуальные нормы (модельные регламенты, положения о порядке проведения публичных слушаний, опросов граждан, реализации правотворческой инициативы граждан и пр.).

Наконец, необходимым является повышение юридической грамотности депутатов представительных органов местного самоуправления путем проведения систематической учебы, направленной на разъяснение законодательства, изучение научных наработок в области теории правовых актов. Организацией и проведением такой учебы должны заниматься органы власти субъекта Федерации. Поиск новых форм повышения профессионализма муниципальных служащих должно стать постоянной деятельностью, осуществляемой в государстве и направленной на развитие местного самоуправления как института гражданского общества.

Глава IV «Проблемы обеспечения эффективности правовых актов органов местного самоуправления» посвящена вопросам обеспечения законности и эффективности муниципальных правовых актов как средству оптимизации муниципального правотворчества.

В первом параграфе отмечается, что совершенствование правотворческого процесса должно преследовать цель принятия более качественных муниципальных правовых актов. Качество правовых актов, как известно, определяется их соответствием предъявляемым требованиям. С этим непосредственно связана реализация предписаний актов.

Это требования законности и организационно-технические требования.

Требования законности актов органов местного самоуправления, по мнению автора, можно сгруппировать в четыре группы:

1. соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
   
2. соблюдение компетенции органа, принимающего акт;
   
3. соответствие правового акта цели и содержанию закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов;
   
4. соблюдение установленных законом или иным нормативным правовым актом формы и порядка принятия правового акта.
   

Основная цель соблюдения названных выше требований – принятие эффективных нормативных правовых актов¹. Если рассматривать эффективность нормативных актов органов местного самоуправления в качестве явления, связанного с процессом управления данной территорией, то обозначающий ее термин получает конкретное звучание. Он выражает отношение между фактически достигнутым и той социальной целью, для достижения которой приняты правовые нормативные акты. Об эффективности любого правового акта, как отмечает Лазарев В.В.¹, можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия.

Обобщая основные характеристики эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, автор делает вывод о том, что эффективность акта заключается в способности достижения цели управления в соответствии с требованиями объективной действительности в масштабах муниципального образования на основе действующего законодательства при наименьших затратах (издержках).

Однако при характеристике понятия эффективности правовых актов органов местного самоуправления необходим учет не только «чистого» результата действия их норм, но и всех элементов юридического механизма, а также средств, затрат на достижение предполагаемого эффекта.

Опыт показывает, что действие основных характеристик понятия эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления требует определенных условий. Условия эти различны и могут относиться как к внутреннему содержанию акта, так и к внешнему воздействию его на регулируемые отношения.

К таким условиям эффективности нормативного акта относятся по мнению автора социальная ценность акта, определяемая его своевременностью и обоснованностью, правильность выбора общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, правильность выбора метода регулирования, соблюдение правил нормотворческой техники.

Принципиальную значимость, по мнению автора, при анализе эффективности правовых актов органов местного самоуправления имеет выявление критериев, позволяющих обосновать и раскрыть реальную степень эффективности и ее качественные показатели при разработке и принятии правовых актов муниципальными органами.

На основе проведенного исследования основных показателей эффективности, по мнению автора, представляется возможным предложить следующую систему критериев эффективности муниципальных нормативных правовых актов:

• качество целеполагания (определение в нормативном правовом акте цели правового регулирования);
  
• качество механизма реализации муниципального правового акта;
  
• полнота регламентации – достаточность соблюдения норм, содержащихся в акте, для получения результата;
  
• издержки (финансовые, организационные, психологические);
  
• соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта.
  

Для того чтобы оценить эффективность муниципальных правовых актов недостаточно лишь названных критериев. Необходимы еще и показатели эффективности. Эти категории близки, но неоднородны. Критерии в данном случае - общая категория, основанная на нескольких показателях эффективности (неэффективности) акта. При этом если критерии оценки могут быть общими, то показатели эффективности (неэффективности) могут быть особенными в зависимости от вида муниципального правового акта, его цели, объекта регулирования.

В диссертации приведены примеры оценки эффективности таких муниципальных правовых актов, как устав муниципального образования, положения о правотворческой инициативе граждан, о территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаниях.

Немаловажным, по мнению диссертанта, является и определение принципов проведения оценки эффективности муниципальных правовых актов, к которым в работе относятся: комплексность оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления; объективность оценки нормативных правовых актов органов местного самоуправления; обязательность оценки эффективности нормативных правовых актов; соответствие метода оценки характеру объекта правового регулирования; учет особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.

В завершении автор отмечает, что оценка эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должна быть основана на определенной правовой базе, вследствие чего на муниципальном уровне полезным было бы принятие нормативного правового акта, определяющего порядок и условия оценки эффективности муниципальных правовых актов, с указанием критериев и показателей оценки их эффективности.

Внедрение системы оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должно способствовать оптимизации правотворчества органов местного самоуправления, выработке законных, реальных, обоснованных правовых актов, и, в конечном счете, улучшению организации местного самоуправления в муниципальном образовании.

Второй параграф посвящен проблемам соблюдения предъявляемых к актам требований.

Увеличение числа муниципальных образований в результате проводимой реформы местного самоуправления, расширение полномочий муниципальной власти по регулированию различных сфер общественных отношений, и как следствие увеличение интенсивности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, актуализирует проблему соблюдения требований, предъявляемых к муниципальным нормативным правовым актам.

Важен вопрос о том, каким образом проявляется дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку своевременное выявление и устранение дефектов муниципальных правовых актов является залогом оптимального функционирования местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Как показывает опыт, в целом дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления может проявляться по-разному.

Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Причем, имея в виду, что данное требование означает не только несоответствие акта органа местного самоуправления иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, но и несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта, то и издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ или несоблюдение порядка принятия акта, также ведет к признанию акта дефектным.

Во-вторых, в случае несоблюдения организационно-технических требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, в них могут допускаться неточности формулировок, что приводит к их неправильному или различному толкованию и такие акты также следует признать в ряде случаев оспоримыми.

В-третьих, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты.

Пытаясь определить перечень причин, вызывающих появление дефектных актов, автор указывает, что назвать абсолютно все причины довольно трудно. Скорее их можно свести к одной главной – несоответствие акта закону. В том случае, если такое несоответствие устранить невозможно, если акт в установленном порядке признан недействительным, т.е. отменен в связи с содержащимся в нем нарушением, которое исправить нельзя, то, следовательно, он признан ничтожным. В том случае, если после внесения в нормативный правой акт необходимых изменений, он может продолжить свое действие, акт является оспоримым.

Правовые последствия принятия органами местного самоуправления дефектных актов, т. е. способы реагирования компетентных органов на нарушение предъявляемых к актам требований, различны.

Таким образом, правовыми последствиями принятия актов органов местного самоуправления без соблюдения требований законности, по мнению автора, могут быть:

1. изменение или отмена нормативного правового акта самим органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) соответствующий муниципальный правовой акт;
   
2. приостановление действия нормативного правового акта органами местного самоуправления;
   
3. отмена или приостановление действия нормативного правового акта случае упразднения органа местного самоуправления, принявшего (издавшего) данный акт, органом местного самоуправления, к полномочиям которого на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;
   
4. признание нормативного правового акта недействительным по решению суда;
   
5. отмена нормативного правового акта уполномоченными государственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
   
6. предписание органа государственной власти об отмене или изменении актов органов местного самоуправления.
   

В заключении, автор отмечает, что неуклонное и точное соблюдение всех требований, предъявляемых к нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления, может быть достигнуто, прежде всего, путем улучшения юридической подготовки депутатов и муниципальных служащих органов местного самоуправления, деятельность которых связана с подготовкой и принятием нормативных правовых актов¹.

В связи с этим необходима с одной стороны более правильная расстановка кадров, прежде всего юридических, с другой стороны – поиск новых способов разрешения проблемы, например – разработкой, как отмечалось выше, типовых (модельных) правовых актов для муниципальных образований, особенно вновь создаваемых. В данном случае такая задача может решаться не только органами власти субъекта Федерации, но могли бы оказать такое содействие муниципальным органам и советы муниципальных образований, создаваемые в субъектах Федерации. Немаловажна и роль науки в этом процессе. Научные разработки в области теории правовых актов, юридической техники, правотворчества в целом могут быть положены в основу разработки муниципальных правовых актов.

Важной задачей является дальнейшая теоретическая разработка вопросов юридической науки, в частности, более детальное освещение вопроса о действительности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о требованиях, определяющих законность актов, их оспоримость или ничтожность.

В заключении диссертации подведены итоги исследования различных проблем осуществления правотворчества органов местного самоуправления в Российской Федерации. На основе этого исследования даны рекомендации автора с учетом Федерального закона № 131-ФЗ. Совершенствование правотворческой деятельности органов местного самоуправления и повышение ее эффективности требует как развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, так и совершенствования нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.