Антонова нана алиевна правотворчество органов местного самоуправления
| Вид материала | Автореферат |
| В первом параграфе Во втором параграфе |
- Закон о наделении органов местного самоуправления нижегородской, 822.59kb.
- Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
- Статья 21. Структура и наименования органов местного самоуправления, 401.35kb.
- Доклад об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления Агаповского, 148.28kb.
- Постановлением Народного Хурала (Парламента) рк от 16. 11. 2009 n 298-iv). Онаделении, 1211.73kb.
- Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
- Статья опубликована в сборнике материалов, 236.48kb.
- Обеспечение транспарентности органов местного самоуправления современной России в процессе, 445.57kb.
- Города нягани ханты-Мансийский автономный округ, 70.19kb.
- Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
В первом параграфе отмечается, что понятие нормативного правового акта органа местного самоуправления основано на общем понятии нормативного правового акта и при этом имеет свои особые признаки, которые выделяют эти акты из ряда нормативных правовых актов, принимаемых в государстве.
Осуществление муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных актах, в том числе, принимаемых органами (должностными лицами) местного самоуправления муниципальных образований. Выполнение функций местного самоуправления невозможно без использования нормативных правовых актов. В этих условиях трудно переоценить роль нормативных правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления в решении задач, стоящих перед муниципальным образованием.
Для того, чтобы определить понятие и сущность нормативного правового акта органа местного самоуправления, и на основе этого уяснить его роль и место в системе российских правовых норм, автор обращается к исследованиям общего понятия правового акта, имеющимся в теории права, и, двигаясь от общего к частному, рассматривает такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», и, наконец, «нормативный правовой акт органа местного самоуправления». Действуя, таким образом, автор выявляет особенные признаки нормативных актов органов местного самоуправления.
Нормативные акты органов местного самоуправления – это юридические акты муниципального правотворчества. Они действуют на территории соответствующего муниципального образования. Данными актами устанавливаются нормы, регулирующие муниципальные отношения и не имеющие конкретного, персонифицированного адресата.
Несомненно, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, являясь разновидностью нормативных актов, принимаемых в государстве, имеют признаки, свойственные всем нормативным актам. Наряду с этим им свойственны и особенности, среди которых в работе называются: принятие этих актов уполномоченными субъектами местного самоуправления; принятие их по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, передаваемым органам местного самоуправления, подзаконный характер этих актов, действие их в пределах муниципальных образований.
Автор обращает внимание на понятие муниципального правового акта, закрепленное в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ и отмечает, что оно не совсем корректно, поскольку законодатель определяет понятие акта через его вид. Решение является только видом правового акта. Наряду с решениями в муниципальных образованиях органами местного самоуправления принимаются постановления, распоряжения, приказы. Получается, что все они (постановления, распоряжения, приказы) муниципальными правовыми актами не являются. Но это не так.
Исходя из того, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления – это действия, и имея в виду приведенные выше признаки нормативного правового акта органа местного самоуправления, по мнению автора, нормативный правовой акт органа местного самоуправления следует определять как действие, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы, либо изменяющее сферу действия правовых норм, регулирующих муниципальные отношения, осуществленное уполномоченными органами или должностными лицами муниципального образования, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.
Наряду с признаками, присущими нормативным правовым актам органов местного самоуправления характеристику их дополняют юридические свойства, необходимость выявления которых связана с определением сущностной характеристики рассматриваемых актов.
По общему признанию к таким свойствам относятся юридический эффект актов, их волевое свойство, властный и подзаконный характер.
Юридический эффект правовых актов заключается в установлении, изменении, отмене правовых норм или изменении сферы их действия, а также установлении, изменении или прекращении конкретных правоотношений1. Имея в виду, что органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, особенность юридического эффекта нормативных правовых актов органов местного самоуправления заключается в том, что эти акты могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие не только при решении вопросов местного значения, но и отношения, возникающие в результате осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Раскрывая волевое свойство муниципальных правовых актов, автор обращает внимание на то обстоятельство, что в настоящее время на местном уровне широко развита представительная демократия – совокупность отношений, возникающих в связи с решением вопросов местного значения населением через демократически избранных представителей. Федеральным законом № 131-ФЗ расширен перечень форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Взаимоотношения местного населения и представителей (коллегиальных и единоличных) заключаются в том, что представители должны выявить, раскрыть волю населения, существующую, как объективное явление, и представить ее при принятии решений. Основная трудность здесь заключается в том, чтобы волю населения выразить наиболее полно.
Задача оптимального выражения воли населения при принятии решений органом или должностным лицом местного самоуправления состоит в том, чтобы представители, выявив и раскрыв волю населения, соотнося ее со своей индивидуальной и общей волей, выработали такое решение, которое сочетало бы все эти воли.
Выражение воли населения при принятии решений представительным органом является необходимым условием существования муниципальной власти. Если допустить обратное, то теряется смысл местного самоуправления, которое по действующему законодательству является признаваемой и гарантируемой Конституцией деятельностью населения по решению вопросов местного значения, которая может осуществляться как непосредственно населением, так и через представительные органы.
Еще одним юридическим свойством нормативных правовых актов органов местного самоуправления является их властный характер, который проявляется в нескольких аспектах. Одним из них является то, что акты, властные по характеру, издаются в одностороннем волевом порядке. В этом случае мы можем говорить о взаимосвязи таких свойств акта, как властный и волевой характер.
Иным аспектом властного характера актов органов местного самоуправления является то, что в них выражается желание властвующего субъекта навязать свою волю. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления либо устанавливают обязательные правила поведения в сфере управления муниципальным образованием, либо изменяют эти правила, либо изменяют их сферу действия, либо отменяют их. Нормативные правовые акты содержат обязательные юридически властные предписания, подлежат безусловному исполнению.
Являясь подзаконными по юридической силе, нормативные правовые акты органов местного самоуправления вместе с актами органов государственной власти составляют правовую основу местного самоуправления. При этом самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации не противоречит принципу подзаконности актов органов местного самоуправления, поскольку государственные и муниципальные органы власти действуют на основе такого принципа правового государства, как законность.
Подводя итог, автор отмечает, что, в современную систему нормативно-правовых актов входят и акты органов местного самоуправления, которые имеют все признаки правовых актов и издаются по особым предметам правового регулирования: вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям. Являясь неотъемлемым звеном иерархической структуры системы нормативных актов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как часть подсистемы подзаконных нормативных актов, занимают определенное место в данной системе, опосредованное сферой их действия.
Эти акты органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления прав граждан России на решение вопросов местного значения.
Во втором параграфе определяются место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений.
Определяя место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, автор исходит из подзаконного характера нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Подсистеме подзаконных актов свойственна одна общая особенность их юридической силы – они не должны противоречить закону. В остальном же акты названной группы во многом различаются между собой, имеют свои особенности и по содержанию, и по юридической силе, которая определяется исходя из компетенции правотворческого органа и сферы действия нормативного правового акта.
Место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений определяется тем, что это акты, действующие только в пределах муниципального образования, и, соответственно, регулирующие отношения, существующие в границах муниципального образования.
Исходя из анализа Федерального закона № 131- ФЗ, автор определяет роль муниципальных правовых актов в регулировании отношений в сфере местного самоуправления, которая проявляется в следующем. Во-первых, акты органов местного самоуправления закрепляют статус муниципального образования. Эта роль принадлежит, прежде всего, уставу муниципального образования. Во-вторых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют структуру этих органов, их организационно-правовой статус, а также правовое положение депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что осуществляется в том числе и муниципальными правовыми актами. В-четвертых, особую роль нормативные правовые акты органов местного самоуправления играют в обеспечении механизма реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. В-пятых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют экономическую основу муниципального образования. Основным муниципальным правовым актом, в котором содержатся основополагающие нормы о финансовой основе местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, является устав муниципального образования. Требование об обязательности отражения в уставе вопросов, связанных с местными финансами, содержится в ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Посредством нормативных актов органов местного самоуправления претворяются в жизнь различного рода планы и программы развития муниципального образования. В-шестых, муниципальные правовые акты регулируют отношения между муниципальными образования по перераспределению между ними полномочий (в роли таких актов выступают соглашения между муниципальным районом и поселением). Наконец, в-седьмых, важная роль нормативных правовых актов органов муниципального образования проявляется и в том, что они определяют общие правила регулирования нормотворческого процесса в муниципальном образовании.
Таким образом, подводя итог, автор отмечает, что многообразие принимаемых в муниципальном образовании нормативных правовых актов свидетельствует о выполнении ими одновременно нескольких ролей в правовом регулировании муниципальных отношений.
Автор подчеркивает, что можно говорить о юридической и социальной роли этих актов. Так, юридическая роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления проявляется в учреждении ими статуса муниципального образования, системы муниципальных органов, наделении этих органов собственными полномочиями. В первую очередь эту роль осуществляет устав муниципального образования. К юридической относится и регулятивная роль муниципальных правовых актов, которая проявляется в том, что они осуществляют регулирование значительного круга отношений, возникающих на территории муниципальных образований в пределах вопросов местного значения. Юридическая роль муниципальных правовых актов проявляется и в том, что именно эти акты принимаются с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций. Значительна роль этих актов также и в правовом обеспечении участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо именно на этом уровне, уровне муниципального образования закрепляется механизм реализации права населения на участие в решении вопросов местного значения. Наконец, нормативные правовые акты (прежде всего устав муниципального образования) органов местного самоуправления играют особенную роль, являясь не только результатом правотворчества, но и основой нормотворчества муниципального образования.
Однако муниципальным правовым актам, по мнению автора, присуща и особая социальная роль. Именно на муниципальном уровне при разработке и принятии нормативных актов органов местного самоуправления существует возможность прямого участия населения в правотворческом процессе.
В третьем параграфе определяется значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как и любые акты в государстве, выполняют свою роль в осуществлении функций (в данном случае, местного самоуправления), являясь средством выполнения функций, которыми наделено местное самоуправление.
При условии существования разнообразных функций местного самоуправления1, автор обращается к некоторым из них, чтобы на их примере рассмотреть значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления. Так, в работе рассматриваются такие функции местного самоуправления, как функция обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и роль муниципальных правовых актов в реализации названных функций.
В частности, в работе отмечается необходимость закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах правил участия граждан в осуществлении местного самоуправления, что объясняется, прежде всего, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который необходим для этого муниципального образования и может быть в нем реализован.
Органы местного самоуправления должны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Законодательная норма о том, что правомочия собственника муниципального имущества в муниципальном образовании реализуются его органами местного самоуправления, требует установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления таких правомочий.
Так как Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Осуществляя свои функции, органы местного самоуправления используют различные правовые формы деятельности. Формы самоуправленческой деятельности муниципальных образований должны соответствовать содержанию этой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции местного самоуправления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.
Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и индивидуальных актов, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть, в конечном счете, решены без использования такой формы деятельности, как правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления – муниципальное правотворчество.
При этом следует отметить, что принятие тех или иных нормативных правовых актов обусловлено целями, задачами и функциями местного самоуправления. Поэтому не только функции определяются и реализуются посредством муниципальных правовых актов, но и сами акты принимаются в зависимости от функций, выполняемых местным самоуправлением.
Глава II «Правовые основы правотворчества органов местного самоуправления» посвящена исследованию правовой базы правотворчества, как особой деятельности органов местного самоуправления, определению сферы этого правотворчества.
В первом параграфе внимание уделено определению сферы правотворчества органов местного самоуправления.
Основным компонентом в определении муниципального правотворчества (нормотворчества) являются вопросы, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и которые включают в себя три группы: вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления могут брать к своему ведению в соответствии со ст. 141, 151, 161 Федерального закона № 131-ФЗ.
Исходя из сказанного, автором предлагается определять правотворчество органов местного самоуправления как правовую деятельность органов местного самоуправления по созданию, изменению и упразднению обязательных правил поведения по вопросам, находящимся в ведении муниципального образования на постоянной или временной основе, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.
Сфера правотворчества органов местного самоуправления определяется содержанием деятельности органов местного самоуправления, в которую входит решение вопросов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий, а также возможность органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения.
Вопросы местного значения – это та сфера публичных дел, решение которых осуществляется населением муниципальных образований самостоятельно или через органы местного самоуправления. Признание местного самоуправления государством и определения круга вопросов местного значения является главным из условий существования муниципальной власти. И именно в пределах вопросов местного значения реализуется муниципальное правотворчество как важнейшая форма публично-властной деятельности муниципальных образований.
Анализируя содержание ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющих перечень вопросов местного значения, автор приходит к выводу, что общим недостатком законодательного регулирования местного самоуправления остается нечеткость формулирования вопросов местного значения, что не позволяет однозначно разграничивать их между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также между органами местного самоуправления разных типов муниципальных образований, прежде всего, между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. При этом проблема четкого определения вопросов местного значения муниципальных образований разных типов тесно связана с разграничением прав на публичную собственность между ними и с определением сферы правотворчества органов муниципальных образований разного уровня. Подчеркивается, что действующие нормы, закрепляющие перечень вопросов местного значения, зачастую не позволяют точно определить в каких пределах органы местного самоуправления муниципальных образований разных типов могут принимать нормативные правовые акты по этим вопросам.
Недостаточная проработка концепции разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями различного уровня ведет к возникновению сферы «коллизионных» вопросов. Абсолютное разделение перечня вопросов местного значения для муниципальных образований разных уровней в период постоянной подвижности законодательства труднодостижимо. Перечень этих вопросов может изменяться еще не раз. Но важным является определение этого перечня исходя из принципа, положенного в основу самим Федеральным законом № 131-ФЗ и заключающемся в том, что вопросы местного значения должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, и быть ключевыми при определении полномочий органов местного самоуправления.
В целом, автором выделяются два блока проблем: проблемы, связанные с определением в целом перечня вопросов местного значения, в пределах которых органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты; проблемы распределения полномочий между муниципальными образованиями в пределах совпадающих вопросов.
Четкое определение сферы правотворческой деятельности органов местного самоуправления необходимо, во-первых, для разграничения сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. Во-вторых, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В-третьих, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления одного муниципального образования. В этом плане Федеральным законом № 131-ФЗ правотворческая компетенция определенным образом разделена между представительным и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования путем закрепления за представительным органом исключительной компетенции, в сфере которой находятся наиболее важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Очевидным является то, что сфера правотворчества муниципальных органов подвижна. По мнению автора, она вряд ли в ближайшее время может быть абсолютно четко определена в силу того, что взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправления являются неодинаковыми. Поэтому правотворчество как правовая форма деятельности органов местного самоуправления будет осуществляться в изменяющихся условиях, определяющих задачи местного самоуправления на каждом конкретном этапе развития государственности.
Во втором параграфе исследуются проблемы установления объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Диссертант считает, что объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления во многом зависит от степени децентрализации местного самоуправления, от того, какое место занимает институт местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления и правотворческие полномочия этих органов по их решению1, не отражает, по мнению диссертанта, сущности определяемого понятия.
По мнению автора, в понятии правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен быть еще один компонент – общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
Закрепляя вопросы местного значения, федеральный законодатель определяет, таким образом, сферы деятельности местного самоуправления, в которых участвуют все субъекты муниципального образования в пределах своих полномочий. Однако в пределах этих сфер деятельности могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Совокупность вопросов местного значения и общественных отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов органами местного самоуправления, составляют общее понятие – предметы ведения органов местного самоуправления. Понятие «предметы ведения» давно используется в юридической науке в значении тех общественных отношений, в которых орган государства юридически компетентен1. Таким образом, понятие предметы ведения явно шире понятия вопросы местного значения, и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, правотворческая компетенция органов местного самоуправления должна определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений – предметом регулирования муниципальных органов. Так, в целом общественные отношения по организации местного самоуправления (определение организационных форм деятельности органов местного самоуправления, порядок формирования органов и др.) относятся к правотворческой компетенции представительных органов местного самоуправления, тогда как отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности могут регулироваться исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Несмотря на то, что общим принципом определения пределов правотворческой компетенции является обеспечение благоприятного режима для граждан (непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения), введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую. Общественные отношения как категория изменяющаяся, будучи включенными в состав правотворческой компетенции органов местного самоуправления придают ей определенный динамизм. Так, изменение общественных отношений (например, изменение структуры органов местного самоуправления муниципального образования и перераспределение полномочий между ними) влечет и изменение правотворческой компетенции органов местного самоуправления, ее перераспределение в пределах новой структуры. Можно говорить и о других примерах такой динамики правотворческой компетенции муниципальных органов. Закрепленная Федеральным законом № 131-ФЗ возможность на основании соглашений перераспределять полномочия между муниципальным районном и поселением, означает фактически изменение круга тех отношений, которые могут быть урегулированы соответственно на уровне муниципального района или поселения, в связи с чем изменяется в целом объем правотворческой компетенции указанных органов.
Исходя из этого, автор делает вывод, что при условии многообразия общественных отношений, регулируемых разными уровнями публичной власти невозможно определить весь объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления в одном законе, пусть даже определяющем общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение правотворческой компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти, несомненно, должно осуществляться в отраслевом законодательстве. Но при этом федеральный закон о местном самоуправлении, по мнению диссертанта, должен содержать конкретные принципы определения полномочий органов муниципального образования, на основе которых в отраслевом законодательстве должны быть разграничены полномочия применительно к определенным сферам деятельности публичной власти1.
Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления, по мнению диссертанта, окончательно не определен, поскольку, как указывалось, идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы стабилизирующим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти. Одним из таких принципов, как указывается в работе, мог бы стать принцип, в соответствии с которым при наделении органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения необходимым должно являться указание о том, на каких иных правотворческих уровнях и в каких пределах эти нормы могут развиваться и дополняться.