Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права
| Вид материала | Документы |
- Курс Аграрне та земельне право України Поняття аграрного права та його ознаки як галузі, 16.96kb.
- Персоналії та доробок, 5287.98kb.
- Окремі галузі законодавства України, 2520.66kb.
- Громадянами України на основі загального, рівного І прямого виборчого права шляхом, 2819.54kb.
- Тема 1: Цивільне право в системі галузей права України, 1126.62kb.
- Тема предмет, метод, система трудового права, 4272.96kb.
- Верховна Рада України; Закон від 17., 3306.25kb.
- Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4307.72kb.
- Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4149.38kb.
- Інститут виборчого права, 202.46kb.
Європейський
демократичний доробок
у галузі виборчого права
Матеріали Венеціанської комісії,
ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ
Київ 2008
ББК 67.312.1
Є24
Здійснено Інститутом виборчого права за підтримки Європейської Комісії
за демократію через право (Венеціанська Комісія)
Переклад з англійської Ольги РОССОХИ та Лілії КОЛІСЕЦЬКОЇ, експертів Інституту виборчого права
За редакцією Юрія Ключковського, народного депутата України, президента Інституту виборчого права
Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права.:
Є24 Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред. Ю. Ключковського. – К.: ФАДА, ЛТД, 2008. – 340 с.
ISBN 978-966-8940-19-4.
До матеріалів увійшли доповіді, висновки, резолюції, рекомендації авторитетних міжнародних організацій Ради Європи, у тому числі: Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська Комісія), Парламентської Асамблеї Ради Європи, Конгресу місцевих і регіональних влад, Організації з безпеки та співробітництва в Європі, Бюро демократичних інституцій та прав людини. Матеріали стосуються галузі виборчого права та деяких суміжних питань.
Розраховано на фахівців у галузі конституційного, зокрема виборчого, права – науковців, аспірантів та студентів юридичних та політологічних спеціальностей, політиків, експертів та фахівців-практиків з питань виборчого права та виборчого процесу.
ББК 67.312.1
ISBN 978-966-8940-19-4 © Інститут виборчого права,
український переклад, 2008
З
МІСТДо українського читача. Дж. Букіккіо 5
Передмова. Ю. Ключковський 7
Документи Венеціанської Комісії
Європейський виборчий доробок. CDL (2002) 7 rev 12
Кодекс належної практики у виборчих справах. CDL-AD (2002) 23 rev 46
Інтерпретативна декларація про стабільність виборчого законодавства.
DL-AD(2005)043 79
Декларація про участь жінок у виборах. CDL-AD(2006)020 80
Доповідь про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі.
CDL-AD(2006)018 81
Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів України».
CDL-AD(2006)002-rev 138
Спільний висновок щодо Закону України «Про Державний реєстр виборців». CDL-AD(2007)026 163
Висновок щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів
в Україні. CDL-AD(2007)021 171
Висновок щодо запропонованих змін до Рекомендації R(99)15
про висвітлення засобами масової інформації передвиборної агітації.
CDL-AD(2007)022 176
Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні. CDL-INF (2001)10 185
Кодекс належної практики щодо референдумів. CDL-AD(2007)008 191
Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства стосовно
статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим
та місцевих рад в Україні. CDL-AD(2007)018 213
Висновок щодо проекту Закону про внесення змін до Закону
про статус народних депутатів України. CDL-AD(2007)031 219
Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій
та подібних заходів. CDL-INF (2000) 1 222
Рекомендації та Доповідь щодо фінансування політичних партій.
CDL-INF (2001) 8 240
Керівні принципи та Пояснювальна доповідь щодо законодавства
про політичні партії: Окремі аспекти. CDL-AD(2004)007rev 254
Доповідь про участь політичних партій у виборах. CDL-AD(2006)025 264
Спільний висновок щодо проекту Закону «Про мирні збори в Україні».
CDL-AD(2006)033 276
Висновок щодо проекту Закону «Про парламентську опозицію в Україні».
CDL-AD(2007)019 288
Документ Парламентської Асамблеї Ради Європи
Резолюція 1549 від 19 квітня 2007 року «Про функціонування демократичних інституцій в Україні» 293
Документи Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи
Резолюція 216 (2006) від 1 червня 2006 року про місцеві
і регіональні вибори в Україні 297
Рекомендація 192 (2006) від 1 червня 2006 року про місцеві
і регіональні вибори в Україні 298
Документи Організації з безпеки та співробітництва в Європі
Паризька хартія для нової Європи (Париж 1990) (витяги) 301
Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (Копенгаген 1990) (витяги) 302
Декларація саміту ОБСЄ (Лісабон 1996) (витяги) 304
Декларація саміту ОБСЄ (Стамбул 1999) (витяги) 304
Хартія європейської безпеки (Стамбул 1999) (витяги) 305
Заключний звіт місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами
до Верховної Ради України 26 березня 2006 року 306
ДО УКРАЇНСЬКОГО ЧИТАЧА
Європейська Комісія за демократію через право, більш відома як Венеціанська Комісія, є дорадчим органом Ради Європи з конституційних справ. Заснована у 1990 році, Комісія відіграє провідну роль у прийнятті конституцій, які узгоджуються з європейським конституційним доробком.
З часу свого утворення Венеціанська Комісія активно діяла у виборчій галузі, зокрема, ухвалюючи висновки щодо виборчих законопроектів. Комісія також брала участь у розробці законодавчих текстів у галузі виборів.
У 2002 році спільно з Парламентською Асамблеєю та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи вона заснувала Раду за демократичні вибори, основне завдання якої якраз полягає у здійснення співробітництва у галузі виборів. Одним із перших документів, розроблених цією Радою, був Кодекс належної практики у виборчих справах, який звів разом і кодифікував основні європейські принципи організації вільних та демократичних виборів1. Ці норми європейського виборчого доробку насамперед є стандартними конституційними принципами виборчого права: загальне, рівне, вільне, таємне і пряме виборче право разом із регулярним проведенням виборів. Так викладені, ці принципи є значною мірою безсумнівними; проте це не так, коли йдеться про конкретне визначення їх суті.
Кодекс належної практики у виборчих справах був схвалений у 2003 році Парламентською Асамблеєю Ради Європи та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи. У 2004 році Комітет Міністрів висловив йому підтримку у своїй декларації. Це схвалення статутними органами Ради Європи надає йому дуже важливого місця у списку європейських джерел права. У березні 2007 року Венеціанська Комісія ухвалила Кодекс належної практики щодо референдумів, який є аналогом Кодексу належної практики у виборчих справах.
Серед держав, які регулярно співпрацюють з Комісією у виборчих справах, можна назвати такі країни, як Албанія, Вірменія, Азербайджан, Грузія та Україна. Комісія взаємодіяла на більш частковій основі з низкою інших держав, наприклад, з швейцарськими кантонами, Хорватією, Молдовою, Румунією та «Колишньою югославською республікою Македонією».
Комісія тісно співпрацює з Бюро демократичних інституцій та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ). Більшість висновків стосовно виборчого законодавства розроблені спільно цими двома організаціями.
Україна співпрацює з Венеціанською Комісією, починаючи з 1992 року, щодо проблем від конституційної реформи взагалі до більш конкретних тем і фрагментів законодавства. Виборчі питання були важливою частиною цієї роботи. Серед інших документів можна згадати такі висновки, як Спільний висновок щодо Закону «Про Державний реєстр виборців України» Венеціанської Комісії та Бюро демократичних інституцій та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ), ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року), Висновок щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні, ухвалений Венеціанською Комісією на її
71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007 року) чи Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів України» Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, ухвалений Радою за демократичні вибори на її 15 засіданні (Венеція, 15 грудня 2005 року) та Венеціанською Комісією на її 65 пленарній сесії (Венеція, 16-17 грудня 2005 року).
Ця публікація включає деякі з найважливіших праць Венеціанської Комісії та деяких інших інституцій як загального характеру, так і стосовно виборчого законодавства та практики виборів в Україні. Сподіваюся, що ці матеріали будуть корисними для усіх, хто цікавиться продовженням роботи над вдосконаленням виборчого законодавства України.
Дж. Букіккіо
Генеральний Секретар Венеціанської Комісії
ПЕРЕДМОВА
Цей збірник містить ряд документів авторитетних міжнародних інституцій, членом яких є Україна, які стосуються основних питань виборчого права, європейських та міжнародних стандартів у цій галузі, а також їх реалізації як в українському законодавстві, так і на практиці.
Основну частину складають документи Європейської Комісії за демократію через право Ради Європи, відомої також (за місцем проведення своїх пленарних сесій) як Венеціанська Комісія.
Створена спочатку як інструмент невідкладного конституційного будівництва в умовах демократичних змін, Комісія поступово стала міжнародно визнаним незалежним форумом з обміну ідеями у правовій сфері. Комісія сприяє розповсюдженню європейського конституційного доробку, заснованого на основних нормах Європейського континенту, і при цьому продовжує надавати окремим країнам «невідкладну юридичну допомогу». Окрім цього, Венеціанська комісія відіграє унікальну і важливу роль в урегулюванні і попередженні конфліктів через розробку норм і рекомендацій у конституційній сфері.
Венеціанська Комісія складається з незалежних експертів, які отримали міжнародне визнання завдяки своєму досвіду роботи у демократичних інститутах або своєму внеску у розвиток права і політичних наук. Її членами є, зокрема, професори університетів, які викладають конституційне і міжнародне право, судді верховних і конституційних судів, депутати національних парламентів, високі посадові особи держав. Вони призначаються державами – членами Комісії на чотирирічний термін.
Створена у 1990 році 18 державами-членами Ради Європи, у лютому 2002 року Комісія стала розширеною, що дозволило увійти до неї неєвропейським державам. До Венеціанської Комісії приєдналися усі держави-члени Ради Європи; у 2004 році до Комісії вступив Киргизстан, а у 2005 році – Чилі. Як асоційований член у її роботі бере участь Білорусь. Статус спостерігача при Венеціанській Комісії мають також Аргентина, Ізраїль, Казахстан, Канада, Республіка Корея, Мексика, Святий Престол (Ватикан), США, Уругвай та Японія. Південна Африка має спеціальний статус партнера із співпраці, який подібний до статусу спостерігача.
У своїй роботі Європейська Комісія за демократію через право керується трьома базовими принципами європейського конституційного доробку, які лежать в основі діяльності Ради Європи, а саме: демократія, верховенство права та права людини. Ці три принципи реалізуються на практиці у чотирьох сферах діяльності: сприяння у галузі конституційного права; вибори та референдуми; співпраця з конституційними судами; дослідницька та аналітична діяльність.
З перших днів свого існування Венеціанська Комісія активно працює у галузі виборчого права. Вона, зокрема, виносить висновки щодо проектів законів про вибори, а також (спільно з ОБСЄ/БДІПЛ) сумісні висновки щодо чинного національного виборчого законодавства. Неодноразово предметом дослідження Комісії були українські закони та законопроекти. Високопрофесійна експертиза національного виборчого законодавства має величезне значення для молодої демократії в Україні. На жаль, більшість документів Венеціанської комісії не увійшли до широкого обігу в академічних колах чи у середовищі політиків (які часом посилаються на факт прийняття висновку Комісією, однак не на його зміст) та експертів у різних галузях конституційного, і зокрема виборчого права.
До цього збірника включено цілий ряд документів Венеціанської комісії, які стосуються виборчого права та деяких суміжних питань. Їх можна розділити на декілька груп.
До першої групи можна віднести дослідження та висновки Венеціанської Комісії, безпосередньо пов’язані з проблемами виборів. Відкривається збірник документом, який присвячений огляду здобутків Венеціанської Комісії у галузі виборчого права протягом перших десяти років її діяльності. Сама назва цього документу – «Європейський виборчий доробок» (в англійському варіанті – «Europe’s Electoral Heritage») – показує, що однією з основних цілей Венеціанської Комісії є осмислення досвіду як усталених, так і нових демократії у Європі, вироблення основних принципів виборчого права, конкретизація їх змісту і вимог щодо їх реалізації у національних правових системах і практиках. Видатним здобутком у підсумку цієї діяльності можна вважати прийняття у 2002 році Кодексу належної практики у виборчих справах (Code of good practice in electoral matters), згодом доповненого двома невеликими документами щодо розуміння вимоги стабільності виборчого законодавства та щодо забезпечення ґендерної рівності у виборах. Широке порівняльне дослідження питань виборчого права держав-членів Ради Європи знайшло свій підсумок у Доповіді про виборче законодавство та виборчу адміністрацію в Європі (2006 рік).
До цієї ж групи слід віднести декілька висновків Венеціанської Комісії, прийнятих відносно виборчого законодавства України (щодо Законів «Про вибори народних депутатів України», «Про Державний реєстр виборців», а також стосовно законодавчого забезпечення дострокових виборів в Україні – документ, який засвідчив стурбованість європейської спільноти проблемами політичної кризи в Україні весною та влітку 2007 року), а також висновок стосовно змін до відомої Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи R(99)15 «Про висвітлення засобами масової інформації передвиборної агітації». Останній документ становить великий інтерес з огляду на глибоке бачення шляхів розв’язання проблеми поєднання принципів виборчого права (зокрема, принципу рівності) із засадою свободи преси як одного з аспектів прояву основної свободи вираження поглядів.
Другу групу складають документи Венеціанської Комісії стосовно правового регулювання референдумів – проблеми, близької до проблем виборчого права, проте з низкою принципових відмінностей. Сюди відносяться прийняті 2001 року (незадовго після сумнозвісного референдуму 2000 року в Україні) Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні та Кодекс належної практики щодо референдумів (2007 рік), який став аналогом Кодексу належної практики у виборчих справах. Ряд принципів та рекомендацій, що містяться у цих документах, без сумніву, становлять великий інтерес для українського правового та політичного середовища, особливо з огляду на нагальну потребу перегляду анахронічного (прийнятого ще 1991 року) закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
Наступна група документів стосується одного з найбільш спірних аспектів конституційного права України – проблеми так званого «імперативного мандата» депутатів. Венеціанська Комісія тричі зверталася до цієї проблеми протягом тривалого і суперечливого процесу «конституційної реформи», яка завершилася прийняттям 8 грудня 2004 року змін до Конституції України. До збірника увійшли два нові (2007 року) висновки Венеціанської Комісії щодо законодавчих актів, які запроваджують механізми реалізації «імперативного мандата» народними депутатами України та депутатами місцевих рад.
У четвертій групі – документи, присвячені складній і різносторонній проблемі правового регулювання політичних партій як одного з основних інструментів плюралістичної демократії та ключового учасника вільних та демократичних виборів. Свого часу Венеціанська Комісія ухвалила висновок щодо українського законодавства про політичні партії2. До цього збірника увійшли чотири порівняльні дослідження цієї проблеми та засновані на них узагальнення, які приймалися Комісією протягом тривалого часу, починаючи з 1999 року. Це Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій та подібних заходів (1999 рік), Рекомендації та доповідь щодо фінансування політичних партій (2001 рік), Керівні принципи та пояснювальна доповідь щодо законодавства про політичні партії: окремі аспекти (2004 рік) та, нарешті, документ, який поєднує питання політичних партій з проблемою виборчого права, – Доповідь про участь політичних партій у виборах (2006 рік).
Нарешті, до останньої групи увійшли висновки Комісії щодо двох українських законопроектів, які стосуються важливих проблем конституційного права – статусу парламентської опозиції та права на мирні збори.
До збірника включені також окремі документи двох авторитетних міжнародних організацій, членом яких є Україна, – Ради Європи та її інституцій – Парламентської Асамблеї і Конгресу регіональних та місцевих влад, а також Організації з безпеки та співробітництва в Європі.
Гостра політична криза 2007 року знайшла своє відображення і у документах Парламентської Асамблеї Ради Європи. Резолюція 1549 від 19 квітня 2007 року «Про функціонування демократичних інституцій в Україні» відгукнулася на події в Україні рядом важливих положень, зокрема стосовно того, що «дострокові вибори є легітимним демократичним інструментом для обрання та контролю народом влади, що діє від його імені».
Традиційно менша (порівняно з виборами Президента України чи народних депутатів) увага приділяється в Україні проблемам місцевих виборів. Тим більш значною для нас є оцінка останніх місцевих виборів 2006 року та відповідні рекомендації, що містяться у Резолюції 216 (2006) та Рекомендаціях 192 (2006) Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи.
Організація з безпеки та співробітництва в Європі приділяє значну увагу процесам зміцнення демократії у постсоціалістичних державах, розглядаючи цю проблему як складову загальної проблеми безпеки. Тут наводяться витяги з основних документів ОБСЄ, які визначають зобов’язання держав-членів щодо виборів, а також деяких суміжних питань, співзвучних документам, включеним до збірника.
Бюро з демократичних інституцій та прав людини – дочірня організація ОБСЄ – стала визнаним центром консолідації зусиль, пов’язаних із проведенням організованого і глибокого міжнародного спостереження за виборчими процесами у державах регіону ОБСЄ. Діяльність кожної місії спостереження завершується оприлюдненням ґрунтовного висновку, у якому аналізується як законодавча база виборів, так і практика її застосування, а також наводяться рекомендації щодо бажаних подальших кроків у досягненні відповідності виборчої практики загальновизнаним міжнародним стандартам у галузі виборів. Тут публікується Висновок місії спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками парламентських виборів 2006 року в Україні; на жаль, у нашому розпорядженні на час підготовки цього збірника до друку не було офіційного висновку місії спостереження ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками позачергових виборів 2007 року.
Усі згадані матеріали становлять великий інтерес для українських фахівців у галузі виборчого чи, ширше, конституційного права та організації виборів. Вони тим більше цінні, що перед українським законодавцем постало завдання продовжити уже тривалий процес вдосконалення виборчого законодавства України. У зв’язку з цим можна вказати на три найважливіші проблеми, що вимагають оперативного розв’язання.
По-перше, необхідно реалізувати на практиці ідею створення Державного реєстру виборців. Хоча відповідний Закон уже набув чинності у повному обсязі (з вдячністю згадаємо ту велику роль, яку відіграв у розробці і доопрацюванні цього закону Координатор проектів ОБСЄ в Україні), через відомі події майже жодних практичних кроків щодо його застосування ще не зроблено. Це питання потребує швидких та ефективних дій, насамперед з боку Кабінету Міністрів України та Центральної виборчої комісії.
По-друге, перед українським суспільством знову постала проблема виборчої системи (як для парламентських, так і особливо гостро для місцевих виборів). Дискусії щодо зміни виборчої системи завжди мають гострий політичний характер. Однак сьогодні практично досягнуто суспільного консенсусу щодо того, що необхідно, зберігши позитивні риси чинної пропорційної системи, модифікувати її у напрямі підвищення рівня персоніфікації вибору, що позволить посилити зв’язок між виборцями та депутатами.
Нарешті, по-третє, на нашу думку, український законодавець «дозрів» до розв’язання проблеми, яку неодноразово ставили у своїх висновках
і рекомендаціях щодо українського виборчого законодавства і Венеціанська Комісія, і ОБСЄ/БДІПЛ, і Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи – кодифікації досі розрізненого виборчого законодавства в єдиний акт – Виборчий кодекс (а, можливо, Кодекс про вибори та референдуми).
Зауважимо, що з кожної з цих проблем можна знайти цікаві і стимулюючі ідеї у документах, що увійшли до цього збірника матеріалів європейського конституційного та, зокрема, виборчого доробку.
Інститут виборчого права висловлює щиру вдячність Європейській Комісії за демократію через право Ради Європи за підтримку у підготовці цього надзвичайно корисного видання, а також Координатору проектів ОБСЄ в Україні та Офісу Ради Європи в Україні за плідну співпрацю.
Ю. Ключковський,
народний депутат України,
президент Інституту виборчого права
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Страсбург, 14 березня 2002 CDL (2002) 7 rev