Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права
| Вид материала | Документы |
- Курс Аграрне та земельне право України Поняття аграрного права та його ознаки як галузі, 16.96kb.
- Персоналії та доробок, 5287.98kb.
- Окремі галузі законодавства України, 2520.66kb.
- Громадянами України на основі загального, рівного І прямого виборчого права шляхом, 2819.54kb.
- Тема 1: Цивільне право в системі галузей права України, 1126.62kb.
- Тема предмет, метод, система трудового права, 4272.96kb.
- Верховна Рада України; Закон від 17., 3306.25kb.
- Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4307.72kb.
- Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4149.38kb.
- Інститут виборчого права, 202.46kb.
V. ПРАВО БАЛОТУВАТИСЯ ТА РЕЄСТРАЦІЯ СУБ’ЄКТІВ ВИБОРІВ Загальні зауваження 74. Як і право голосу, право балотуватися на виборах є загальним і не може бути обмеженим на підставі раси, статі, мови, релігії, етнічного походження, політичної приналежності або економічного стану. Міжнародно прийнятні обмеження можуть включати мінімальний вік, що є вищим за виборчий вік, громадянство та вимогу щодо проживання на території протягом певного часу до виборів. Більш того, обов’язок зібрати певну кількість підписів або сплатити певну заставу розглядаються як загалом сумісні із загальним правом балотуватися. Також можуть існувати положення, що призупиняють політичні права (законний арешт, психічна недієздатність тощо). Загалом виборчі закони держав-членів Ради Європи сумісні з цими стандартами. Однак деякі деталі обмежень варто обговорити. 75. Перед тим, як це робити, варто зазначити, що реєстрація та зняття з реєстрації кандидатів може бути політично маніпульованою та провокувати «абсурдні правові баталії», як сталося, наприклад, на виборах мера у місті Мукачево (Україна) у 2004 році (CG/Bur (10) 125). Загалом кажучи, обмежувальні або обмежувально застосовані вимоги до реєстрації кандидатів або партій можуть de facto завадити великій кількості виборців використати своє право балотуватися на виборах. Виборче законодавство повинно обмежити та прояснити причини для відмови кандидатам в участі у виборах. Необхідно забезпечити цим особам отримання мотивованих рішень, щоб незадоволені мали змогу подати скарги до суду. У деяких державах досі існує простір для вдосконалення цього питання. Надання негромадянам права висувати свою кандидатуру на місцевих виборах 76. Дотримуючись таких же аргументів, як щодо надання негромадянам права голосу на місцевих виборах, відповідно рекомендується, щоб право висувати свою кандидатуру на місцевих виборах було надане за можливістю іноземцям, що давно проживають у країні. Вимоги щодо місця проживання 77. Хоча вимоги щодо місця проживання не є несумісними a priori із принципом загального виборчого права22, неприйнятним є обмеження права бути обраним лише до тих громадян, хто проживаєв у країні, регіоні або виборчому окрузі достатньо довго. Наприклад, щодо Грузії та України період проживання був критикований як занадто довгий (ссылка скрыта; ссылка скрыта). З іншого боку, відсутність вимоги щодо проживання, пов’язаної із правом бути обраним, була також критикована експертами Венеціанської комісії, наприклад, з огляду на проект закону про парламентські вибори Чеченської Республіки. Така вимога існувала там лише для активного права голосу, але не застосовувалася до пасивного виборчого права (CDL(2003)021fin)23. Обмеження права балотуватися через кримінальне засудження 78. Звичним є те, що особа позбавлена права бути кандидатом на виборах через кримінальне засудження за серйозний злочин. Однак це може вважатися проблематичним, якщо пасивне виборче право заборонене на підставі будь-якого засудження, незалежно від природи вчиненого злочину. Така бланкетна заборона може не відповідати Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод. Наприклад, стосвно Закону «Про вибори народних депутатів України» Венеціанська комісія рекомендувала, щоб закон забезпечував кращий захист прав кандидатів включно з усуненням загальних та неперебірливих заборон щодо балотування для осіб, які є кримінально засудженими (ссылка скрыта, paras 16 and 100). Рекомендація ОБСЄ/БДІПЛ щодо того, що право бути кандидатом повинно поновлюватися для тих осіб, які були засуджені та амністовані у зв’язку з післявиборчими заворушеннямив Азербайджані у 2003 році, має той же напрям. 79. З іншого боку, могло б бути недоречним незастосування або не встановлення жодних обмежень щодо права злочинців бути обраними. Наприклад, делегація Конгресу місцевих та регіональних справ Ради Європи була найбільше стурбована питанням законності кандидатур, що були висунуті на місцевих виборах у «колишній югославській республіці Македонії» у 2005 році. Обраний там мер був здатний виконувати свої обов’язки, незважаючи на те, що він був засуджений до 4-річного ув’язнення за крадіжку у великих розмірах (CG/BUR (11) 122 rev). Подання підписів 80. Обов’язок зібрати певну кількість підписів не є незвичним для міжнародних стандартів. Однак загальноприйнято, що вимоги щодо збору підписів не повинні бути надто високими. Щоб запобігти маніпуляціям, «Кодекс належної практики з виборчих питань» ставить умову, що не має бути перевищено максимальну вимогу в 1% щодо підписів виборців на національному або місцевому рівні, де проводяться вибори. Однак дотримання верхньої межі не є обов’язковим. У деяких виборах необхідна кількість підписів була досить високою, що іноді навіть перевищувало 1-відсотковий принцип. Це мало місце, наприклад, на парламентських виборах у Вірменії у 2003 році (ссылка скрыта, para. 20). Тим часом поправки 2005 року до Виборчого кодексу Республіки Вірменія повністю виключили вимогу щодо збору підписів на підтримку кандидата, зберігаючи вимогу внесення застави (ссылка скрыта, para. 17). На відміну, такі ж рекомендації щодо зменшення вимог до збору підписів не були запроваджені, наприклад, в Азербайджані та Грузії. 81. У деяких випадках існують суперечки щодо того, чи виборцям потрібно дозволити підписувати документи більше ніж за одного кандидата. Оскільки підтримання права кандидата балотуватися на виборах є, однак, не тим самим, що і голосування за кандидата, міжнародні спостерігачі рекомендують усунення положень, що обмежують право громадян підписати документи лише за одного кандидата, наприклад, на президентських виборах у Чорногорії 2003 року. Так само Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ висловили спільну думку, що Виборчий кодекс Азербайджану повинен дозволяти виборцям підписувати петиції на користь більше ніж одного кандидата під час президентських виборів, як це прийнято на парламентських виборах цієї держави (ссылка скрыта para. 13). Однак дозвіл багаторазового підписання може призвести до порушень, якщо використовуватиметься з метою заплутати виборців. 82. За наявності вимоги збору підписів існує необхідність їх перевірки. Цей процес не лише вимагає часу, але й відкриває можливості для зловживань. Це особливо справедливо, якщо за законом перевіряється лише вибірка підписів, вибрана випадковим та непослідовним способом (як, наприклад, в Грузії та Росії). Якщо певний відсоток підписів буде анулювано, весь список буде недійсним, і подання на реєстрацію буде тут же відхилене. Процедура перевіки у Грузії була дуже критикована за її невідповідність (ссылка скрыта, para. 30). Відповідно до «Кодексу належної практики з виборчих питань», усі підписи повинні перевірятися, принаймні, доки не досягнуто необхідного мінімуму24. Однак це положення ще не усунуте з Виборчого кодексу Грузії (ссылка скрыта, стаття 42). 83. Більш того, важливо, щоб несуттеві формальні помилки автоматично не призводили до недійсності підписних листів. Необхідно забезпечити положення, що дозволяли б виправляти формальні або несуттеві помилки у процесі номінації та реєстрації. Це, наприклад, стало однією з рекомендацій міжнародних спостерігачів на російських президентських виборах 2004 року. Проте у той же час фальсифікація підписів у петиціях кандидатів повинна вважатися кримінальним порушенням, що поки що не є загальноприйнятим. 84. Нарешті, обмежувальний вплив на право балотуватися на виборах можуть мати обмеження щодо реєстрації партій. Наприклад, в Україні вимога, щоб партії були зареєстровані за рік до виборів, якщо вони хочуть висунути кандидатів на вибори, є недоліком виборчого законодавства (ссылка скрыта). У Молдові також існують обмеження щодо реєстраційних вимог до партій. Реєстрація партій для участі у виборах залежить від щорічних списків членів. Більш того, вимога наявності членства по всій країні дискримінує партії регіонального характеру в Молдові (ссылка скрытассылка скрыта, paras 20-21, 48-56). Щоб «організувати» партійну конкуренцію, в деяких інших державах, як, наприклад, у Росії, також застосовуються обмежувальні вимоги щодо реєстрації. Застави 85. Існують альтернативні процедури, за якими кандидати або партії зобов’язані сплатити заставу, яка повертається за умови, що відповідний кандидат або партія здобуває мінімальний відсоток голосів. Відповідно до «Кодексу належної практики з виборчих справ», така практика є більш ефективною, ніж збір підписів25. Фактично система застав допомагає уникнути деяких незручностей системи збору підписів (наприклад, довготривалий процес збору підписів, нетаємність підписів та необхідність їх перевірки). Однак існує суттєвий недолік системи застав. У порівнянні з системою збору підписів ця система робить можливість брати участь у виборах більше залежною від грошей, ніж від політичної підтримки. 86. Там, де застосовуються вимоги щодо застави, розмір застави та кількість голосів, що необхідна для її повернення, не повинна бути надмірною (ссылка скрыта para. 9). Загалом положення, що існують у Європі, розглядаються як виправдані (ссылка скрыта, para. 17). Скасування реєстрації кандидатів 87. Скасування реєстрації кандидатів – особлива проблема. Хоча рішення щодо попередньої реєстрації кандидатів може бути позитивним, виборчим комісіям часто дозволено скасовувати реєстрацію кандидатів перед виборами, наприклад, якщо вони серйозно порушують виборче законодавство. Проте необхідно уникати безпідставного та недоречного скасування реєстрації кандидатів, що часто відбувається з найменших технічних причин. Необхідно вжити заходів, щоб скасування реєстрації кандидатів не відбувалося з політичних мотивів. 88. Такі положення, фактично, можуть застосовуватися довільним чином. Щодо недемократичних парламентських виборів 2004 року у Білорусі, наприклад, суттєва кількість майбутніх кандидатів була дискваліфікована на підставі великої кількості недійсних підписів та податкових декларацій. Більше того, було скасовано реєстрацію низку «первинних організацій» (наприклад, партійних осередків у відповідних округах), які були необхідними для номінації кандидатів у цьому виборчому окрузі. Ще більше, за даними ОБСЄ/БДІПЛ, було скасовано реєстрацію низки уже зареєстрованих кандидатів з підстав порушення правил передвиборної агітації та підкупу виборців незадовго до дня виборів. Відкликання кандидатів 89. У низці країн існує проблема із відкликанням кандидатів від партій в останню хвилину. Сама можливість відкликання кандидатів повинна бути виключена задля уникнення тиску. Там, де можливі такі відкликання, рекомендується застосувати до них суворі правила. В деяких державах не встановлені реалістичні крайні строки і не визначені чіткі критерії для відкликання кандидатів. Це може спричинити серйозні непорозуміння серед виборців, особливо якщо виборчі бюлетені вже надруковані. Більш того, не завжди зрозуміло, за яких умов політичні партії або виборчі блоки можуть виключити кандидатів зі списку після того, як вони були зареєстровані. VI. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ Загальні зауваження 90. Щодо передвиборного періоду, основною ідеєю є те, що політичні партії та кандидати повинні діяти на «чесному полі гри». Відповідно до Кодексу належної практики з виборчих питань, необхідно забезпечити рівність можливостей для різних кандидатів та партій, принаймні наскільки це можливо. Необхідно, щоб держава була неупередженою щодо партій та кандидатів і однаково застосовувала до них закон. Ця вимога щодо нейтральності застосовується до передвиборної агітації та її висвітлення у засобах масової інформації, особливо у державних, а також до публічного фінансування партій та агітації. Більше того, важливо, щоб політична агітація проводилася у середовищі, що забезпечує свободу пересування, свободу вираження поглядів та свободу зборів та об’єднань. Ці свободи необхідно захищати, щоб дозволити політичну організацію й агітацію, та інформувати громадян про партії, кандидатів та проблеми. Партії та кандидати повинні володіти свободою виголошувати свої програми та політичні позиції для виборців по всій країні. 91. Завдяки національним та міжнародним зусиллям у низці країн поправки до виборчих законів здійснили важливі удосконалення, що спрямовані на гарантування рівних умов проведення агітації для конкурентів на виборах. Однак у деяких випадках і досі існують законодавчі прогалини. Ще більш важливими є проблеми застосування. Обмеження політичних прав 92. У більшості європейських країн свобода вираження поглядів, об’єднань та зборів в цілому дотримується, однак існують винятки з цього правила: у Європі найбільш серйозний виклик щодо основних свобод існує в Білорусі, яка, проте, не є державою-членом Ради Європи. Авторитарний режим в Білорусі досі не бажав дотримуватися концепції вільних та чесних виборів та створити умови для забезпечення того, щоб волевиявлення народу слугувало основою для легітимності уряду. Не дивно, як вважає ОБСЄ/БДІПЛ, що останні парламентськи вибори (2004 рік), як і попередні, суттєво не відповідали міжнародним стандартам. Парламентська Асамблея закликала режим, що перебуває при владі, при підготовці до президентських виборів 2006 року утриматися від порушення вільного та чесного перебігу виборчої кампанії (Resolution 1482 (2006)). 93. Але також в деяких державах-членах Ради Європи, наприклад, в Росії та кавказьких державах, політичні права не завжди дотримувалися до і після останніх виборів. В Азербайджані, наприклад, широко застосовувалися залякування у передвиборний період, а також суворі обмеження для опозиційних кандидатів можливості доносити програми до виборців. Серед усього іншого, було рекомендовано внести поправки до виборчого закону, щоб скоротити необмежене повноваження, надане місцевим органам влади, обмежувати політичні збори, а також забезпечити дотримання політичних свобод під час виборів (ссылка скрыта CG/BUR (11) 95). Поза тим, на виборах 2005 року відбувалися серйозні втручання в агітацію опозиції та порушення політичних прав, незважаючи на заходи, які уряд застосував для поліпшення виборчого середовища. 94. Особлива ситуація стосується виборів 2005 року у Чеченській Республіці (частина Російської Федерації), що проводилися у загальнополітичному контексті, в якому основні свободи було підірвано кліматом страху та постійними серйозними порушеннями прав людини (стосовно ситуації щодо прав людини див. резолюцію ПАРЄ 1479 (2006)). Втручання уряду в передвиборну агітацію 95. Проте найбільш загальною проблемою є здійснення державними посадовими особами протиправного впливу на передвиборну агітацію. У низці останніх виборів була розмита різниця між діяльністю держави та передвиборною агітацією, причому можливості та ресурси уряду протиправно використовувалися для цілей агітації. Загальнопоширеним стало зловживання влади своїми повноваженнями, наприклад, як на місцевих виборах у Молдові у 2003 році. Існували повідомлення про насильство та тиск на державних службовців, що займають певні посади, так само, як окремі випадки неналежного використання державних ресурсів для цілей агітації на парламентських виборах у Молдові у 2005 році. 96. Навіть якщо, як у Грузії, виборчий кодекс чітко забороняє використання офіційних посад під час передвиборної агітації (ссылка скрыта, статті 73 та 76), за свідченнями міжнародних спостерігачів, у передвиборній агітації були активно залучені високі посадові особи. У низці країн, таких, як Російська Федерація, зловживання державними посадами та ресурсами з метою передвиборної агітації досі є основною проблемою, яка терміново має бути врегульована. І, звичайно, абсолютно неприйнятним є те, що посадові особи чинять тиск на працівників державного сектору щодо участі у зборах та голосуваннях за провладну партію, що часто трапляється, наприклад, в Азербайджані. 97. Референдуми становлять особливу ситуацію. Хоча існує загальна згода щодо того, що влада повинна забезпечувати виборців об’єктивною інформацією під час референдумів, немає консенсусу щодо того, чи уряд повинен утримуватися від участі у агітації. У деяких країнах (наприклад, Португалія, Росія, Вірменія) влада та посадові особи не мають права брати участь у агітації; у інших державах (наприклад, Австрія, Угорщина) їм дозволено бути залученими у агітацію (ссылка скрыта, paras 85-92, 219-222). Фінансування агітаціїї 98. Загальноприйнято, що ефективна передвиборна агітація потребує суттєвих ресурсів. Партії та кандидати будуть неспроможні доносити свої програми до електорату без відповідної фінансової підтримки. Тому політичне фінансування вважається необхідною умовою для проведення виборів у сучасних демократіях. Тим не менше, має бути зрозумілим, що гроші можуть призвести до корупції та нечесних політичних змагань під час виборчого процесу. Таким чином, важливо, щоб законодавство про вибори (та політичні партії) містило ясні та вичерпні положення стосовно фінансування партій та кампаній. У Сербії, наприклад, закон «Про фінансування політичних партій» встановив вичерпні та суворі обмеження для фінансування агітації (хоча його ефективне застосування є джерелом суперечок). Навпаки, у деяких інших державах закони про вибори та політичні партії не забезпечують чіткі рамки. 99. За загальним визнанням, регулювання фінансуванням партій та агітації є важким завданням. Існує велика різноманітність положень, що застосовуються в Європі та інших регіонах світу. Ці положення можуть стосуватися фінансування партій в цілому (включно зі «звичайною діяльністю») або лише передвиборної агітації. Деякі країни застосовують пряме (публічне) державне фінансування, інші дозволяють лише приватне фінансування. Існують системи з обмеженням внесків та витрат, а також без них. Можуть існувати заборони щодо певних видів внесків, так само як щодо певних типів витрат. Більш того, виборчі закони та закони про партії сильно різняться з огляду на відкритість фондів партій та агітації, а також з огляду на публічний доступ до відкритої інформації. Різноманітність положень утруднює формування єдиних стандартів. 100. Тим не менше, «Кодекс належної практики у виборчих справах» підкреслює необхідність прозорості фінансування політичних партій та передвиборної агітації (ссылка скрыта paras 108-109). Відповідно, багато рекомендацій виборчих експертів та міжнародних спостерігачів спрямовані на поліпшення підзвітності та прозорості публічного та приватного фінансування. В Україні, наприклад, було відзначено, що закон повинен вимагати повного оприлюднення джерел та обсягів фінансових внесків перед виборами та після виборів, а також типів та обсягів витрат, щоб забезпечити для населення своєчасну та відповідну інформацію про фінансування агітації (ссылка скрыта). Часто механізми запровадження та висвітлення фінансування агітації вважаються надто слабкими. Стосовно виборів 2003 року в Чорногорії, наприклад, були суворі вимоги щодо створення незалежного, прозорого та підзвітного органу, що займався б контролем та перевіркою бюджету передвиборної агітації та мав би право накладати санкції за порушення. 101. Хоча поширення прозорості є основною метою більшості реформ та пропозицій щодо реформ, варто зазначити, що можуть виникнути особливі обставини, за яких розкриття джерел внесків до партійного бюджету може мати неочікувані побічні ефекти. В контексті панування політичної нетерпимості повне розкриття джерел фінансування може перешкодити внескам до опозиційних партій і водночас сприяти проурядовим силам. Було рекомендовано усунути положення закону Молдови, які дозволяють Центральній виборчій комісії до виборів знати джерела фінансової підтримки, яку отримує кандидат. Згідно з Венеціанською комісією, це може призвести до того, що у контексті Молдови потенційних спонсорів переконають не робити цього та піддадуть тиску (ссылка скрыта, paras 71-72). Щоб дотриматися балансу між необхідністю прозорості та захистом конфеденційності, у більшості країн розголошуються лише найбільші внески. 102. Більше того, необхідно вжити заходів для спрощення положень щодо виборчого фінансування, оскільки вони вимагають значної експертизи та робочої сили та обтяжують кандидатів та (менше) партії, (як в Азербайджані: ссылка скрыта, para. 18; ссылка скрыта paras 15, 19; в Чеченській Республіці: ссылка скрыта; див. коментарі до Розділу VI). 103. Що стосується питання публічного фінансування, надзвичайно важливим є принцип рівних можливостей. Загалом існує згода щодо принципу рівних можливостей. Проте оскільки йде мова про гроші, часом виникають політичні конфлікти щодо тлумачення цього принципу. Він може застосовуватися або в прямому сенсі (рівне ставлення), або у пропорційному сенсі (відповідно до ваги в парламенті або серед виборців). Таким чином, виклик полягає в тому, щоб знайти загальноприйнятну формулу для відповідної країни. Ці особливі правила повинні міститися у законах. Окремі аспекти передвиборної агітації 104. Агітація за неучасть у виборах. У деяких випадках виникали юридичні та політичні суперечності щодо законності та легітимності агітації за неучасть (наприклад, у Росії). Оскільки демократичні вибори засновані на участі виборців, має бути зрозумілим, що агітація на користь неучасті у виборах сумісна з правом на свободу вираження поглядів. Це особливо важливо у державах, де вимагається мінімальний рівень участі у виборах для визнання виборів або референдуму такими, що відбулися (див. Розділ XIII). 105. «Неетична агітація». Хоча «брудна агітація» зазвичай є небажаною, дуже проблематично її заборонити законом. Посилання на етичні правила зазвичай не надто чіткі та можуть призвести до зловживань. Заборона «неетичної агітації», наприклад, у виборчому кодексі Молдови була критикована за те, що вона надмірно широка. Вона може застосовуватися таким чином, що порушуватиме право людини на свободу слова та вираження поглядів (ссылка скрыта, para. 80). Те ж стосується заборони «вчинення наклепу» на кандидатів, наприклад, в Україні. «В контексті політичної агітації, в якій кандидати приймають усвідомлене рішення увійти до публічної сфери та змагатися за державну посаду, закон про захист репутації та прав інших осіб не може бути застосований для обмеження, зменшення або утиску права людини на вільне політичне вираження поглядів та свободу слова» (ссылка скрыта, para. 60). Хоча існують обмеження щодо свободи вираження поглядів, як визначено міжнародним та конституційним правом, виглядає недоречним забороняти у виборчому законодавстві невиразну неетичну агітацію як таку, що посягає на честь кандидата. Однак можуть існувати деякі політичні та моральні цінності у так званих кодексах поведінки політичних учасників (а також інших учасників виборів). 106. Агітаційна діяльність негромадян та неповнолітніх. У деяких державах іноземним громадянам та неповнолітнім законом заборонено брати участь в агітаційній діяльності. Це обмеження може суперечити міжнародним інструментам та національному конституційному праву (див., наприклад, ссылка скрыта, paras 78, 80; ссылка скрыта, para. 59). |