Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права

Вид материала

Документы

Содержание 3. Вільне виборче право 4. Таємне голосування 5. Пряме виборче право

Подобный материал:

• Курс Аграрне та земельне право України Поняття аграрного права та його ознаки як галузі, 16.96kb.
• Персоналії та доробок, 5287.98kb.
• Окремі галузі законодавства України, 2520.66kb.
• Громадянами України на основі загального, рівного І прямого виборчого права шляхом, 2819.54kb.
• Тема 1: Цивільне право в системі галузей права України, 1126.62kb.
• Тема предмет, метод, система трудового права, 4272.96kb.
• Верховна Рада України; Закон від 17., 3306.25kb.
• Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4307.72kb.
• Верховного Суду України для однакового застосування судами чанного закон, 4149.38kb.
• Інститут виборчого права, 202.46kb.

¹⁰³; державні кошти, з іншого боку, надаються пар­тіям на суттєво пропорційній основі: 10% розподіляються порівну між партіями, які зареєстровані для участі у виборах; 30% розподіляються порівну між партіями, представленими у парламенті чи у місцевих радах; нарешті, 60% розподіляються пропорційно до кількості голосів, отриманих на останніх національних або місцевих виборах; партії, котрі не змогли отримати 2,5% голосів, повинні повернути суму, отриману ними¹⁰⁴.

Рівність можливостей означає, що засоби масової інформації повинні не тільки бути безсторонніми у виборчих передачах, але також повинні бути безсторонніми більш загально, зокрема під час агітації. Дійсно, упере­дженість засобів масової інформації чи принаймні тенденція висвітлення діяльності влади й ігнорування діяльності опозиції є постійною пробле­мою¹⁰⁵.

• З іншого боку, нейтральності не слід очікувати від окремих осіб, хоча окремі особи часом можуть входити у суперечність з рівністю можливостей. Держава може також регулювати фінансування політичних партій, зокрема з огляду на обмеження приватних внесків, які могли б надати перевагу певним партіям¹⁰⁶. Докладне опублікування відомостей щодо внесків та видатків допомагає запобігти незаконному фінансуванню і, дійсно, купу­ванню голосів¹⁰⁷. Навпаки, партії не повинні бути фінансово залежними від публічних коштів, оскільки це дозволяє владі впливати на передвиборну агітацію¹⁰⁸.
  
• Джеррімандеринг – маніпуляція межами для зосередження опозицій­них виборців у невеликій кількості округів та надання можливостей біль­шості виграти в інших – також суперечить рівності можливостей. Це важко довести, а тому запобігання краще від лікування: зокрема, при утворенні виборчих округів слід брати до уваги адміністративні межі¹⁰⁹; у багато­мандатних округах можна навіть зробити так, щоб округи збігалися з такими субнаціональними одиницями, як федеральні штати, регіони чи департаменти, якщо необхідно, передбачаючи це на конституційному рівні¹¹⁰. Якщо межі округів регулярно переглядаються (наприклад, у сис­темах одномандатних округів), це повинно робитися принаймні незалеж­ною комісією або судовим органом, а не залишатися у повноваженнях парламентського або урядового органу¹¹¹. Недавні приклади включають албанський виборчий кодекс, відповідно до якого межі округів проводяться відповідно до рекомендацій комісії, до складу якої входять секретар Цент­ральної виборчої комісії, директор Інституту статистики, директор управ­ління земельного нагляду та директор центру географічних досліджень Академії наук¹¹².
  

Потрібно також уникати джеррімандерингу на шкоду національним меншинам. Навпаки, межі округів мають бути проведені таким способом, який допомагає їм забезпечити кількість мандатів, пропорційного до їх відсотку у населенні¹¹³.

Вжиття позитивних заходів для виправлення минулих нерівностей, легальних чи de facto^, яких зазнавали певні групи, такі як жінки чи мен­шини, також припустиме в межах конституції конкретної держави. Фран­цузька конституція, наприклад, була змінена у 1999 році для забезпечення рівного представництва обох статей у різних виборних органах¹¹⁴. Подібно багато країн мають спеціальне нормативне регулювання для забезпечення представництва меншин¹¹⁵. Досі, проте, такі позитивні заходи відносно рід­кісні, і не можуть бути враховані у acquis^ європейського виборчого доробку.


b. Рівність результатів і виборча система у вузькому сенсі

Рівність результатів є одним із аспектів виборчої рівності, який не охоплюється міжнародним правом європейського конституційного доробку, проте який досі помітний у законах деяких країн.

Рівність результатів можна розглядати різними способами. Більшість звертає увагу на рівність представництва партій. Чим точніше склад вибор­ного органу відображає склад електорату, тим більше реалізується рівність результатів. Іншими словами, система, яка дає найбільш пропорційний результат, найбільше наближається до цієї мети.

Існують три фактори, які відіграють центральну роль у визначенні пропорційності виборчої системи, тобто ступеня, до якого склад виборного органу відображає пропорцію голосів, отриманих кожною партією. Першим, звичайно, є природа системи; другим є виборчий поріг; третім є кількість мандатів на округ – чим менше мандатів, тим більше пороги виключають малі партії¹¹⁶.

• Венеціанська Комісія як орган, відповідальний за втілення Євро­пейської конвенції прав людини¹¹⁷, вважає, що держави вільні у виборі своїх виборчих систем і вільні вирішувати, зокрема, наскільки пропорційними вони повинні бути¹¹⁸. Проте у деяких випадках бажана пропорційна система чи принаймні система з деякими пропорційними елементами. У випадку Білорусі, наприклад, міжнародна спільнота вважала, що у політичних обста­винах 2000 року був необхідний пропорційний елемент, а таким чином гібридна система, щоб надати опозиції більше можливостей висловлюватися у парламенті і таким чином збалансувати дуже сильну президентську владу¹¹⁹. Слід уважно обдумати, перш ніж запроваджувати у новій демок­ратії систему, яка вважається малозастосовною в інших місцях, як, напри­клад, альтернативне голосування, пропоноване для президентських виборів у Боснії та Герцеговині¹²⁰.
  

Найкраще також не бути надто строгими щодо участі виборців, оскільки це систематично призводить до других турів чи повторного голо­сування; «колишня югославська республіка Македонія» зайшла дещо зада­леко, наприклад, вимагаючи (абсолютної більшості поданих голосів та) під­тримки третини від кількості зареєстрованих виборців для обрання у першому турі¹²¹.

У загальному, національна виборча система повинна оцінюватися із співвіднесенням до національних обставин: наприклад, прийняття Украї­ною системи, за якою половина мандатів заміщається у одномандатних округах на підставі відносної більшості, а інша половина – на пропорційній основі з 4% порогом в єдиному окрузі і без компенсаційних мандатів, дозво­ляє поміркованим бути обраними в одномандатних округах, а партійній системі розвиватися на національному рівні¹²². Це не обов’язково буде доречним в іншій країні чи в інших обставинах.

• Інший аспект рівності результатів полягає у рівному територіальному представництві чи, скоріше, рівному представництві мешканців різних час­тин країни. Як і виключення виборчої геометрії, це означає, що виборчі округи повинні бути якомога меншими, тобто на практиці вони повинні бути одномандатними.
  

Рівне представництво списків та рівне територіальне представництво не можуть бути повністю гарантованими одночасно. Системами, які най­більше наближаються до цього, є ті, що поєднують прямі вибори в одно­мандатних округах із пропорційними виборами на національному рівні,
і зокрема «персоналізована система пропорційного представництва», яка застосовується у Німеччині¹²³ і більш недосконало в Албанії¹²⁴.

• Нарешті, можуть бути вжиті позитивні заходи для забезпечення рівного представництва статей¹²⁵.
  

3. Вільне виборче право

Вибори, гідні такої назви, залежать навіть більше від того, чи виборче право є вільним, аніж чи воно є загальним і рівним. Вільне виборче право складається з двох елементів: більш очевидним є вільне волевиявлення виборців, тобто вільна процедура голосування і точне встановлення резуль­татів; перед тим виборці мають вільно сформувати свою волю. Розглянемо тепер ці два аспекти окремо.

a. Свобода виборців формувати свою волю

Для виборців свобода формувати волю частково є предметом рівності можливостей. Це вимагає від держави дотримуватися свого обов’язку нейт­ральності, зокрема у питаннях доступу до засобів масової інформації, плакатів, права публічних демонстрацій та фінансування партій і канди­датів. Інша вимога полягає в тому, що належно висунутим кандидатам повинна бути надана можливість балотуватися на виборах, і вони можуть бути позбавлені такого права, тільки якщо це необхідно з настійних вимог з причин публічних інтересів¹²⁶.

Влада має також певні позитивні зобов’язання. Зокрема, вона повинна забезпечити доступність виборцям відомостей про списки та кандидатів, які балотуються на виборах, наприклад, надаючи їм достатньої публічності.

Окремі особи також можуть перешкоджати свободі виборців формувати свою волю, зокрема через купівлю голосів – практику, щодо запобігання та покарання якої держава повинна вживати ефективних дій. У крайніх випадках розповсюдження неправдивих передвиборних матеріалів приват­ними особами чи організаціями може ставити під загрозу свободу виборців. Проте це трапляється тільки у випадках, коли такі матеріали не можуть бути спростовані перед виборцями, тобто нечасто, якщо гарантована свобода вираження поглядів, зокрема, через плюралізм преси та рівний доступ до засобів масової інформації для різних кандидатів.

b. Свобода волевиявлення виборців та дії проти виборчих фальси­фікацій

aa. Щоб виборці могли вільно виражати свою волю, повинна бути дотримана процедура голосування, передбачена законом. На практиці виборці повинні мати можливість голосувати за зареєстрований список або за кан­дидатів, а це означає, серед іншого, що вони повинні мати виборчі бюлетені, на яких зазначені імена кандидатів, і мати змогу вкинути ці бюлетені до виборчих скриньок. Держава повинна надати приміщення, необхідні для проведення виборів. Публічна влада чи окремі особи не повинні залякувати виборців чи примушувати їх, що перешкоджатиме їх вільному голосуванню, тобто голосуванню так, як вони хочуть; держава має обов’язок запобігати такій практиці та карати за неї.

Виборці також мають право на точну фіксацію результату голосування, що означає, що держава повинна забезпечити, щоб голоси були підраховані належним чином. Нарешті, обраний орган повинен бути утворений і бути дієздатним у спосіб, відповідний цьому результату. За останні роки так було не завжди у Боснії та Герцеговині через обмеження у свободі пересування біженців, обраних у їх попередніх місцях проживання. У державах, де демократія ще не усталена, можливість відкликання членів парламенту між виборами може сильно загрожувати їх незалежності; вони також не повинні бути зобов’язаними складати мандат, якщо вони вийшли з партії, від якої вони були обрані¹²⁷.

bb. Фальсифікація має незліченні форми, і ми не можемо навести тут список усіх запобіжних заходів, водночас праця Комісії вказує на деякі з них.

Один із найкращих способів забезпечити, щоб вибори були належно проведені, полягає у тому, щоб дати їх проводити безсторонньому органу, зокрема, незалежній виборчій комісії¹²⁸.

Також може бути корисною присутність внутрішніх та міжнародних спостерігачів; вони повинні мати змогу спостерігати як саме голосування, так і підрахунок голосів, і мати доступ до протоколів, які складаються на різних рівнях¹²⁹.

Прозорість допомагає запобігти фальсифікаціям, виносячи їх на світло; особливо регулярна публікація цифр участі виборців на кожній дільниці та результатів на кожному рівні (наприклад, виборча дільниця, округ, країна) робить цілком можливим спостереження, чи цифрами маніпулюють, при­наймні у будь-якому значущому масштабі¹³⁰. Підрахунок також повинен бути неперервним і розпочатися, як тільки закінчиться голосування; резуль­тати повинні бути оголошеними і переданими на наступний рівень якнай­скоріше.

Досвід, як правило, показує, що дуже деталізовані складні закони, які закладають численні запобіжники, не є ефективними проти фальсифікацій. Impossibili nemo tenetur^: іншими словами, закони, яких важко дотримувати, майже завжди порушуються, і, що ще більше, при наявності таких норм виявляється менше уваги. Тому часто процедуру голосування слід спростити і прояснити¹³¹.

Деякі практики голосування дійсно заохочують до фальсифікації. Якщо, наприклад, голосування продовжується декілька днів, підробки із виборчими скриньками можуть стати значно легшими. Ця система повинна прийматися тільки тоді, коли стає ясно, що на практиці усім виборцям неможливо проголосувати в один день¹³². При достроковому голосуванні ризик навіть збільшується, особливо якщо воно поширюється на довгий період і використовуються переносні виборчі скриньки¹³³. Військовослуж­бовці не повинні голосувати на військових базах, або принаймні голосу­вання повинно бути організоване цивільними особами; також військово­службовці не повинні рапортувати щодо голосування під команду офі­церу¹³⁴. Голосування поштою – вдома, у лікарні чи в інших закладах – також може призводити до фальсифікацій; чи заслуговують на довіру поштові службовці чи інші особи, відповідальні за це, повинно бути заздалегідь перевірено¹³⁵.

Пізніше ми обговоримо таємність голосування, яка також є одним із аспектів свободи виборців¹³⁶.

c. Свобода вибирати між кандидатами

Ненадання виборцям можливості вибирати з-поміж кандидатів, вису­нутих від тої ж партії, не є несумісним з європейським виборчим доробком, чи то у мажоритарній системі одномандатних округів, чи найбільше у системі закритих списків. Це має місце, наприклад, в Іспанії, Португалії та Румунії. Таким чином, номінація кандидатів залишається цілком предметом партійних рішень.

Проте деякі держави більш ліберальні, наприклад, Чеська Республіка, Словаччина, Польща і Фінляндія, які дозволяють виборцям вказувати пре­ференції для якоїсь кількості кандидатів в обраному ними списку¹³⁷.

Інші надають виборцям можливість змішаного вибору, дозволяючи їм голосувати за кандидатів із кількох списків. Ця система застосовується у Люксембургу¹³⁸, а також на всіх рівнях у Швейцарії¹³⁹, де, можна сказати, вона має конституційний статус¹⁴⁰.

Ірландія записала систему єдиного перехідного голосу – непропор­ційну систему без списків, у якій виборці упорядковують кандидатів у порядку їх преференції – у свою Конституцію¹⁴¹. Це надає праву виборців голосувати за кандидатів від різних партій зрозумілу конституційну основу.

У деяких випадках міжнародна спільнота спонукала запровадження системи преференційного голосування, яка звільняє виборців в окремих країнах від слідування вибору, зробленого партійними лідерами. Таким є рекомендоване розв’язання у Боснії і Герцеговині. Косово має (на муніци­пальних виборах) єдиний преференційний голос.

Система преференційного голосування може допомогти, зокрема, забезпечити представництво меншини, яка складає більшість в окремому окрузі; в інших випадках це не рекомендується як спосіб забезпечення представництва меншин, оскільки кандидат, який отримав найбільшу під­тримку, найбільш імовірно буде представником більшості¹⁴².

Два наступні конкретні випадки заслуговують на додаткову увагу.

У двотуровій мажоритарній системі право балотуватися у другому турі звичайно обмежується тими, хто балотувався у першому турі, якщо не тими, хто отримав найбільше голосів; поріг у 7% голосів у першому турі може навіть вважатися низьким¹⁴³.

Можливість голосувати проти всіх кандидатів є пережитком з часів виборів з неконкурентною системою. Воно може бути (небажаним) вира­женням розчарування виборця у (демократичній) політиці¹⁴⁴; проте на прак­тиці такі голоси трапляються рідко і близькі до незаповненого бюлетеня¹⁴⁵.

4. Таємне голосування

Хоча вона традиційно присутня як окремий принцип, таємність є одним із аспектів свободи виборців, оскільки її мета – захист виборців від тиску, якого вони можуть зазнати, якщо інші знатимуть, як вони прого­лосували. Таємність повинна стосуватися всієї процедури, й зокрема подан­ня і підрахунку голосів. Виборці мають на це право, проте вони повинні дотримуватися таємності самі, оскільки якщо вони не будуть так поступати, це полегшить будь-кому, хто хоче на них вплинути, змусити їх відкрити, як вони проголосували. У деяких державах, де плюралістична демократія запроваджена недавно, важливо підкреслювати життєво важливу природу цього обов’язку та карати недотримання таємності шляхом визнання недійс­ним будь-якого бюлетеня, зміст якого був відкритий¹⁴⁶.

Іншою спільною проблемою нових демократій є сімейне голосування, тобто ситуація, коли декілька членів сім’ї входять одночасно до кабіни для голосування. Коли це трапляється, один член сім’ї – неважко здогадатися, який у більшості випадків – може вказати іншим, як голосувати, і це неприйнятно¹⁴⁷.

Крім того, оскільки неучасть у голосуванні може означати політичний вибір, список осіб, які взяли участь у голосуванні не повинен публікуватися.

5. Пряме виборче право

Прямі вибори нижньої палати народом є одним із аспектів спільного європейського конституційного доробку. Це вираз суверенітету народу і, більш загально, демократії. Наскільки стаття 3 першого Протоколу до Європейської конвенції прав людини застосовна до інших законодавчих органів, таких як парламенти федеративних держав¹⁴⁸ та Європейський Парламент¹⁴⁹, прямі вибори таких органів також можуть розглядатися як частина спільного виборчого доробку, як і існування виборних органів на місцевому рівні. З іншого боку, прямі вибори верхніх палат чи навіть президента є, хоча й спільною, конституційною дискрецією кожної держави.

Висновки

Дотримання п’яти принципів європейського виборчого доробку (загальне, рівне, вільне, пряме виборче право і таємне голосування) є життєво важливим для демократії. Це не означає, що виборче законодавство є сталим і незмінним. Навпаки, в межах цих принципів (та дотримання прав людини, без чого вони не можуть бути запроваджені) воно широко відкрите для обговорення і змін. Проте до змін треба завжди підходити з обережністю – не тому, що виборчий закон вже цілком досконалий, щоб втручатися до нього, а тому, що легко з’являються підозри у маніпуляціях.

Ось чому за умови дотримання основних принципів Венеціанська Комісія визнає чинність різних виборчих систем та різних підходів до організації виборів. Вона розглядає кожну ситуацію у її власному контексті та не застосовує жодних універсальних мірок.

Із більш ніж десятирічним досвідом роботи з виборчими проблемами у тісній співпраці з національними властями та іншими міжнародними орга­нізаціями Європейська комісія за демократію через право допомагає не лише визначати, але й створювати європейський виборчий доробок, який є як основою демократії, так і життєво важливою складовою європейського конс­титуційного доробку. Діючи таким чином, вона залишається відданою своєму первинному завданню – розбудові демократії через право.

Резюме

З часу свого заснування у 1990 році Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) працювала над проблемами виборчого права – галузі, життєво важливої для демократії. Діючи таким чином, вона допомогла визначити і навіть вибудувати один із важливих аспектів європейського конституційного доробку. У цій, як і в інших галузях конституційного права, вона допомогла численним державам, зокрема у Центральній та Східній Європі, коментуючи законопроекти чи чинні закони, і навіть допомагаючи розробляти їх; вона також здійснила загальні дослідження з такої тематики, як виборче право і національні меншини, а також нові тенденції розвитку виборчого права у Великій Європі.

П’ятьма основними принципами європейського виборчого доробку є загальне, рівне, вільне, пряме виборче право та таємне голосування. Комісія намагалася викристалізувати ці класичні принципи, водночас пам’ятаючи, що ці основні норми, хоча вони й поділяються усіма країнами Європи, можуть застосовуватися різними способами. Вона наголошує, що основні права є життєвою передумовою реальної демократії, що потрібні процедурні гарантії для забезпечення дотримання виборчого законодавства на практиці і що нестабільність виборчого законодавства може бути небезпечною.

У діяльності Комісії у виборчій галузі, де вона тісно співпрацювала з іншими міжнародними організаціями, Комісія дотримувалася відданості первинному завданню розбудови демократії через право.


Вибрана література

Основні документи Венеціанської Комісії з виборчих питань
(за винятком референдумів)