В. Л. Мищенко президент роо институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», кандидат юридических наук, «Почётный работник охраны природы» предложения к концепции федерального закон

Вид материала

Содержание

Концепция проекта федерального закона
Концепция законопроекта и проект технического задания
Необходимость принятия специального закона, идея, цели, задачи, предмет правового регулирования
Существующее правовое регулирование на международном и национальном уровне
Международная конвенция об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 года
Конвенция о защите чёрного моря от загрязнения
Конвенция по защите морской среды района балтийского моря, 1992 г. (хельсинкская конвенция)
Российское законодательство
Гражданский кодекс российской федерации
Закон США «О нефтяном загрязнении» (Oil Pollution Act)
Содержание (основной текст)
Свод законов сша
Subchapter i - oil pollution liability and compensation
Subchapter ii - prince william sound provisions
Subchapter iii – miscellaneous
Subchapter iv - oil pollution research and development program
Анализ Закона США в сравнении с международными конвенциями
Универсальность закона, в сравнении с конвенциями, заключается в следующем. Данный закон
включает более широкий спектр видов экологического вреда, подлежащих обязательному устранению и/или компенсации
дает четкие указания относительно предупредительных, ответных и очистительных мероприятий/мер по ликвидации разливов нефти.
...
Полное содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5

В.Л.Мищенко

президент РОО Институт эколого-правовых

проблем «Экоюрис»,

кандидат юридических наук,

«Почётный работник охраны природы»

ПРЕДЛОЖЕНИЯ К КОНЦЕПЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЗАЩИТЕ МОРЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ НЕФТЯНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ»

Порядок подготовки концепций законопроектов и сопутствующих документов

В соответствии с Регламентом Правительства РФ, Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347, Методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утв. приказами Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51) законопроектная работа состоит из следующих этапов:

разработка концепций законопроектов;
подготовка текстов законопроектов;
согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
получение правового заключения Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правилам юридической техники;
доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводительных документов;
подготовка пояснительных записок, финансово-экономических (социально-экономических) обоснований законопроектов;
представление законопроектов в Правительство Российской Федерации;
организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации;
подготовка и представление в Правительство Российской Федерации проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации по рассматриваемым в палатах Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам;
сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе.

Концепция проекта федерального закона представляет собой документ, в котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Отдельным документом является проект технического задания на разработку законопроекта, который должен содержать следующие разделы:

а) основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование;

б) заказчик и разработчики законопроекта;

в) перечень документов, подлежащих разработке;

г) примерная структура законопроекта;

д) виды, этапы и сроки работы;

е) порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта);

ж) порядок приемки работы.

Концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти направляются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку законопроекта, для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции РФ и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ^¹.

По законопроектам, предусмотренным ч.3 ст.104 Конституции РФ, кроме концепции и проекта технического задания, должно быть составлено финансово-экономическое обоснование^². Под эту норму подпадают «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».

Предлагаемый законопроект, очевидно, потребует расходов из федерального бюджета, например, на оптимизацию системы государственного управления в рассматриваемой сфере, а также, возможно, изменения распределения некоторых налоговых поступлений. В то же время, реализация предлагаемого закона (и подзаконных актов, которые будут приняты на его основе) предполагает очень существенный размер предотвращённого ущерба. Поэтому финансово-экономическое обоснование должно быть подготовлено с особой тщательностью.

Полагаю, что при подготовке этого обоснования целесообразно было бы использовать оценки соотношения «затрат и выгод» (cost and benefit analysis), сделанные в странах, имеющих аналогичные законы.

Так, например, размер прямых убытков, ежегодно предотвращаемых в результате применения Федерального закона США «О загрязнении нефтью» 1990 г. (Oil Pollution Act of 1990/OPA 90) и 11 основных принятых в его исполнение подзаконных актов, составляет (в долларах США 1996 года): от разлива нефти с танкеров – $78 752 736, с барж – $41 30 083^³.

Необходимость принятия специального закона, идея, цели, задачи, предмет правового регулирования

При подготовке данных предложений были подробно изучены Концепция Федерального закона «О предотвращении загрязнения морей нефтью» Г.Н.Семанова (далее – Концепция Семанова) и итоговый Отчёт коллектива авторов по 2 этапу НИР по теме: «Научные исследования и подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области защиты морской среды и внутренних водных путей от загрязнения» под редакцией С.А.Боголюбова (далее – Отчёт Боголюбова).

В этих работах подробным образом проанализирована значительная часть норм международного права и российского законодательства, регулирующих правоотношения в исследуемой сфере, выявлен ряд пробелов, противоречий и недостатков регулирования, а также даны рекомендации по совершенствованию законодательства: в первую очередь, предложены концепции ФЗ «О предотвращении загрязнения моря нефтью» (Семанов) и ФЗ «О защите морской среды от загрязнения опасными веществами» (Боголюбов).

В данных предложениях я стараюсь не повторять проведённый в указанных двух работах анализ международных конвенций, зарубежного и российского законодательства, а сконцентрироваться на тех вопросах, которые не рассматривались либо рассматривались неполно (недостаточно).

Прежде всего, необходимо определиться с предметом правового регулирования и, соответственно, названием предлагаемого Федерального закона. Полагаю, что общественные отношения по защите морей от загрязнения нефтью и нефтепродуктами (нефтяного загрязнения) имеют достаточную специфику и самостоятельный характер, могут и должны являться предметом правового регулирования отдельного Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения»^⁴.

На парламентских слушаниях в Государственной Думе ФС РФ 14 октября 2004 года было рекомендовано Правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения». Идею разработки данного закона поддержал Комитет по экологии ГД ФС РФ IV-го созыва (письмо № ВИ 3.13-22/289 от 25.04.2006 г.). Предложения общественных организаций о разработке этого закона поддержали Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ (письмо № 40-222-9 от 11.11.2005 г.), Министерство транспорта РФ (письмо № ВР-15/1044 от 03.03.2003 г.), Министерство природных ресурсов РФ (письмо № ВС21-25/443 от 25.01.2005 г.), Департамент рыболовства Министерства сельского хозяйства РФ (письмо № 15-2/255 от 03.03.2006 г.) и др.

Тем не менее, предлагаемое название – рабочее; необходимо продумать также возможность более полного названия ФЗ, например, «О защите от нефтяного загрязнения внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа^⁵ и исключительной экономической зоны Российской Федерации» либо в тексте закона оговорить, что он распространяется на все морские воды, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации (морскую среду в пределах юрисдикции
Российской Федерации).

Закон должен распространяться на аварийное и эксплуатационное загрязнение морской среды нефтью и нефтепродуктами как с движущихся источников (с судов и барж при транспортировке, загрузке и выгрузке), так и со стационарных источников при оффшорной добыче нефти и других полезных ископаемых. Кроме того, законом должны регулироваться отношения по ликвидации аварийных разливов смешанного и неизвестного происхождения, минимизации их последствий и возмещению возникшего в их результате экологического и экономического вреда. Закон не должен распространяться на нефтяное загрязнение с берега (кроме морских терминалов и портов), поскольку эти общественные отношения должны входить в предмет регулирования специального законодательства об управлении береговыми зонами^⁶, которое необходимо разрабатывать параллельно предлагаемому закону.

Специфика общественных отношений в области защиты морей от нефтяного загрязнения обусловлена, во-первых, высокой токсичностью нефти и нефтепродуктов, во-вторых, огромными масштабами оффшорной добычи и перевозки нефти, в-третьих, тем, что российские моря относятся к холодным, замерзающим (значительная часть – к арктическим) морям. Следовательно, в-четвёртых, – экологический вред и экономический ущерб от нефтяного загрязнения морской среды потенциально огромны и в значительной степени невосполнимы.^⁷

Как показывает мировой опыт, основные государства-производители и потребители нефти испытали на себе существенные негативные последствия загрязнения, причиненного аварийными разливами нефти.

Так, в 1989-м году у берегов Аляски потерпел аварию танкер «Exxon Valdez», в море попало 40 тысяч тонн нефти, нефтяное пятно разлилось на 2 тысячи квадратных километров, чёрная масса покрыла береговую линию длиной 1500 миль. Авария нанесла огромный урон природному морскому заповеднику у берегов полуострова Аляска. Обязательства компании-владельца танкера по ликвидации разлива, возмещению ущерба и выплате штрафных санкций составили к настоящему моменту более 4 млрд долларов. В результате 1990-м в США был принят федеральный Закон о нефтяном загрязнении (Oil Pollution Act), который обеспечивает безопасность морских перевозок нефти в территориальном море страны до настоящего времени.

Аналогичная ситуация сложилась во Франции (после аварии танкера «Erika» в море попало около 20 тыс. тонн нефтепродуктов) и в Испании (после аварии танкера «Prestige» в море попало 30 тыс. тонн нефти). Ущерб от этих катастроф составил несколько миллиардов долларов. Европейский союз был вынужден срочно ужесточить своё законодательство, в первую очередь, в части усиления требований безопасности танкерных перевозок (вплоть до запрета эксплуатации однокорпусных танкеров), повышения пределов материальной ответственности и компенсаций за ущерб, нанесенный вследствие загрязнения моря и побережья нефтью и нефтепродуктами.

История мореплавания последних десятилетий знает множество региональных экологических катастроф, вызванных авариями нефтяных танкеров. Кроме трёх уже перечисленных, можно привести ещё несколько примеров^⁸:

Март 1967 года. У побережья британского полуострова Корнуолл сел на мель танкер «Торри Каньон» под флагом Либерии. В море вылилось 117 тысяч тонн сырой нефти.

Декабрь 1972 года. В результате столкновения бразильского танкера «Хорта Барбоса» и южнокорейского танкера «Си Стар» вблизи берегов Омана в море вылилось 116 тысяч тонн сырой нефти.
Март 1978 года. Супертанкер «Амоко Кадис» в шторм сел на мель на подходе к Ла-Маншу, у побережья Бретани, неподалеку от французского порта Бордо. В море оказалось 223 000 тонн сырой нефти; на поверхности воды образовалось самое большое в истории судоходства нефтяное пятно площадью свыше 2 тысяч квадратных километров. Нефтепродуктами были загрязнены сотни километров побережья Франции, пляжи Англии. Погибли сотни тысяч птиц и морских животных, огромное количество рыбы. Ущерб оценивается суммой свыше 2 миллиардов долларов.
Июль 1979 года. Танкер «Атлантик Эмрпис» (Греция) столкнулся с «Иджиен Кэптин» (Либерия) недалеко от острова Тобаго в Карибском море. Пробоины получили оба судна; в море вылилось 275 тысяч тонн нефти.
Декабрь 1989 года. У побережья Марокко на иранском танкере «Харг-5» произошел взрыв и пожар с последующим разливом сырой нефти. В море вылилось около 70 тысяч тонн нефти.
Декабрь 1992 года. Греческий танкер «Иджиен Си» выбросило на берег неподалеку от Ла-Коруньи (Испания). В воду вылилось 78 тысяч тонн нефти.
Январь 1993 года. Танкер «Браер» под флагом Либерии был выброшен штормом на берег в заливе Квендал, Шетландские острова (Великобритания). В море вылилось 81 тыс. тонн сырой нефти. Только сильный шторм и самоотверженные действия спасателей предотвратили катастрофу.
Февраль 1996 года. Танкер «Си Эмприс» выбросило на скалы у побережья Уэльса (Великобритания). В море разлились 40 тысяч тонн нефти (по другим данным - более 72 тысяч тонн).

Аварийный сброс нефти носит залповый характер, и его последствия могут быть катастрофическими для окружающей среды. Загрязнение губительно для рыболовства. Снижается привлекательность моря в качестве места отдыха, вымирают пляжи, разрушается индустрия туризма. Ликвидация последствий загрязнения требует привлечения огромных материальных и финансовых ресурсов, затрат человеческого труда.

Авария нефтяного танкера с последующим разливом нефти способна привести к экологической катастрофе, вызывающей, как правило, массовую гибель обитателей моря. Погибают многие тысячи испачканных нефтью птиц и морских животных. Слой нефти на поверхности препятствует проникновению через него солнечной энергии и замедляет обновление кислорода в воде, что нарушает биологическое равновесие, препятствует размножению водорослей и планктона – важнейшего звена экосистемы океана. На нефтяных комочках, остающихся в воде после испарения легких компонентов нефти, поселяются болезнетворные бактерии, которые отравляют обитателей океана. Десятки лет могут потребоваться на восстановление сложившихся биоценозов.

Загрязнение моря нефтью как в результате аварий судов и нефтепроводов, так и в процессе эксплуатации огромного количества судов, нарушает способность водных масс к самоочищению. Нефтяная пленка, образующаяся на поверхности, препятствует испарению воды. Нарушение естественного обмена влагой, теплом и газообмена между атмосферой и океаном влияет на формирование климата, образование осадков и сохранение кислородного баланса, то есть на условия существования жизни на Земле.

Аварии, возможные при добыче нефти во внутренних морях, территориальном море и исключительной экономической зоне РФ, а также при транспортировке по российским морям (Охотскому, Японскому, Каспийскому, Чёрному, Азовскому, Балтийскому, Баренцеву) десятков миллионов тонн нефти и нефтепродуктов на протяжении ближайших десятилетий, могут нанести невосполнимый вред биологическим ресурсам, причинить огромный экономический ущерб государству, рыболовецким компаниям и населению^⁹.

В международном праве конвенции, регулирующие защиту морской среды от нефтяных загрязнений, составляют специальный блок. Это связано с масштабностью катастроф (до 300000 тысяч тонн одновременно), с высокой токсичностью нефти и особенно продуктов её переработки, со сложностью локализации разливов, сбора и утилизации нефти и нефтепродуктов.

Для российских морей характерна низкая температура воды, и в этих условиях нефтяное загрязнение останется в воде практически навечно. Особо важно незамедлительное принятие предлагаемого специального закона в связи с начавшимися масштабными перевозками нефти в российской части Арктики и не менее масштабными планами и проектами морской добычи нефти в этом регионе.

Арктика особо уязвима ещё и потому, что в настоящее время отсутствует жёсткое специальное международно-правовое регулирование использования и охраны её ресурсов. В отличие от Антарктики, в отношении которой действует большое число конвенций, все международные акты, относящиеся к Арктике, носят характер «мягкого права» (рекомендации, декларации и т.п.)^¹⁰.

Таким образом, основная идея предлагаемого закона заключается во внедрении принципов 1) «предосторожности и предотвращения»^¹¹ (т.е. превалирования предупреждения «нефтяных» аварий и катастроф, эксплуатационного загрязнения морской среды, экологического вреда и экономического ущерба над возмещением и компенсацией); 2) «общественного интереса» (т.е. превалирование сочетания интересов групп населения и отраслей экономики над индивидуальным интересом одной группы или отрасли).

Целями закона являются: предотвращение загрязнения морской среды нефтью и нефтепродуктами, и, следовательно, – экологического вреда и экономического ущерба, а в случае их причинения – минимизация, полное возмещение и максимальная компенсация. Достижение этих целей особо важно в условиях затяжного мирового финансово-экономического кризиса.

К задачам закона можно отнести: упорядочение правового регулирования и системы государственного управления в области защиты морской среды от нефтяного загрязнения, внедрение современных правовых и экономических механизмов и методов предупреждения и ликвидации загрязнений (экологическая оценка, включая стратегическую, участие общественности в принятии решений и др.), стимулирование прогрессивных технических решений, включая постепенный переход на двухкорпусные танкеры и баржи (что, в свою очередь, должно стать дополнительным толчком для развития отечественного гражданского судостроения^¹² и сопутствующих отраслей промышленности).

Существующее правовое регулирование на международном и национальном уровне

Основные международные конвенции, полностью, частично или косвенно распространяющиеся на исследуемую сферу общественных отношений, достаточно детально проанализированы в Концепции Семанова и Отчёте Боголюбова. К ним относятся:

Морские общие

КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПО МОРСКОМУ ПРАВУ (UNCLOS) (Заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982)
КОНВЕНЦИЯ О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958)
КОНВЕНЦИЯ О ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕЖАЩЕЙ ЗОНЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958)
КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТКРЫТОМ МОРЕ (Заключена в г. Женеве 29.04.1958)
КОНВЕНЦИЯ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО МОРСКИМ ТРЕБОВАНИЯМ 1976 г. (LLMC) (Заключена в г. Лондоне 19.11.1976) (в редакции Протокола 1996 г.)^¹³

Общие об авариях и загрязнении морей (включая нефтяное)

КОНВЕНЦИЯ О ТРАНСГРАНИЧНОМ ВОЗДЕЙСТВИИ ПРОМЫШЛЕННЫХ АВАРИЙ (Заключена в г. Хельсинки 17.03.1992)
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И КОМПЕНСАЦИИ ЗА УЩЕРБ В СВЯЗИ С ПЕРЕВОЗКОЙ МОРЕМ ОПАСНЫХ И ВРЕДНЫХ ВЕЩЕСТВ 1996 ГОДА (HNS)
(Вместе со «Свидетельством о страховании или ином финансовом обеспечении ответственности за ущерб, причиненный опасными и вредными веществами (ОВВ)» и «Правилами исчисления ежегодных взносов на общий счет»)
(Заключена в г. Лондоне 03.05.1996) – пока не вступила в силу^¹⁴
КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ СБРОСАМИ ОТХОДОВ И ДРУГИХ МАТЕРИАЛОВ (LONDON CONVENTION (LC)) (Заключена в г. г. Вашингтоне, Лондоне, Мехико, Москве 29.12.1972) в ред. Протокола 1996 года
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ С СУДОВ 1973 ГОДА (МАРПОЛ/MARPOL 73/78) (Заключена в Лондоне 02.11.1973) в редакции Протокола 1978 года (Подписан в г. Лондоне 17.02.1978)

«Нефтяные»

МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ МОРЯ НЕФТЬЮ, 1954 (ОЙЛПОЛ/OILPOL) (Заключена в г. Лондоне 12.05.1954) с поправками, принятыми в 1962 г., 1969 г. и 1971 г.^¹⁵
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОТНОСИТЕЛЬНО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ОТКРЫТОМ МОРЕ В СЛУЧАЯХ АВАРИЙ, ПРИВОДЯЩИХ К ЗАГРЯЗНЕНИЮ НЕФТЬЮ (INTERVENTION) (Заключена в г. Брюсселе 29.11.1969)
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ (КГО/CLC) (Заключена в г. Брюсселе 29.11.1969) с изм., внес. Протоколами от 19.11.1976, 25.05.1984, 27.11.1992 и Поправками к пределам ответственности от 18.10.2000
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О СОЗДАНИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ФОНДА ДЛЯ КОМПЕНСАЦИИ УЩЕРБА ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ (ФОНД/FUND) (Заключена в г. Брюсселе 18.12.1971) с изм., внес. Протоколами от 19.11.1976, 25.05.1984, 27.11.1992 и Поправками к пределам компенсации от 18.10.2000
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ О ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ БУНКЕРНЫМ ТОПЛИВОМ (БУНКЕРНАЯ КОНВЕНЦИЯ) (Заключена в Лондоне 23.03.2001)

Региональные

КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ЧЁРНОГО МОРЯ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ
(Вместе с Протоколом о защите морской среды Чёрного моря от загрязнения из источников, находящихся на суше, протоколом о защите морской среды Чёрного моря от загрязнения, вызываемого захоронением, Протоколом о сотрудничестве в борьбе с загрязнением морской среды Чёрного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях)

(Заключена в г. Бухаресте 21.04.1992)

КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ РАЙОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ, 1992 Г. (ХЕЛЬСИНКСКАЯ КОНВЕНЦИЯ)^¹⁶

(Вместе с приложениями: «Вредные вещества», «Критерии использования наилучшей природоохранной практики и наилучшей имеющейся технологии», «Критерий и меры, касающиеся предотвращения загрязнения от наземных источников», «Предотвращение загрязнений с судов», «Исключения из общего запрета захоронения отходов и других материалов в районе Балтийского моря», «Предотвращение загрязнения в результате деятельности на шельфе», «Реагирование на инциденты загрязнения»)

(Заключена в г. Хельсинки 09.04.1992)

КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ РАЙОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ (Заключена в г. Хельсинки 22.03.1974)^¹⁷

РАМОЧНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ КАСПИЙСКОГО МОРЯ (ТЕГЕРАНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ) (Заключена в г. Тегеране 04.11.2003)

Как уже отмечалось выше, практически все эти конвенции достаточно полно проанализированы в Концепции Семанова и Отчёте Боголюбова. Однако необходимо отметить, что общие и специальные конвенции, относящиеся к загрязнению морей нефтью, относятся к отрасли морского права (специальные региональные конвенции более «экологичны»). Предотвращение экологического вреда, если и провозглашается в качестве одной из целей, не является их основной задачей, а обязательные компенсации ограничиваются покрытием прямого ущерба. Морское право – старейшая отрасль международного права, сформировавшаяся в средние века. Базовые цели и принципы этой отрасли – обеспечение торговли, перевозок, защита интересов собственников судов и грузов. Даже в модернизированном виде морские конвенции, прежде всего, следуют этому тренду.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако, в большинстве случаев прямое действие международно-правовых актов затруднено либо вообще невозможно без имплементации их принципов и норм в российское законодательство.

К сожалению, в Российской Федерации сложилась такая ситуация, что наряду с огромным количеством принимаемых нормативных актов зачастую отсутствует механизм их реализации.

Имплементация как раз и подразумевает не просто дословный перенос норм международного права в российские нормативно-правовые акты, а именно закрепление механизмов реализации правил международных договоров РФ, которые включают в себя, помимо самих правил, также контроль за их выполнением, мониторинг (по российскому законодательству он составляет один из видов контроля), и ответственность, наступающую в случае нарушения правил.

Наиболее полно в нашей стране имплементированы правила международных договоров Российской Федерации относительно предотвращения загрязнения морской среды с судов, в т.ч. нефтяного загрязнения.^¹⁸

Предлагаемый федеральный закон должен относиться к отрасли экологического законодательства, имея в виду, что эта отрасль сама по себе носит комплексный характер, т.е. законы и иные нормативно-правовые акты, в него входящие, могут включать (дублировать, конкретизировать) нормы, которые формально могут быть отнесены к другим отраслям законодательства (гражданскому, финансовому, водному и пр.).

Поэтому важно, чтобы этот закон базировался не только на нормах морских конвенций, но и включал принципы и положения, заимствованные из других международно-правовых актов – экологических, о правах человека (в т.ч. правах коренных малочисленных народов). При этом необходимо не только имплементировать необходимые для достижения целей закона правила международных договоров, вступивших силу для России и вообще, но и не вступивших в силу, не только «жёсткого», но и «мягкого» права^¹⁹.

Полагаю, что, с точки зрения полноты учёта принципов и требований международного права, в предлагаемом законе необходимо:

кодифицировать (собрать воедино) и унифицировать уже имплементированные правила международных договоров, вступивших в силу для России (либо на них дана развёрнутая ссылка – отсылочная правовая норма^²⁰);
имплементировать те правила международных договоров, вступивших в силу для России, и/или Протоколов к ним, которые пока ещё не восприняты или не полностью восприняты российским законодательством (например, включены ограничения, предусмотренные для морей, по которым приняты специальные региональные конвенции, и/или которые отнесены к «специальным районам» в Приложении I к МАРПОЛ^²¹);
включить ключевые правила тех международных договоров, которые Россия ратифицировала (или иным образом к ним присоединилась), но которые пока ещё не вступили в силу для России или вообще (например, названная выше МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И КОМПЕНСАЦИИ ЗА УЩЕРБ В СВЯЗИ С ПЕРЕВОЗКОЙ МОРЕМ ОПАСНЫХ И ВРЕДНЫХ ВЕЩЕСТВ 1996 г.;
включить правила, содержащиеся в протоколах, к которым Россия не присоединилась, к международным договорам, вступившим в силу для России, например, Протокол 2003 г. «О дополнительном фонде» к Конвенции МАРПОЛ 73/78 (из Фонда, создаваемого за счёт получателей нефти, возможны дополнительные выплаты в счёт возмещения ущерба до 750 млн СДР – единиц специального права заимствования Международного валютного фонда^²² за один инцидент, включая компенсации на основании Конвенций КГО/CLC и ФОНД/FUND);
включить правила, содержащиеся в готовящихся к подписанию проектах протоколов к ратифицированным Россией конвенциям (например, в проектах протоколов к вышеуказанной ТЕГЕРАНСКОЙ КОНВЕНЦИИ 2003 г. «О региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью» и «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»);
включить важные для достижения целей и реализации задач закона принципы и правила конвенций, подписанных, но пока ещё не ратифицированных Россией: такие как требования обязательной экологической оценки и участия общественности, содержащиеся в КОНВЕНЦИИ ОБ ОЦЕНКЕ ВОЗДЕЙСТВИЯ В ТРАНСГРАНИЧНОМ КОНТЕКСТЕ (Заключена в г. Эспо 25.02.1991);
включить важные принципы и правила международно-правовых договоров, в которых Россия не участвует: морских, таких как МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ГОТОВНОСТИ НА СЛУЧАЙ ЗАГРЯЗНЕНИЯ НЕФТЬЮ, БОРЬБЕ С НИМ И СОТРУДНИЧЕСТВУ (OPRC) (Заключена в г. Лондоне 30.11.1990)^²³, и экологических, например, таких как Протокол по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.;
учесть важные принципы и рекомендации т.н. международного «мягкого права», например, таких как Руководство по оценке воздействия на окружающую среду Арктики, которое было принято министрами арктических стран в Декларации 1997^²⁴;
предусмотреть поэтапное введение в действие норм и правил, требующих существенных организационных, экономических, инфраструктурных преобразований, с тем, чтобы добиться реального выполнения закона^²⁵

Российское законодательство

В настоящее время правовое регулирование в рассматриваемой области носит фрагментарный и бессистемный характер, правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам, пробелы очень существенны. Нет ни одного федерального закона, полностью относящегося к рассматриваемой теме. В различных кодексах и законах содержатся главы, статьи или отдельные правовые нормы, прямо или косвенно регулирующие отдельные аспекты защиты морей от нефтяного загрязнения.

Несовершенство существующего российского законодательства в области обеспечения безопасности морских перевозок нефти привело 11 ноября 2007 года к катастрофе танкера «Волгонгефть-139» в Керченском проливе. Танкер, фактически находившийся в аварийном состоянии, был выпущен в рейс; ответственность владельца танкера была застрахована на $5 млн, а размер ущерба был оценен Южной транспортной прокуратурой в 30 млрд рублей, т.е. около $1,25 млрд (по данным на декабрь 2007 года).

К основным федеральным законам и принятым в их исполнение подзаконным актам можно отнести:

ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 03.06.2006 № 74-ФЗ (принят ГД ФС РФ 12.04.2006) (ред. от 23.07.2008)

ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9471)

КОДЕКС ТОРГОВОГО МОРЕПЛАВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 30.04.1999 № 81-ФЗ (принят ГД ФС РФ 31.03.1999) (ред. от 30.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.05.2001 № 362 (ред. от 03.10.2008) «О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной Конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года»

ПРИКАЗ Минтранса РФ от 25.11.2002 № 147 «Об утверждении Правил выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.03.2003 № 4244)

КОДЕКС ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 07.03.2001 № 24-ФЗ (принят ГД ФС РФ 07.02.2001) (ред. от 30.12.2008)

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 30.12.2008)

НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (принят ГД ФС РФ 19.07.2000) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 № 7-ФЗ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.11.1995 № 174-ФЗ «ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) (ред. от 30.12.2008)

ПРИКАЗ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2000 № 2302)

ЗАКОН РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О НЕДРАХ» (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ» (принят ГД ФС РФ 06.12.1995) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 25.10.1995) (ред. от 03.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О ВНУТРЕННИХ МОРСКИХ ВОДАХ, ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ МОРЕ И ПРИЛЕЖАЩЕЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) (ред. от 03.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 № 191-ФЗ «ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 18.11.1998) (ред. от 03.12.2008)

ПРИКАЗ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9471)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О МОРСКИХ ПОРТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 16.10.2007) (ред. от 23.07.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА» (принят ГД ФС РФ 11.11.1994) (ред. от 30.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»

ПРИКАЗ МПР РФ от 03.03.2003 № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.05.2003 № 4516)

ПРИКАЗ МЧС РФ от 28.12.2004 № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14.04.2005 № 6514)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ»(принят ГД ФС РФ 20.06.1997) (ред. от 30.12.2008)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.12.2004 № 166-ФЗ «РЫБОЛОВСТВЕ И СОХРАНЕНИИ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ» ппринят ГД ФС РФ 26.11.2004) (ред. от 03.12.2008)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 18.08.2008 № 625 «Об установлении размера ущерба, который причинен водным биологическим ресурсам и который следует считать крупным»

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 12.08.2008 № 603 «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон»

Дополнительно следует отметить, что гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность за нефтяное загрязнение морской среды и причинение экологического вреда устанавливают, соответственно:

ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 30.12.2008) – в первую очередь, Глава 59. «Обязательства вследствие причинения вреда»;

КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008);

УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 13.02.2009).

Несмотря на многочисленность действующих нормативных актов, многие вопросы остаются не урегулированными либо урегулированными недостаточно. Именно эти вопросы, кроме имплементации международно-правовых требований, должны быть включены в предлагаемый закон.

В первую очередь, закон должен урегулировать общественные отношения в области защиты морей от нефтяного загрязнения по следующим направлениям:

обязательная разработка федеральных, региональных и межрегиональных, отраслевых и межотраслевых планов и программ;

стратегическая экологическая оценка проектов этих и иных программных и плановых документов;
процедуры оценки воздействия (ОВОС) и экологической экспертизы проектов конкретных видов деятельности и работ (в том числе, танкерных перевозок нефти, строительства морских терминалов);
организационно-правовые и финансовые механизмы участия общественности (неправительственных организаций, местного бизнеса, коренных малочисленных народов и других групп местного населения и пр.) в принятии решений в рассматриваемой сфере;
введение понятия и принципов социально-экологической ответственности бизнеса и государства и подотчётности их обществу;
создание фондов для ликвидации последствий нефтяных разливов, гарантированного возмещения экологического вреда и связанных с этим экономических потерь (прежде всего – по видам ущерба, не покрываемым конвенциями, либо покрываемым частично);
конкретизация гражданско-правового понятий «источника» повышенной опасности применительно к судам, платформам и иным объектам морской деятельности в рассматриваемой сфере и «владельца» такого источника;
распространение гражданско-правовых принципов полной ответственности и ответственности независимо от вины на владельцев источников повышенной опасности;
обязательное страхование гражданско-правовой ответственности, в первую очередь, ответственности владельцев источников повышенной опасности;
повышение требований к конструкции танкеров и барж, поэтапное введение запрета на использование однокорпусных судов;
иные экологические требования к деятельности, объектам, персоналу.

Кроме того, необходима стройная система государственных органов с четким разграничением компетенции и достаточным финансовым обеспечением эффективной деятельности. Вопросами морской деятельности в настоящее время занимается более 20 федеральных органов исполнительной власти, система которых нестабильна, многие годы находится в условиях перманентной административной реформы, функции, названия и количество органов постоянно меняются^²⁶.

Blog

Содержание