Програма навчання депутатів місцевих рад Місцеве самоврядування. Крок до ефективності

Вид материала

Документы

Содержание Андрій Дуткевич Вадим Прошко Олександр Стирко Олександр Солонтай Любомир Грицак Олег Паска Віктор Таран Петро Черник Наталя Качанова Визначення поняття місцевого самоврядування Державницька теорія місцевого самоврядування Поняття самоврядування Місцеве самоврядування здійснюється Слід звернути увагу, що органи місцевого самоврядування Правова автономія Організаційна автономія Фінансова автономія А тепер дамо коротку характеристику кожному з цих суб’єктів. Територіальна громада Територіальна громада Обласні та районні ради ... Полное содержание

Подобный материал:

• Програма навчання депутатів місцевих рад Місцеве самоврядування. Крок до ефективності, 1912.63kb.
• Програма навчання депутатів місцевих рад Місцеве самоврядування. Крок до ефективності, 3418.92kb.
• Програма підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, 21.02kb.
• Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських, 3560.67kb.
• Буковинська міжнародний партнерська фонд агенція відродження, 3873.48kb.
• Програма відшкодування витрат депутатам районної ради, пов’язаних з депутатською діяльністю, 49.56kb.
• Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, 71.68kb.
• Програма для депутатів місцевих рад Республіки Молдова, 12.96kb.
• Календарний план місцевих виборів 31 жовтня 2010, 833.19kb.
• Укра ї н а міжгірська районна рада закарпатської області, 13.47kb.

Програма навчання депутатів місцевих рад Місцеве самоврядування. Крок до ефективності Семінар № 1 Депутат місцевої ради – повноправний представник територіальної громади. 2006 рік

З М І С Т:

1	Визначення поняття місцевого самоврядування та його ролі у системі влади. Андрій Дуткевич, ЛМГО “Інститут політичних технологій”	3
2	Законодавство України з питань місцевого самоврядування. Зміни до Конституції України та законів з питань місцевого самоврядування
	Іван Залуцький, Львівський регіональний Інститут державного управління НАДУ при Президентові України	10
	Юрій Куц, Харківський регіональний Інститут державного управління НАДУ при Президентові України	24
	Вадим Прошко, Головний радник з питань місцевого самоврядування US Ukrainian Foundation	28
	Олександр Стирко, Волинське обласне відділення Комітету виборців України	42
3	Правовий статус депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування Олександр Солонтай, депутат Закарпатської обласної ради	44
4	Організація роботи органу місцевого самоврядування Любомир Грицак,Інститут Політичної Освіти	50
5	Депутатські запити та звернення. Андрій Странніков, Директор Інституту Політичної Освіти	78
6	Робота депутатських груп та фракцій.
	Олег Паска, депутат Львівської обласної ради	81
	Олександр Солонтай, депутат Закарпатської обласної ради	85
	Віктор Таран, керівник фракції у Дарницькій районній в м. Києві ради	93
7	Мистецтво публічного виступу.
	Петро Черник, Львівський військовий інститут	99
	Ескєндер Барієв, Голова ГО «Кримськотатарський молодіжний центр»	109
	Наталя Качанова, Благодійний фонд «Громадські ініціативи»	113
	Наталя Алюшина, викладач Державної Академії України при Президентові України	116

ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

ТА ЙОГО РОЛІ В СИСТЕМІ ВЛАДИ.


Андрій Дуткевич,

ЛМГО “Інститут політичних технологій”, експерт


Після 14 років розвитку в Україні системи місцевої публічної влади, її ефективність не витримує ніякої критики. Виникла нагальна потреба комплексного реформування місцевого самоврядування, служби в органах місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи. Враховуючи європейський досвід організації влади на місцевому рівні, деконцентрацію і децентралізацію повноважень центральних органів виконавчої влади у світлі стратегічного завдання вступу України до європейської спільноти, можна прогнозувати значний перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в сторону зростання повноважень останніх.

Перед тим як вести мову про будь які реформи, давайте розглянемо наукове підґрунтя функціонування місцевого самоврядування як такого.

Наука про місцеве самоврядування бере свій початок від спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її інституції окрему, відмінну від державної, владу, чи вона виконує функції та повноваження інституцій держави? Однозначної відповіді немає. Існує дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька та громадівська. Ці теорії та їх модифікації істотно вплинули на процес розробки основних засад місцевого самоврядування.

Ідейною основою місцевого самоврядування вважається вчення про природне право. Вважалося, що право жителів на управління своїми справами є таким же невід’ємним і невідчужуваним правом, як і природні права та основи свободи людини, що дані їй від народження.

Громадівська теорія місцевого самоврядування, що замінила теорію вільної громади, була започаткована практикою державотворення США. Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування вважають, що:

• первинні суб’єкти місцевого самоврядування – громади – є самостійним джерелом такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, “муніципальною”;
  
• право на місцеве самоврядування є невід’ємним від самої громади, а тому держава тільки визнає та гарантує його;
  
• місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там ще збереглися умови для відтворення громад. На інших рівнях адміністративно-територіального поділу місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об’єднань (асоціацій);
  
• місцеве самоврядування, його інституції мають вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатись на місцеві органи державної виконавчої влади. Питання місцевого значення органи місцевого самоврядування вирішують за принципом “Дозволено все, що не заборонено законом”.
  

Державницька теорія місцевого самоврядування, що була започаткована у Магдебурзькому праві, втілилася в Європейській хартії місцевого самоврядування, найбільше поширена в Європі. В основі цієї теорії є:

• ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, передача повноважень на рівень територіальних спільнот громадян та тих інституцій, які вони обирають;
  
• певна правова, організаційна та фінансова автономія місцевого самоврядування та його інституцій щодо центральних та місцевих інституцій державної влади;
  
• місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб’єктів (місцевого населення та його інституцій);
  
• органи місцевого самоврядування діють за принципом: “Дозволено те, що передбачено законом”.
  

Модифікацією громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування є громадівсько-державна теорія або ж теорія муніципального дуалізму, яка має також прихильників і в Україні. Відповідно до основних постулатів цієї теорії:

• інституції місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній – розглядаються як інституції держави, що виконують її функції та повноваження;
  
• ті справи, які мають здійснювати інституції місцевого самоврядування, мають також поділятись на “власні” та “делеговані”;
  
• у здійсненні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно та самостійно від державницьких органів, дотримуючись лише законів;
  
• у виконанні ж делегованих повноважень, органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів;
  
• поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях визначається як “подвійною” або “двоєдиною” політико-правовою природою місцевого самоврядування.
  

Існують і інші підходи до вивчення місцевого самоврядування, а саме:

• П.Ж.Прудон ототожнював самоврядування з анархією;
  
• Р.Моль, О. Васильчиков, В. Лешков, насамперед, висувають недержавну, переважно господарську природу діяльності муніципалітетів;
  
• з погляду теорії самоврядних одиниць, як юридичних осіб, місцеве самоврядування є “продуктом самообмеження держави”, муніципалітети виконують функції державного управління, але залишаються органами не держави, а територіальної громади;
  
• прихильники органічної теорії (Г. Спенсер, П. Лілієнфельд, Г. Аренс) розглядають громаду як низовий соціальний організм, що має низку публічно-правових повноважень, які не делеговані державою, а належать громаді за власним правом;
  
• у теорії соціального обслуговування акцент робиться на здійсненні муніципалітетами функцій сприяння добробуту мешканців комун.
  

Основні ідеї цих теорій відображені у міжнародних документах: Європейській Хартії місцевого самоврядування та Всесвітній декларації місцевого самоврядування .

В Україні інститут місцевого самоврядування започаткований ще в період Київської Русі, Упродовж століть на різні частини країни постійно відчувався вплив різних політичних культур, зумовлений особливим геополітичним положенням нашої держави.

Можна виділити такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:

• перший період – зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада – Іван Франко “Захар Беркут”), він тривав до середини ХІV століття і охоплював період зародження і становлення держави на українських землях;
  
• другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини ХІV ст. і до першої половини ХІХ ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади, особливо це стосується західноукраїнських земель;
  
• третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частини якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії, що також характеризувалося зменшенням самоврядних повноважень громад.
  
• четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер.
  

Таким чином ми підійшли до моменту, коли на основі світового досвіду і історії становлення інституту самоврядування в Україні, керуючись, політико-правовими нормами, можна проаналізувати роль і місце місцевого самоврядування у сучасній системі влади в Україні.

Звернемося до конституційно-правових визначень.

Поняття самоврядування означає право, делеговане і гарантоване державою місцевим громадам (гмінам, комунам, общинам, муніципалітетам) та іншим формам самоорганізації громадян, на незалежне і самостійне вирішення безпосередньо або через інституції, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, у межах чинного законодавства України та власної фінансово-економічної бази.

• є основою конституційного ладу в Україні, тобто є одним із найважливіших принципів організації та функціонування влади у суспільстві загалом і в державі зокрема, а також необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу;
  
• є специфічною формою народовладдя (ст. 5 Конституції України) ;
  
• надає право жителям відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.
  

Яким чином здійснюється цей процес? У законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” сказано :

“ Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також – через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.”

Тобто, вирішення територіальною громадою питань місцевого значення може здійснюватися у двох формах демократії:

• безпосередньої – через проведення виборів, місцевих референдумів, вирішення певних питань на сходах жителів села, певної території тощо;
  
• представницької – через обрані органи місцевого самоврядування.
  

Слід звернути увагу, що органи місцевого самоврядування – виборні та інші органи, уповноважені на вирішення питань місцевого значення, - не належать до системи органів державної влади і зобов’язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Для повного розуміння предмету обговорення розкриємо зміст деяких понять:

• - Питання місцевого значення – питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення адміністративно-територіальної одиниці.
  
• - Адміністративно-територіальна одиниця (утворення) – частина єдиної території держави (село, селище, район у місті, місто, район, область), що є просторовою основою для організації і діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування
  

Відповідно, вирішення питань місцевого значення та в інтересах місцевого населення визначає основні функції місцевого самоврядування:

• забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;
  
• управління комунальною власністю, фінансовими засобами місцевого самоврядування;
  
• забезпечення комплексного розвитку територій;
  
• забезпечення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво необхідних послугах;
  
• охорона громадського порядку;
  
• захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих Конституцією України.
  

Основним, фундаментальним принципом місцевого самоврядування є автономія. Цей принцип викладено в Європейській Хартії і ратифіковано Україною 15 липня 1997 р.

Отже автономія (з грец. – незалежність) – це право на самостійне вирішення проблем місцевого значення – здійснювати власний розвиток та управляти процесами суспільного життя, свобода на впровадження на відповідній території самоврядування в обсязі, визначеному державними структурами.

Розкриємо зміст цього поняття у правовій, організаційній і фінансовій площинах.

Правова автономія органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені законом і, де це можливо, – Конституцією (ст.2), а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності. Ці повноваження мають бути виключними та повними, тобто такими, які б не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу для здійснення ініціатив. За реалізації делегованих повноважень, цей орган повинен мати свободу пристосувати їх здійснення до місцевих умов.

Організаційна автономія полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка відповідала б місцевим запитам і одночасно забезпечувала б таким чином ефективне управління (ст. 6, 7, 10). Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб’єктам влади і будь-який адміністративний контроль за його діями можливий тільки для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Фінансова автономія місцевого самоврядування полягає у праві його інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст.9). Формування та використання місцевих фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.

До основних принципів місцевого самоврядування в Україні, відповідно до ст. 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, належать:

• народовладдя: носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування;
  
• законність в організації та діяльності інституцій місцевого самоврядування, що підкріплена чинним законодавством України;
  
• гласність, що забезпечує прозору діяльності органів місцевого самоврядування і систематичну інформацію населення про неї;
  
• колегіальність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, і питання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;
  
• поєднання місцевих і державних інтересів, яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;
  
• виборність: органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на 5 років ( сільські, селищні, міські голови – терміном на 4 роки;)
  
• правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених чинним законодавством;
  
• підзвітність та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами;
  
• державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування, що виявляється у наданні територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських повноважень, згідно із ст. 7 Основного Закону;
  
• судовий захист прав місцевого самоврядування, відповідно до ст. 145 Основного Закону.
  

Чи можемо ми говорити про усталену систему місцевого самоврядування в Україні? Звичайно ні. Система місцевого самоврядування як така в Україні, на практиці, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя.

В Україні є три основні ланки адміністративного поділу на територіальному рівні: область, район (сільський), район (міський). До цього додаються 5 ланок на муніципальному рівні, серед яких одна ланка – сільрада – тяжіє до територіального рівня, інша – селище – до муніципального. Решта ланок – міські: міста районного, обласного та державного значення. Окреме місце займає адміністративно-територіальна одиниця у складі України – Автономна Республіка Крим.

Адміністративно-територіальний устрій України представлений у табл. 3.1.


Адміністративно-територіальний устрій України

(станом на 1950, 1960, 1970, 1980, 1990, 2000, 2002 роки)

Таблиця 3.1