Geum.ru

Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

Вид материалаДокументы

Содержание


Данилевський ю.м., ковальчук в,о.
Данилевськийю.м., ковальчук в.о.
Данилевськийю.м., ковальчук в.о.
Проблеми правового забезпечення в
Подобный материал:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   35

Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в установах Державного департаменту України з питань виконання покарань було утворено 170 дільничних комісій, до складу яких увійшло 1646 осіб, серед яких було 911 працівників установ, або 53,3 відсотка від загальної кількості членів комісій. До кожної комісії входило від 5 до 19 осіб, середній кількісний склад комісій становив 10 осіб.

Таким чином, загальний порядок утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування є прийнятним. Разом з тим, до Законів України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» вважаємо за необхідне включити норму, яка визначала б, що відповідно дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування утворюються в порядку і строки, передбачені відповідними статтями цих Законів.

Крім того, з урахуванням тенденції до зростання чисельності працівників установ кримінально-виконавчої системи в загальному кількісному складі членів відповідних дільничних комісій (у 1999 році -25,3 відсотка, в 2000 році - 50,3 відсотка) та з метою обмеження можливостей втручання в діяльність дільничних комісій адміністрації установ через своїх працівників, які входять до складу цих комісій, доцільно передбачити у відповідних Законах норму, яка передбачала б, що кількість працівників установ кримінально-виконавчої системи

ведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...

може становити більше третини від загальної кількості членів від-к . . „

овщних дільничних комісій, утворених в установах.

Частина десята статті 14 Закону України «Про вибори Президента України» передбачає, що дільничні виборчі комісії на суднах, що перебувають у плаванні, утворюються в порядку, передбаченому цією статтею, а порядок утворення дільничних комісій на таких суднах для підготовки і проведення виборів народних депутатів України та всеукраїнського референдуму Законами України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі не врегульований.

Тому при утворенні зазначених комісій для підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році, Президента України в 1999 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році мав діяти загальний порядок утворення дільничних комісій, визначений вищевказаними Законами України. Це підтверджували і згадані вище Методичні роз'яснення з питань порядку утворення територіальних та дільничних виборчих комісій на виборах Президента України 31 жовтня 1999 року, і Методичні рекомендації з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та внесення змін до їх складу, які передбачали, що дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, утворюються в порядку та строки, визначені Законами. Однак зазначений загальний порядок утворення дільничних комісій для підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму не міг застосовуватися повною мірою при утворенні таких комісій на суднах, що перебувають у плаванні, оскільки не враховував особливостей та специфіки цих комісій (віддаленість, ускладненість зв'язків, неспроможність суб'єктів висування подати свої пропозиції щодо кандидатур до складу комісій тощо).

У зв'язку із цим на практиці для підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму дільничні виборчі комісії на суднах, Що перебували у плаванні під Державним Прапором України, утворювалися відповідними радами за поданнями капітанів суден. Такі подання надсилалися капітанами технічними засобами зв'язку (радіограмами або факсовим зв'язком) через порти приписки суден або відповідні пароплавства. До складу зазначених комісій в абсолютній більшості входили члени екіпажів суден.

258

9*

259

ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В,О.

Таким чином, норми законодавства щодо порядку утворення льничних комісій на суднах, що перебувають у плаванні під час виб рів та всеукраїнського референдуму, потребують удосконалення V Законах України «Про вибори народних депутатів України», «лп вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві рефе рендуми» необхідно передбачити норми, які визначали б, що: зазня чені дільничні комісії утворюються відповідними радами за поданнями капітанів суден; ці подання можуть надсилатись технічними засобами зв'язку; до складу комісій включаються члени екіпажів та інші громадяни України, які перебувають на суднах, а також визначали б строки утворення комісій.

Діяльність дільничних виборчих комісій з всеукраїнського референдуму регулюється відповідно Законами України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Крім того, Центральною виборчою комісією було розроблено низку методичних рекомендацій та роз'яснень, в яких зазначені питання також знайшли своє відображення.

Дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму, утворені при представництвах України за кордоном, у військових частинах, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, у своїй діяльності керуються переважно загальними нормами цих законів. Але, зважаючи на особливості та специфіку таких комісій, законодавець визначив також окремий порядок деяких напрямів їх діяльності.

Насамперед це стосується складання списків виборців та списків громадян, які мають право брати участь у референдумі.

Відповідно до частини другої статті 20 Закону України «Про вибори Президента України», частин другої і третьої статті 19 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті ЗО та частин третьої, четвертої статті 33 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» на виборчих дільницях, утворених у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, на суднах, що в день виборів чи референдУ'

ведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...

V перебувають у плаванні, на виборчих дільницях при представницях України за кордоном, а також у військових частинах (у разі утво-ення там виборчих дільниць) списки виборців (списки громадян, які Іають право брати участь у референдумі) складаються за формою, становленою Центральною виборчою комісією, відповідними діль-яичними виборчими комісіями (дільничними комісіями з всеукраїнського референдуму) на підставі відомостей (даних), що подаються керівниками відповідних закладів, капітанами суден, командирами військових частин.

Як показала практика проведення виборів народних депутатів України у 1998 році, Президента України у 1999 році та всеукраїнського референдуму у 2000 році, такий порядок складання списків виборців (списків громадян, які мають право брати участь у референдумі) є прийнятним, але норми різних законів, що його регулюють, потребують уніфікації.

Одним із складних питань під час підготовки виборів та всеукраїнського референдуму виявилося питання забезпечення передачі виборчої документації (документації з референдуму) до дільничних комісій, утворених при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні, і насамперед - передачі бюлетенів.

Жоден із Законів не передбачає порядку передачі бюлетенів до таких комісій. Разом з тим, статтею 41 Закону України «Про вибори Президента України» встановлений досить жорсткий загальний порядок видачі бюлетенів: територіальна виборча комісія на засіданні приймає виборчі бюлетені від Центральної виборчої комісії із складанням протоколу про їх підрахунок; територіальна виборча комісія на засіданні видає виборчі бюлетені дільничним виборчим комісіям із складанням протоколу про їх підрахунок і видачу. Але такий порядок не міг застосовуватись через віддаленість зазначених комісій та ускладненість, ато й відсутність зв'язку з ними. Крім того, слід мати на увазі, що під час підготовки і проведення виборів Президента України Центральна виборча комісія фактично виконувала функції територіальної виборчої комісії стосовно дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном, тому повинна була сама забезпечувати передачу бюлетенів таким комісіям.

У зв'язку із цим під час підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році, виборів Президента України в

260

261

ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М., КОВАЛЬЧУК В.О.

Іни...

1999 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році бюлетені та' ша виборча документація (документація з референдуму) передавали дільничним комісіям, утвореним при представництвах України за ко доном, Центральною виборчою комісією та іншими відповідними к місіями через уповноважених представників Міністерства закорд0н них справ дипломатичною або так званою «командирською» поштою із складанням протоколів (актів).

Доставка ж бюлетенів та іншої документації дільничним комісіям утвореним на суднах, організовувалася відповідними виборчими комісіями та комісіями з референдуму за наявності можливостей для цього. На практиці це призвело до того, що значна кількість дільничних комісій, утворених на суднах, бюлетені не отримала через відсутність будь-якого зв'язку з ними. Зазначена обставина стала однією з головних причин, з яких голосування під час виборів та референдуму на багатьох дільницях, утворених на суднах, не відбулося.

З огляду на викладене, виникла нагальна потреба законодавче визначити, що дільничним виборчим комісіям та дільничним комісіям з референдуму, утвореним при представництвах України за кордоном, бюлетені передаються через відповідні центральні органи виконавчої влади в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Також необхідно встановити, що на дільниці, утвореній на судні, яке перебуває в день виборів чи референдуму в плаванні під Державним Прапором України, бюлетені та інша виборча документація можуть бути виготовлені, як виняток, з дозволу Центральної виборчої комісії та в установленому нею порядку безпосередньо дільничною виборчою комісією (дільничною комісією з референдуму).

Наступною складною проблемою, тісно пов'язаною з попередньою, в організації діяльності дільничних комісій, утворених для підготовки та проведення виборів і референдуму при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, було питання направлення протоколів про результати підрахунку голосів (про підсумки голосування) на дільниці до відповідних комісій вищого рівня. Адже Закони України «Пр° всеукраїнський та місцеві референдуми» (частина п'ята статті 40), «Про вибори народних депутатів України» (частина одинадцята статті 41), «Про вибори Президента України» (частина п'ятнадцята статті 43) визначали загальний порядок передачі згаданих документів-

оведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами Укра,

потокол (під час референдуму); перший примірник протоколу ра-Ом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час иборів народних депутатів); перший і другий примірники протоколу разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час виборів Президента України) - негайно надсилаються дільничною комісією до відповідної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня. Причому лише Закон України «Про вибори Президента України» у згаданій нормі окремо зазначав, що перший примірник протоколу дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном, після передачі факсовим зв'язком надсилається разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів до Центральної виборчої комісії. Але пі зазначеним Законом, ні Законами України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не було встановлено конкретного й реального порядку надсилання (доставки) згаданих протоколів разом з іншими документами дільничними комісіями, утвореними при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні, до комісій вищого рівня. Безумовність же надходження таких протоколів до комісій вищого рівня випливала із чітко визначених законами обов'язків останніх (включаючи Центральну виборчу комісію) встановлювати проміжні підсумки голосування та результати виборів (підсумки референдуму) у стислі строки виключно на підставі протоколів дільничних комісій.

Із згаданих вище й цілком зрозумілих причин дільничні комісії, утворені на суднах, що перебували у плаванні, взагалі не мали змоги надіслати та передати зазначені протоколи до комісій вищого рівня, це було ще однією причиною, окрім наведеної вище, з якої вибори на таких дільницях не відбулися. Виникали труднощі з доставкою таких протоколів і в дільничних комісій, утворених при представництвах України за кордоном.

У зв'язку із цим у законах про вибори та всеукраїнський референдум необхідно встановити норму, яка передбачала б, що зміст протоко-ЛУ про підрахунок голосів на дільниці, утвореній на судні, що перебу-Ває в день виборів чи референдуму в плаванні під Державним Праио-РОМ України, після його підписання невідкладно передається дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до відповідної виборчої ко-ісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язковою наступною І1ередачею до неї за першої можливості визначеної кількості примірни-

262

263

ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М., КОВАЛЬЧУК В.О.

ків протоколу разом з необхідними виборчими документами безп редньо або через представництва України за кордоном чи в інший сп сіб, що забезпечуватиме збереження виборчої документації та дост ку її за призначеі шям. Також необхідно законодавче визначити, що зм-протоколу про підрахунок голосів на дільниці, утвореній при предст вництві України за кордоном, після його підписання невідкладно пе редається дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до відпо відної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язковою наступною передачею до неї визначеної кількості примірників протоколу разом з необхідними виборчими документами через відповідні центральні органи виконавчої влади в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.

Зазначені доповнення до Законів потребують також внесення змін і до положень, що регулюють встановлення підсумків голосування у відповідному окрузі (адміністративно-територіальній одиниці) та встановлення результатів виборів чи референдуму. У таких нормах необхідно визначити, що відповідна виборча комісія (комісія з референдуму) встановлює підсумки голосування або результати виборів (референдуму) на підставі протоколів дільничних комісій та повідомлень про зміст протоколів дільничних комісій, переданих через технічні засоби зв'язку з дільниць, утворених на суднах, що перебувають у плаванні, при представництвах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, на полярних станціях України.

Заслуговує на увагу й ще одна проблема.

Під час голосування при проведенні виборів та всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії від дільничних комісій, утворених у військових частинах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян), неодноразово надходили повідомлення, що на відповідних дільницях до закінчення часу, встановленого законом, проголосували всі виборці (громадяни), включені до списку. Висловлювалися прохання дозволити таким дільничним комісіям оголосити голосування закінченим раніше встановленого законом часу.

Частиною другою статті 37 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначено, що на дільницях, утворених у військових частинах, у важкодоступних районах, на суднах, які перебувають у день референдуму в плаванні, дільнична комісія може оголо-

264

ення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...

и голосування закінченим раніше встановленого часу, якщо про-олосували всі громадяни, включені до списку. Закони України «Про йбори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» взагалі не передбачають такої можливості, в тому числі й для дільничних виборчих комісій, утворених у місцях тимчасового перебування виборців.

Між тим, надання такої можливості зазначеним дільничним комісіям сприяло б більш оперативному підрахунку голосів на дільницях, що є особливо,актуальним для дільниць, утворених на суднах, які перебувають у плаванні, враховуючи їх віддаленість та різницю в часі різних країн.

Отже, у відповідних Законах доцільно визначити, що на дільницях, утворених на суднах, які перебувають у плаванні, на полярних станціях, у військових частинах, стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, дільнична комісія своїм рішенням може оголосити голосування закінченим раніше часу, визначеного законом, якщо проголосували всі виборці (громадяни), включені до списків.

Крім того, враховуючи знаходження більшості представництв України за кордоном у країнах з різними часовими поясами, доцільно законодавче закріпити, що на виборчих дільницях, утворених при представництвах України за кордоном, голосування проводиться за місцевим часом країни перебування.

Таким чином, узагальнення та аналіз практики застосування положень чинного законодавства про вибори і всеукраїнський референдум, Що врегульовують питання утворення виборчих дільниць і дільниць з всеукраїнського референдуму, формування та організації діяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з всеукраїнського референдуму при представництвах України за кордоном, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, у військових частинах, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями пересування, дають підстави стверджувати, що законодавче регулювання зазначених питань потребує суттєвого вдосконалення.

265

І

ДАВИДОВР.К.

член Центральної виборчої комісії, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В

УКРАЇНІ ВІЛЬНОГО І НЕЗАЛЕЖНОГО

СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ПІДГОТОВКОЮ ТА

ПРОВЕДЕННЯМ ВИБОРІВ І ВСЕУКРАЇНСЬКОГО

РЕФЕРЕНДУМУ

Проблема незалежного спостереження за виборами і референдумами набуває дедалі більшої актуальності. Вітчизняний та зарубіжний досвід здійснення спостереження за ходом виборів і референдумів свідчить, що атмосфера гласності, яка створюється під час цих кам-лані й, присутність спостерігачів у відповідних комісіях, дільницях для голосування сприяють зміцненню впевненості громадян у справедливості виборів, референдуму. Інститут спостерігачів сприяє прозорості виборчого процесу і референдумів, що позитивно впливає на підвищення активності громадян у політичному житті.

Ьіе менш важливим є й суто юридичний аспект: виявлення спостерігачами та аналіз фактів типових порушень (свідомих чи не свідомих) виборчої процедури дозволяє вдосконалювати чинне виборче законодавство. Це стосується як «внутрішніх», так і «міжнародних» спостерігачів. До речі, присутність останніх, окрім головного свого завдання (визначення ступеня легітимності результатів виборів), дає змогу оцінити вітчизняне законодавство і саму виборчу практику через призму міжнародних стандартів.1

Досвід останніх виборчих кампаній в Україні підтвердив важливість інституту спостерігачів, впровадження якого у вітчизняне законодавство та практику сприяло виведенню України на рівень країн з демократичним виборчим законодавством. Разом з тим, цей досвід висвітлив певні недоліки як у нормативному регулюванні статусу спостерігачів, так і в організації їх діяльності.

1 Тут і далі слова «виборчий процес», «виборчі процедури», «виборче законодавство», «виборча кампанія» вживаються в широкому значенні, охоплюючи законооав к про вибори, так і про всеукраїнський референдум і практику їх проведення-

Аналіз масиву нормативно-правового регулювання, присвяченого інституту спостерігачів, свідчить про його неповноту та внутрішню суперечливість.

В Україні склалася традиція визначати спостерігачів на виборах як «офіційних спостерігачів». Таку назву, а водночас і цей інститут закріпив Закон України «Про вибори народних депутатів України», прийнятий 18 листопада 1993 року. У частині третій статті 6 цього Закону зазначалося, Ідо «на засіданнях виборчих комісій, при реєстрації кандидатів, під час голосування, при підрахунку голосів на виборчій дільниці, визначенні результатів виборів по округу і підведенні загальних підсумків виборів мають право бути присутніми ...офіційні спостерігачі від інших держав і міжнародних організацій». А в частині другій статті 38, присвяченій організації голосування, говорилося, що « вхід у кабіни або кімнати для таємного голосування, вихід з них, а також шлях від них до виборчих скриньок повинен бути у полі зору членів дільничної комісії та спостерігачів».

Якщо це не непослідовність, не суперечливість і не технічна помилка у тексті наведених статей виборчого закону, то тоді це дає підстави для висновку, що законодавець свідомо диференціював терміни: щодо інших держав і міжнародних організацій запровадив термін «офіційні спостерігачі», а для вітчизняних суб'єктів виборчого процесу - «спостерігач». Незважаючи на примарність такого припущення, воно все ж має право на існування.

Але згодом законодавець не залишив ніякої надії й на таке припущення. Так, у статті ЗО прийнятого 24 вересня 1997 року Закону України «Про вибори народних депутатів України», назва якої «Офіційні спостерігачі», говориться: «У заходах, пов'язаних з виборами і передбачених цим Законом, можуть брати участь офіційні спостерігачі від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у депутати».