Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)
| Вид материала | Документы |
- Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
- Теория и практика, 4721.52kb.
- Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
- Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
- Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
- Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
- Теория и практика, 1865.09kb.
- Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
- Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
- Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.
2. Федеральный закон "О реструктуризации кредитных
организаций" и его общая характеристика
Принятый в июле 1999 года Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций", на наш взгляд, не сможет оправдать возлагаемых на него надежд и не окажет положительного воздействия на восстановление банковской системы, не говоря уж о восстановлении доверия вкладчиков, если экономическая реструктуризация банковской системы не будет дополнена юридической реструктуризацией.
Причина в том, что его нормы сконструированы по принципу властного приказа и не предполагают никаких согласований. Для сравнения заметим, что в определении реструктуризации, которое приводилось в Программе о мерах по реструктуризации банковской системы, было сказано, что реструктуризация - это согласованные действия участников.
В Федеральном законе слишком мало норм, предусматривающих согласования, договорные отношения, и слишком много императивности, безусловного права распоряжаться чужой собственностью ("управление Агентством кредитной организацией").
В п. 1 ст. 4 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" сказано, что "в целях настоящего Федерального закона под управлением Агентством кредитной организацией признается осуществление им мероприятий по реструктуризации кредитной организации в условиях, позволяющих Агентству определять решения кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания ее учредителей (участников), в том числе по вопросам ее реорганизации или ликвидации"*(215).
Напомним, что в Заявлении правительства шла речь о согласованной деятельности участников этого процесса. Здесь же ни о какой согласованной деятельности уже речь не идет. Но характерно и другое - получится, что ответственность несут не учредители, а те, кто берет на себя управление, то есть АРКО. Тем самым получится, что так или иначе произойдет смешение ответственности тех, кто довел кредитную организацию до краха, и ответственности тех, кто в дальнейшем взял на себя управление этой доведенной до краха кредитной организацией.
В условиях рынка нет ничего более эффективного, чем согласование интересов, заключение договоров, которые устраивают стороны. Согласие, соглашение, договор - это суть всего. Эта методология гражданского общества, как уже говорилось, проверена много раз в практике цивилизованных государств. Ее главное свойство - обеспечение свободного развития и активности во всех сферах человеческой жизни.
Для того чтобы началось улучшение в работе банковской системы и чтобы вернулось доверие к ней - что, как уже отмечалось, непросто, - необходимо создать механизмы ответственности в банковской системе, то есть провести юридическую реструктуризацию. Мы ни в коей мере не противопоставляем ее реструктуризации экономической, но последняя может проводиться только на основе первой,
Задача законодателя состоит в том, чтобы предусмотреть в законах эффективную инфраструктуру банковской системы. Другое дело, что государственное вмешательство необходимо для перераспределения финансовых ресурсов в интересах самого гражданского общества. Но и эти механизмы должны быть четко закреплены в виде функции Банка России.
В финансовом законодательстве нужно предусмотреть защиту не только государственных финансов, но и финансов личного сектора, финансов домашних хозяйств. В этом и заключается суть юридической реструктуризации банковской системы в России.
3. Юридическая реструктуризация Банка России: возможность
изменения правового статуса и некоторых функций
Банк России - основное звено в денежно-кредитной, системе российского государства. Поэтому совершенствование правового статуса Банка России невозможно без совершенствования и юридической реструктуризации денежно-кредитной системы в целом. Речь идет прежде всего о демократизации Банка России и об изменении состава субъектов участвующих в банковском надзоре, о перераспределения между ними некоторых функций. Надо расширить участие институтов гражданского общества в разработке и в проведении денежно-кредитной политики, в контроле над банковской системой.
Как уже говорилось в предыдущем изложении, нужно учесть опыт зарубежных стран, но применять его нужно с учетом особенностей переходной экономики в России.
Здесь имеются два момента.
Во-первых, было бы полезно учесть все то, что касается правового обеспечения и защиты интересов гражданского общества. Например, в системе функционирования ФРС в США значительную роль играют Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет, Совещательный совет по сберегательным учреждениям. В кредитно-финансовой системе Франции - Консультативный комитет клиентов. В его деятельности участвуют представители различных категорий клиентов - физических и юридических лиц.
В общем, можно сделать вывод, что есть забота о том, чтобы в регулировании и контроле были представлены и согласованы различные социальные интересы. Поэтому речь может идти только о том, в какой форме и в какой степени представлены интересы гражданского общества. Но так или иначе они представлены в организации центра. Можно не только учесть этот опыт, но и применить его с учетом специфики переходного периода, как бы подняв на новую ступень развития. Ведь одно дело, когда уже есть сложившаяся структура, которая существует достаточно давно, и традиции менять непросто, и совсем другое дело, когда все начинается как бы с нуля. Применительно к специфике переходного периода об этом уже шла речь выше. Теперь же все это нужно конкретизировать на практике развития банковской системы.
Второй момент касается контроля над банками. Во многих зарубежных странах регулирование осуществляется преимущественного из одного центра, а надзор и контроль из нескольких. Это главная тенденция в правовом регулировании банковского надзора.
Юридическая реструктуризация Банка России может создать необходимые гарантии для нормального функционирования банковской системы.
С точки зрения интересов формирования гражданского общества, денежная власть должна быть организована таким образом, чтобы она могла функционировать и по правилам рынка, и в соответствии с принципом законности. Здесь как бы гармонизируются два начала - экономическое и государственно-правовое.
Последнее представлено регулирующими воздействиями Банка России. Как уже отмечалось, в этой деятельности Банка России есть наиболее уязвимые места. Однако все недостатки так или иначе обусловлены отсутствием конкуренции и демократизма.
Юридической реструктуризации Банка России, касаются такие основные вопросы, как правовой статус, полномочия и функции Банка России.
Правовой статус Банка России и его полномочия. Организационно-правовая форма любого коммерческого банка построена по принципу разделения властей (собрание учредителей, совет директоров, ревизионная комиссия), в то время как на самой вершине денежной власти - в Банке России - вся власть сосредоточена только в руках Совета директоров. Это порождает недостаточную ответственность за принимаемые руководством Банка России решения. Нет даже того элементарного, что должно быть в любом банке: ревизионной комиссии.
Банк России должен стать специальной некоммерческой организацией, ответственной за эффективное проведение денежно-кредитной политики, банковский надзор и организацию эффективной системы расчетов. В Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" необходимо внести изменения и предусмотреть принцип разделения властей. В этом же Законе следует предусмотреть и механизм ответственности за состояние банковской системы.
На наш взгляд, Банк России требуется модернизировать таким образом, чтобы он, как и все банки, имел три ветви власти: Собрание учредителей, Совет директоров и Ревизионную комиссию.
Высшим органом управления в Банке России должно стать Собрание учредителей. В состав его учредителей могли бы войти представители всех основных слоев1 общества, в том числе банкиров и предпринимателей, законодательной власти и правительства, представителей регионов, представителей общественных организаций вкладчиков, представителей. независимых профсоюзов, а также независимых представителей служащих самого Банка России. Все это необходимо для того, чтобы Банк России стал репрезентативным, то есть чтобы он выражал интересы гражданского общества. В конечном счете это подчинит Банк России основополагающему принципу гражданского общества, который сформулирован в Конституции Российской Федерации и смысл которого состоит в том, что единственным источником власти и носителем суверенитета является российский народ. Поэтому через разделение властей в управлении Банком России, и прежде всего через широкое представительство государства и различных ассоциаций, денежная власть, в лице центрального банка, как раз и может быть подчинена власти народа.
Собрание учредителей - это своеобразная законодательная власть внутри центрального банка, то есть власть не в смысле принятия законов, а в смысле вырабатывания общей стратегии денежно-кредитной политики, согласованной с правительством страны. Такая политика должна быть согласованной с правительственными структурами.
Члены Совета директоров Банка России должны избираться Государственной Думой Российской Федерации по представлению Собрания учредителей Банка России. Как уже отмечалось, договор - это главное средство, которое может быть использовано для повышения ответственности. Поэтому в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" следует предусмотреть, что Государственная Дума Российской Федерации заключает договор с каждым из членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации (Банка России) подобно тому, как это предусмотрено для руководителей государственных предприятий.
Наконец, в Банке России нет ревизионной комиссии. Между тем. ревизионная комиссия - это как бы третья ветвь власти в любом банке. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нужно закрепить норму, согласно которой в Банке России создается ревизионная комиссия в составе 12 специалистов, имеющих соответствующее юридическое или экономическое образование и необходимый стаж работы в подразделениях центрального банка. Кандидатуры в состав ревизионной комиссии предлагаются собранием учредителей, а затем, по согласованию с Правительством Российской Федерации, назначаются Государственной Думой Российской Федерации.
Во многих странах созданы не только частные, но и государственные банки. Но они не связаны своими частными интересами с центральным банком. Поэтому нужно учесть этот опыт.
В разработанном Международным валютным фондом и принятым Временным комитетом документе, который называется "Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов", в разделе IV "Подотчетность и гарантии добросовестности центрального банка" (п. 4.1), предусматривается, что "должностные лица центрального банка должны быть готовы предстать перед уполномоченным государственным органом для отчета о проведении денежно-кредитной политики, разъяснения цели (целей) политики своей организации, описания своей работы по достижению этой цели (целей) и, если целесообразно, обмена мнениями о положении в экономике и состоянии финансовой системы"*(216).
В статьях 4.3 - 4.4 Кодекса сказано: "Информацию о расходах и доходах, связанных с деятельностью центрального банка, следует раскрывать общественности на ежегодной основе. Следует информировать общественность о стандартах, регулирующих личные финансовые дела должностных лиц и сотрудников центрального банка, и правилах, направленных на предотвращение использования конфликтов интересов в неправомерных целях, в том числе об общей фидуциарной ответственности"*(217).
Функции Банка России. Множественность функций Банка России обусловлена не столько объективными предпосылками, сколько стремлением полностью монополизировать управление денежными потоками в стране.
Система надзора в том виде, в котором она осуществляется Банком России, направлена на анализ финансового состояния банков на основе баланса и других форм отчетности.
Вместе с тем анализ правовых вопросов, которые являются основой банковских операций, остается без внимания. Известно, что на многочисленные обращения правоохранительных органов в Банк России с просьбой провести ревизии или проверки в кредитных организациях, как правило, следует отказ со ссылкой на отсутствие полномочий. Аналогичные отказы получают акционеры и вкладчики, которые обращаются с жалобами на банки.
Анализ мирового опыта проверки кредитных организаций показывает, что, например, в США, Германии и в некоторых других странах проверки банковской деятельности проводятся не только центральными банками, но и правительственными организациями. Причем банковский надзор осуществляет иногда не один государственный орган, а несколько. Во многих случаях регистрация и лицензирование банковской деятельности осуществляются не центральными банками, а органами исполнительной власти, которым закон предоставил право проверять банковскую деятельность. Такой перекрестный контроль способствует укреплению законности, охране прав вкладчиков и акционеров. Правительства этих стран имеют возможность перепроверить информацию, которая является основой для принятия решений в сфере осуществления денежно-кредитной политики.
Как уже отмечалось, некоторые надзорные функции Банка России необходимо передать специальным органам исполнительной власти.
На наш взгляд, нужно создать специальный орган при Правительстве Российской Федерации — Банковскую комиссию (агентство) по делам кредитных организаций, который мог бы взять на себя обязанности регистрации кредитных организаций, а также и проверки соблюдения ими законодательства. Комиссия (агентство) по делам кредитных организаций, на наш взгляд, могла бы выполнять следующие функции.
Функция государственной регистрации юридических лиц, занимающихся банковской деятельностью. Основной задачей в этой области является усиление государственного контроля за источниками формирования капитала юридических лиц, составом учредителей (участников) кредитных организаций. Во-первых, контроль за источниками формирования уставного фонда направлен на борьбу с отмыванием "грязных" денег" и на соответствие структуры и состава источников требованиям законов о банках. Во-вторых, контроль за составом учредителей в кредитных организациях может быть направлен на предотвращение появления монополий в банковской деятельности и на развитие конкуренции. Для реализации данных целей Комиссия могла бы:
- проводить государственную регистрацию юридических лиц, которые планируют заниматься банковской деятельностью;
- осуществлять юридическую экспертизу учредительных документов;
- контролировать источники формирования уставного фонда;
- создавать национальный банк данных учредителей (участников) кредитных организаций.
Функция юридического контроля за деятельностью кредитных организаций. Такой контроль необходим для укрепления законности и уменьшения правовых рисков в деятельности кредитных организаций, защиты прав вкладчиков и акционеров.
Реализация этой функции Комиссией:
- контроль за соответствием деятельности юридических лиц их уставным целям и задачам;
- организация и проведение экспертиз;
- проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения законов кредитными организациями;
- подача исков в суд на признание сделок ничтожными в силу их несоответствия действующему законодательству;
- проведение проверок и ревизий в кредитных организациях по поручениям правоохранительных органов;
- рассмотрение жалоб вкладчиков и акционеров на действия кредитных организаций;
- выявление незаконных финансовых операций и сделок, розыск имущества и денежных средств, скрывающихся учредителей кредитных организаций;
- проверка по поручениям Правительства Российской Федерации', соблюдения законодательства в деятельности Банка России.
Функция совершенствования банковского законодательства и правовых актов Банка России. Основной целью совершенствования банковского законодательства является устранение и предотвращение Правовых коллизий в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России, которые не позволяют кредитным организациям устойчиво работать на рынке банковских услуг.
Для реализации данной задачи Комиссия:
- разрабатывает законопроекты о банках, вносимые Правительством Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке;
- проводит юридическую экспертизу правовых актов Банка России;
- осуществляет работу по систематизации банковского законодательства;
- координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов в области банковской деятельности (законопроекты о банках);
- разрабатывает предложения о приведении законодательства о банках, нормативных актов Банка России в соответствие с Конституцией Российской Федерации, конституционными федеральными законами4 и федеральными законами;
- анализирует и обобщает предложения по совершенствованию российского законодательства о банках и других нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.
Функция повышения уровня правового обеспечения банковской деятельности. Основная цель - совершенствование банковского права путем улучшения правового обеспечения. Для реализации данной цели Комиссия должна:
- проводить аттестацию юридического персонала Банка России и кредитных организаций;
- осуществлять методическое руководство юридическими службами Банка России.
Структура Комиссии (агентства) по делам кредитных организаций.
Организационная структура предлагаемой к созданию комиссии должна быть адекватна ее функциям. В этой связи Комиссия (агентство) по делам кредитных организаций могла бы, на наш взгляд, включать следующие подразделения:
Управление проверки соблюдения законов в деятельности кредитных организаций - проводит проверки в кредитных организациях;
Оперативно-аналитическое управление - ведет базы данных и осуществляет анализ банковской информации;
Управление банковских экспертиз - проводит судебно-бухгалтерские экспертизы и ревизии по поручениям правоохранительных органов;
Управление по делам вкладчиков и акционеров кредитных организаций - рассматривает жалобы вкладчиков и акционеров;
Управление банковской полиции - орган дознания, осуществляет розыск имущества, денежных средств, документов, собирает доказательства о незаконных операциях и сделках и т. п.
Схема 14. Структура Банковской комиссии (агентства) по делам
кредитных организаций
Структура Комиссии (агентства) по делам кредитных организаций
Управление проверки соблюдения законов в деятельности кредитных организаций
Оперативно-аналитическое управление
Управление банковских экспертиз
Управление по делам вкладчиков и акционеров кредитных организаций
Управление банковской полиции
4. Проблемы совершенствования организационной структуры
территориального учреждения Банка России.
Деятельность центрального банка может либо усиливать, либо останавливать центробежные тенденции в регионах.
До сих пор мы наблюдали усиление этих тенденций. Примером тому являются некоторые соглашения, которые были заключены с национальными банками, несмотря на то, что по действующему законодательству такие соглашения не предусмотрены. На наш взгляд, они должны получить соответствующую правовую оценку.
Как уже говорилось, территориальное учреждение Банка России не является юридическим лицом и действует на основании доверенности. Поэтому за все решения, которые принимаются территориальным учреждением, отвечает руководство Банка России. Следовательно, в тех случаях, когда Банк России заключает соглашения с центробанками субъектов Федерации, то фактически он их заключает как бы сам с собой. Такое раздвоение противоестественно и незаконно в отношении публичного института - центрального банка. Уже сам факт такого рода действий не соответствует законодательству.
Среди множества нерешенных проблем в региональном развитии выделяется самая главная - отсутствие банковского капитала. В этой связи нужно выработать концепцию участия Банка России в развитии регионов. Для этого необходимо перейти к экономико-региональному построению территориальных учреждений Банка России.
Под регионально-экономической структурой Банка Россия здесь и дальше мы подразумеваем такую территориальную -организацию Банка России, которая была бы адекватной уже сложившимся экономическим районам.
Региональный подход отражает общую закономерность теории управления в банковской системе - приближение регулирующей системы (Банка России) к регулируемым объектам (коммерческим банкам и другим кредитным организациям).
Под приближением к регулируемому объекту в данном случае понимаются оптимальные взаимосвязи между структурными подразделениями верхнего и нижнего уровней в банковской системе, возможности оперативного принятия решений, а также целесообразных, с учетом местных условий, управленческих воздействий на денежно-кредитные отношения.
Закон позволяет изменять структуру Банка России. Более того, законодатель как бы предусматривал в перспективе переход к экономико-региональной структуре Банка России. В ст. 85 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится буквально следующее: "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации". На наш взгляд, учитывая потребности регионов, Совет директоров как раз и должен реализовать на практике это положение ст. 85 Закона.
Деление территориальной структуры Банка России по экономическим регионам выгодно и в том отношении, что в некоторых областях страны функционирует всего несколько банков, в то время как в других - сотни. Самый яркий пример - центральный регион: известно ведь, что в Москве сосредоточено больше половины всех российских банков.
На наш взгляд, было бы целесообразно объединить структуры Банка России, расположенные в прилегающих друг к другу областях, в пределах одного и того же экономического региона, с центром управления в том субъекте Федерации (имеется в виду любой субъект Федерации, в том числе и город федерального значения), в котором сосредоточено наибольшее количество коммерческих банков и наибольший объем ресурсов. Главный критерий такого объединения - системные экономические связи и экономическая потребность комплексного развития конкретного экономического региона. Такие объединения могли бы быть проведены во всех регионах страны. Это создавало бы больше системности в валютном, и пруденциальном регулировании, а кроме того - что отнюдь не маловажно, - способствовало бы улучшению надзора за банками и в большей мере гарантировало бы защиту интересов вкладчиков и акционеров.
Территориальное учреждение Банка России, в отличие от соответствующих структур его центрального аппарата, в силу своего местонахождения и включенности в местную инфраструктуру лучше знает местную , экономическую и государственно-правовую специфику, быстрее устанавливает прямую и обратную информационную взаимосвязь с коммерческими банками, оперативно получает необходимую управленческую информацию и реагирует на нее, Здесь же быстрее улавливаются меняющиеся ситуации в экономической, правоприменительной и информационной сферах, а стало быть, точнее отслеживаются системные и в первую очередь региональные риски.
Изучение полномочий, которые закреплены в Типовом положении, позволяет сделать вывод, что они могут эффективно осуществляться только при условии, если территориальные учреждения будут созданы по экономическим районам.
Достаточно посмотреть, например, на то, как предусмотрены полномочия территориального Главного управления в сфере денежно-кредитного регулирования. Согласно ст. 9 Типового положения Главное управление:
"а) составляет проект регионального годового плана централизованных кредитных ресурсов и представляет его в Банк России, ведет учет резерва централизованных кредитных ресурсов, осуществляет оперативное маневрирование или разрабатывает предложения и рекомендации по изысканию, рациональному использованию кредитов. Осуществляет контроль за использованием ссудного фонда, определяет меры по повышению эффективности его использования;
б) рассматривает проекты региональных экономических программ, дает заключения об эффективности и целесообразности их кредитования, вносит свои предложения, координирует эту работу с местными органами управления;
в) разрабатывает и вносит в Банк России предложения о размерах платы за централизованные кредитные ресурсы, нормах обязательных резервов, кредитов, депонируемых на корреспондентских счетах в Банке России, других экономических нормативах, устанавливаемых коммерческим банкам;
г) изучает экономическую конъюнктуру и осуществляет регулирование уровня процентных ставок по кредитам, предоставляемым банкам, вносит в Банк России предложения о льготном кредитовании отдельных отраслей народного хозяйства и возмещении банкам потерь, связанных с таким кредитованием;
д) прогнозирует, организует и регулирует денежный оборот в регионе;
е) участвует в разработке регионального баланса денежных доходов и расходов населения, оценивает на основе кассовых оборотов объем и структуру денежных доходов и расходов населения, определяет квоту прироста денежных средств у населения;
ж) анализирует состояние налично-денежного оборота и безналичных расчетов в хозяйстве региона и определяет их тенденции, разрабатывает прогнозы кассовых оборотов банков по экономическому содержанию источников поступлений выручки и выдач наличных денег: осуществляет оперативное регулирование кассовыми ресурсами и вносит предложения по его совершенствованию;
з) изучает состояние денежного обращения на территории региона, анализирует складывающиеся соотношения между денежными доходами населения, производством потребительских товаров, розничным товарооборотом, сферой платных услуг населению и на этой основе вносит предложения по улучшению их сбалансированности;
и) подготавливает предложения о лимите остатка денег 8 оборотных кассах РКЦ и оперативных кассах банков на территории региона;
к) изучает практику применения форм расчетов в народном хозяйстве, разрабатывает предложения по их совершенствованию;
л) организует расчеты между банками по корреспондентским счетам в РКЦ по единой методике".
В результате можно сделать вывод, что даже терминология - не говоря уж о функциях и обязанностях, которые здесь проиллюстрированы, - подтверждает целесообразность именно регионального построения территориальных учреждений.
Правильное распределение компетенции между центральным аппаратом Банка России и его территориальными подразделениями -это отнюдь не внутреннее дело самого Банка России. Это проблема надежности в банковской системе и эффективности защиты интересов кредиторов и вкладчиков, а также многочисленных банковских клиентов. И регулирование, и надзор - общие условия нормального функционирования банковской системы в целом. От того, как распределены эти полномочия между центральным аппаратом и территориальными учреждениями, во многом зависит и качество банковского продукта, и состояние банковских технологий.
Одна из проблем в банковской системе - своевременность и быстрота реагирования на изменяющиеся условия работы кредитных организаций В связи с этим сроки решения любых вопросов, связанных с организаций ей работы банков, желательно было бы сократить. Растянутые сроки принятия решений на верхнем уровне в банковской системе приводят и повышению затрат и уменьшению прибыли. Сегодня же эти сроки не обоснованно растянуты.
Самый элементарный пример - вопрос лицензирования банковская деятельности. Нельзя считать нормальным тот факт, что процедуре оформления документов в Банке России в среднем растягивается на полгода, а иногда и больше. При условии выполнения учредителями требований гражданского и банковского законодательства вся процедуре регистрации коммерческого банка, выдачи соответствующей лицензии момента подачи заявления в территориальное учреждение могла бы быть сокращена в. два, а то и в три раза. То же самое касается переоформления лицензий. Это вполне реально.
Нужно только устранить волокиту между территориальными учреждениями и центральным аппаратом. А это означает, что центральному аппарату необходимо отказаться от выполнения тех функций, которым обязаны заниматься территориальные учреждения. Он не должен брать на себя те вопросы валютного и пруденциального регулирования, надзора в банковской системе, которыми обязаны, как того и требует наука управления, заниматься территориальные учреждения, а также и агентства по делам кредитных организаций, если таковые будут созданы при органах исполнительной власти.
Давно известно, что нельзя оперативно решать все вопросы, находясь на известном расстоянии от управляемого объекта, то есть из центра. Тем более на таком расстоянии, как в нашей большой стране. Это элементарная аксиома науки управления.
Все вопросы, связанные с лицензированием банковской деятельности, с применением штрафных санкций, с отзывом банковских лицензий, на наш взгляд, должны находиться в компетенции территориальных учреждений и соответствующих органов исполнительной власти. Это тем более правильно, если учесть, что в российской банковской системе происходят быстрые изменения. Значит, и реакция Банка России должна быть достаточно быстрой.
5. Юридическая реструктуризация банковской системы:
новые организационно-правовые формы кредитных организаций
Развитие банковской системы невозможно без расширения перечня организационно-правовых форм, в которых могут создаваться кредитные организации, а также усиления антимонопольного законодательства и конкуренции в банковском секторе российской экономики.
Поэтому следующее направление юридической реструктуризации -укрепление и развитие организационно-правовых форм кредитных организаций. В этой связи нужно изменить законодательство и предусмотреть создание банков в форме товарищества с полной ответственностью, кооперативных банков, различных специализированных банков,
В законодательстве следует предусмотреть механизм персонификации юридической ответственности учредителей и участников кредитных организаций, их руководителей. Закон должен предусматривать, что ответственность учредителей и руководителей кредитных организаций должна быть детально предусмотрена в контрактах.
Банк России должен нести ответственность за соблюдение антимонопольного законодательства в банковской системе. Нужны сберегательные банки, не по названию, а по сути. Следует предусмотреть льготы для инновационных банков, для малых банков.
В законодательстве необходимо предусмотреть более действенную ответственность кредитных организаций перед своими клиентами.
Недостатки становления и развития банковской системы в значительной степени были связаны с тем, что капиталы многих банков на поверку оказались нереальными. Это обстоятельство признали .даже некоторые банкиры. Поэтому если капиталы многих банков оказались действительно нереальными, то не следует ли предусмотреть в законодательстве гарантии сохранения хотя бы уставного капитала кредитной организации?
Исполнение по исковым требованиям к банку должно удовлетворять-ся только за счет собственного капитала банка и ни в коем случае должно отражаться на положении его клиентов. Банк работает с чужими средствами, и эти средства должны быть четко отделены от его собственных средств.
Это означает, что расчетно-кассовые центры Банка России должны следить за тем, чтобы остатки на корреспондентском счете позволяли удовлетворить претензии кредиторов за счет собственных средств кредитной организации. Если в кредитной организации открыты бюджетные счета, то в этом случае Банк России должен предусмотреть соответствующий лимит неснижаемых остатков на корреспондентском счете кредитной организации.
Кроме того, было бы целесообразно предусмотреть в законодательстве более гибкую банковскую систему. Закон должен предусматривать разнообразную структуру организации банковской системы; стимулирующую
банки направлять свой капитал в реальный сектор экономики России. Нужно улучшить управление денежными потоками в регионах страны, стимулируя создание региональных и малых банков и одновременно повышая ответственность региональных учреждений Банка России.
В юридической литературе отмечалось то обстоятельство, что закон не создает четких признаков понятия кредитной организации*(218). На наш взгляд, предусмотренные законом организационно-правовые формы для банков и других кредитных организаций сужают возможности развития банковского сектора российской экономики и укрепления правопорядка.
В ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"*(219) нормативно закрепляются понятия, которые (за исключением понятия. иностранного банка) отражают главные признаки российских кредитных организаций. В этом же Федеральном законе приводятся определения кредитной организации, банка и небанковской организации:
"Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество"*(220).
Термин "хозяйственное общество", применяемый в законодательстве для определения кредитной организации, существенен для понимания специфики российской банковской системы. Он определяет организационно-правовую форму банков и банковской деятельности в России.
В юридической литературе отмечалось, что избрание законодателем именно хозяйственной организации как организационно-правовой формы российской кредитной организации обусловлено спецификой последней*(221). На наш взгляд, с этим трудно согласиться. Проблемы специфики не существует в отношении банков, которые имеют собственные средства и собираются рисковать ими.
В условиях России, где совершался и продолжает совершаться переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности, вопрос об ответственности учредителей кредитных организаций (напомним, что кредитные организации привлекают чужие денежные средства!) должен быть поставлен на первое место.
С этой точки зрения понятие хозяйственного общества как организационно-правовой формы, предусмотренной для создания и деятельности коммерческих банков и других кредитных организаций, на наш взгляд не создает достаточной ответственности учредителей перед кредиторами и вкладчиками. В то время как гражданское законодательство предусматривает и другие организационно-правовые формы, которые могли бы быть применены для создания кредитных организаций, если бы такая возможность была предоставлена федеральным законом.
Чтобы в этом убедиться, достаточно сравнить Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон. В ст. 50 Гражданского Кодекса Российской Федерации сказано, что юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (п. 2).
Достаточно сравнить эту и предыдущую формулировки, чтобы увидеть, что кредитные организации в России по закону могут создаваться только как хозяйственные общества. Это означает, что они могут создаваться в таких формах, как общество с ограниченной ответственностью, или, скажем, акционерное общество, в котором учредители (участники) отвечают только в пределах своей доли в уставном фонде кредитной организации, но не отвечают остальным имуществом. Федеральный закон позволяет создавать кредитные организации в форме общества с дополнительной ответственностью, но такие банки практически не встречаются.
В результате все эти упущения в законодательстве и в практике «го применения привели к тому, что появляется возможность создавать банки, привлекать вклады населения, а затем умышленно доводить эти банки до банкротства. В России это стало одним из криминальных вариантов Маяковского бизнеса. Не менее ощутим для общества крах банка из-за плохого управления, недостаточной компетентности и ответственности тек, кто берется управлять банками и другими кредитными организациями.
Во всех случаях учредители и участники отвечают только тем имуществом, которое остается в кредитной организации. Их ответственность не персонифицируется в отличие от того, как это бывает в других странах. Поэтому получается, что за крах банков никто не отвечает - кроме тех, кто доверил ему свои деньги.
В других странах законодательство предусматривает механизмы персонификации ответственности. Кроме того, в западных странах банковская система не ограничивается обществами с ограниченной ответственностью. Есть и другие организационно-правовые формы, такие как, допустим, полное товарищество. В случае краха кредитной организации, созданной полными товарищами, они несут ответственность перед кредиторами всем своим имуществом, а не только имуществом юридического лице. То же самое можно сказать и в отношении кооперативных банков, которые почему-то не предусмотрены российским законодательством.
Российское банковское законодательство не предусматривает создания кооперативных банков, ссудных кооперативов, сберегательных касс и целого ряда других кредитных организаций, которые могли бы, на наш взгляд, улучшить экономическую жизнь общества и которые практикуются во многих странах. Например, во Франции предусмотрено шесть типов кредитных организаций.
На наш взгляд, такое положение в России обусловлено концепцией создания крупных банков в форме общества с ограниченной ответственностью, в форме акционерных банков, сосредоточенных в центре и привлекающих денежные средства населения, а также денежные средства из регионов страны. Не исключено, что во всем этом сказываются стремления криминальных структур присваивать деньги физических и юридических лиц - клиентов кредитных организаций; по крайней мере это выгодно им. Такие операции облегчаются в условиях неразвитой банковской системы. В условиях, когда банковская система имеет развитую инфраструктуру, информация о таких операциях может быстрее попасть в правоохранительные органы. Поэтому одно из направлений укрепления законности в банковской системе и повышения надежности банков - это создание развитой структуры кредитных организаций и повышение конкуренции между банками
Далеко не худшие образцы западного законодательства остались без внимания в России в тот момент, когда принималось банковское законодательство.
Но вернемся к гражданскому законодательству.
В п. 2 ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федераций предусматривается, что "Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества)". В п. 1 ст. 69 Гражданского кодекса Российской Федерации говорится: "Полным признается товарищество, участники которого (полные товарищи) в соответствии с заключенным между ними договором занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом". Учредитель банка мог бы быть полным товарищем, и тогда он отвечал бы в случае банкротства всей полнотой своего имущества. Зная об этом, вкладчики и другие клиенты банков могли бы с большим доверием отнестись именно к таким банкам.
Термин "хозяйственное общество" автоматически сужает возможность создания кооперативных банков, в которых, как известно, участники несут большую ответственность, чем в банках - обществах с ограниченной ответственностью и в акционерных банках.
Теперь, когда последствия событий августа' 1997 года (дефолт) стали вполне очевидными для российской банковской системы, законодатель "спохватился" и попытался создать что-то похожее на ответственность учредителей и участников банков перед кредиторами и вкладчиками. На наш взгляд, эти меры уже в значительной степени запоздали. Имеется в виду принятие Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(222), предусматривающего привлечение к субсидиарной ответственности тех учредителей (участников) банков, которые давали обязательные указания и из-за которых наступило банкротство. Но теперь это все еще придется доказывать. А сделать это не просто. Банк России, к сожалению, в свое время не издал инструкцию по ведению делопроизводства в кредитных организациях. Такой инструкции нет и сегодня.
Проблема делопроизводства в банковской системе имеет прямое отношение к укреплению законности. Отсутствие нормального делопроизводства затрудняет надзор за банковской деятельностью, создает трудности для защиты интересов вкладчиков и кредиторов.
Поэтому нет никаких юридических гарантий, что в случае необходимости банкир-банкрот не уничтожит банковские документы. Во многих случаях возникает проблема с сохранностью документации реорганизуемых или ликвидируемых кредитных организаций.
Юридическая реструктуризация предполагает решение трех задач.
Во-первых, надо предусмотреть в законах иные организационно-правовые формы банков, помимо тех, которые на сегодняшний день предусмотрены в банковском законодательстве, прежде всего так называемое полное товарищество, где, как известно, учредители отвечают всем своим, имуществом. Отношение к банкирам-должникам должно быть иное, с тем, чтобы банкам можно было доверять. Здесь надо многое изменить в законодательстве.
Во-вторых, нужно поднять ответственность и Банка России и ответственность всех кредитных организаций за то, как соблюдаются банковские законы. По закону Банк России обязан проверять кредитные организации не только в части соблюдения ими экономических нормативов, но и в части соблюдения ими банковских законов. Это требование ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", кстати, в самом Законе поставленное на первое место, Банком России практически не выполняется.
Банк России должен отвечать за неправильное или халатное отношение к вопросам лицензирования банковской деятельности, за халатное отношение к согласованию руководителей коммерческих банков или за злоупотребления в этой сфере надзора. Речь идет о тех случаях, когда, скажем, кандидатуры лиц, разваливших не один банк, вновь согласовываются в Банке России в качестве руководителей других банков, или, допустим, когда назначаются руководителями в коммерческих банках лица, которые не имеют соответствующего опыта банковской деятельности.
Здесь вопросов много. Их можно решить, используя юридические средства и методы. Это обойдется дешевле для государства, чем те же стабилизационные кредиты, которые Банк России выдает коммерческим банкам. Иногда достаточно замены руководств в коммерческой банк, чтобы его тут же оздоровить. В общем, главное внимание должно быть обращено на соблюдение требований уже действующего законодательства.
И, в-третьих, надо провести декриминализацию в банковской системе.
Декриминализация - это не карательная акция, а системная Деятельность по устранению причин и условий, способствующих нарушению законности в деятельности всех звеньев банковской системы. Начинать надо с изменения законодательства, и изменить банковское законодательство таким образом, чтобы перекрыть возможности для сращивания чиновничества с банковским капиталом, отделить политику, избирательные кампании от банковской системы и от ее регуляторов. Юридическая реструктуризация банковской системы обойдется в сотни раз дешевле для государственного бюджета, чем финансовая реструктуризация.
Развитие банковской активности в регионах станет возможно только при условии, если будут созданы стимулы для развития региональных банков. Необходимость в региональных банках обусловлена потребностями страны. Как отмечают специалисты, развитие экономики регионов построено на принципах единого экономического пространства и поддержки конкуренции*(223). Общая ситуация в банковской системе, о которой мы уже говорили выше, подтверждает неудовлетворительное действие схемы, по которой столичные банки работают в регионах.
Собственно, реализация конституционного принципа о свободном перемещении финансовых средств и свободы экономической деятельности должна быть обязательным условием принятия Банком России любых решений по развитию банковской системы.
Поэтому нельзя считать правильным точку зрения некоторых экономистов о том, что все крупные кредитные организации должны быть сосредоточены в столице, а в регионах могут открываться филиалы. Такой подход возобладал на практике. В результате выкачивание денег из регионов с последующим крушением крупных банков автоматически поставило регионы в тяжелое финансовое положение. В целом же развитие той банковской системы, которая складывалась под воздействием регулирования, не учитывающего потребности регионов, одновременно означало, что Банк России не учитывал и не обеспечивал в своей деятельности требования ст. 8 Конституции Российской Федерации.
Прежде всего нужно определиться с классификацией коммерческих банков и других кредитных организаций. В этом отношении банковская система остается все еще несовершенной. Закон не "содержит критериев такой классификации, которая могла бы создать гибкую систему обоснованных льгот и индивидуального регулирования. Те льготы, которые были изначально предусмотрены, скажем, в отношении сберегательного банка, при всей их кажущейся обоснованности в законе сколько-нибудь вразумительно не объяснены. А это уже равнозначно отсутствию каких бы то ни было критериев применения подобных льгот.
Дело в том, что когда есть критерии, то всегда можно сравнить требования закона и их реальное выполнение. Скажем, сберегательный банк должен быть сберегательным. Он должен обеспечивать достаточно высокие проценты тем же пенсионерам, которым в общем-то не столь важны планы этого банка на следующее тысячелетие. И это тоже надо учитывать. Такие банки не должны допускать чрезмерное отвлечение средств, допустим, на строительство офисов. Офисы - это грядущая перспектива, а не забота о пожилых людях, которые не воспользуются плодами такого развития. Если же сберегательный банк как-то иначе строит свою деятельность, то тогда нужны обоснования для его статуса или система дополнительных обязанностей, уравновешивающих его положение с другими банками.
Более гибкая антимонопольная политика в банковской системе сама по себе создаст благоприятные условия для банковской активности в регионах и в первую очередь для инвестиций в региональную экономику России. В этом аспекте можно было бы использовать опыт многих зарубежных стран, в которых сложились демократичные банковские системы, помимо прочего, включающие широкую сеть кооперативных банков. В литературе уже давно проанализированы положительные качества зарубежных кооперативных банков*(224).
В стране должны быть сберегательные, инновационные, инвестиционные, ипотечные, кооперативные, универсальные и прочие коммерческие банки. Но отличаться они должны не по названию, а по своим характеристикам и деятельности, предусмотренным в законе и в уставах банков.
Пока еще нет предусмотренных законом различий между российскими и региональными банками. Между тем этот вопрос касается подведомственности в смысле банковского надзора. Ведь недостаточно просто взять и назвать себя системообразующим банком. Здесь тоже нужны критерии. Может быть, для таких банков закон должен установить не только определенные права, но и обязанности по отношению к развитию банковской активности в регионах. Вероятно, есть смысл предусмотреть специальный норматив по соотношению привлеченных, средств в данном регионе и выдаваемых долгосрочных кредитов экономическим субъектам этого же региона.
Когда будут показатели, зафиксированные банковским правом, тогда появится четкая классификация банков и тогда может быть создана целая система обоснованных льгот. Появятся реальные возможности для индивидуального регулирования банковской деятельности и надзора, с тем, чтобы способствовать экономическому развитию и регионов и страны в целом.
Нет еще в банковском праве и определения малого банка. Малые банки ведь тоже нужны. Они - составная часть малого предпринимательства. Они нужны и в провинции.
Нет пока таких определений, как сельский, городской банк. Вместе с тем такие банки необходимы для развития малого бизнеса, кредитования фермерских хозяйств. Возможно, для таких банков могут быть установлены индивидуальные требования в части размера собственных средств и уставного фонда.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги, обратим внимание на главное.
1. Банковская система нуждается в правовой реформе.
В Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) следует внести изменения, предусматривающие принцип разделения властей, и тем самым создать другую структуру органов управления Банком России: Собрание учредителей, Совет директоров и Ревизионная комиссия.
В состав Собрания учредителей могли бы войти представители правительства, законодательных органов, представители деловых кругов, банковских ассоциаций, вкладчиков и акционеров, профессиональных союзов и других ассоциаций, репрезентативных по отношению к российскому обществу.
В действующем банковском законодательстве предусматривается довольно узкий круг организационно-правовых форм, в которых создаются кредитные организации. Нет и видовых различий между ними.
Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нужно изменить таким образом, чтобы кредитные организации могли создаваться в разнообразных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством (товарищества с полной ответственностью, коммандитные товарищества, кооперативы). Федеральный закон мог бы закрепить требование, чтобы круг выполняемых банковских операций соответствовал разновидности кредитной организации (сберегательные банки, ипотечные банки, инновационные банки и др.). Это могло бы способствовать улучшению качества банковских услуг, повышению уровня конкуренции и привлечению кредитных ресурсов в реальный сектор российской экономики.
Виды банков и их признаки должны быть предусмотрены в действующем законодательстве.
2. Законность - это точное соблюдение законов всеми субъектами права. В этом понятии различают несколько аспектов. Законность в первую очередь должна соблюдаться в самой системе нормативных актов. Между тем в этой системе обнаруживается множество противоречий. Они могут быть устранены только в одном случае - если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. В этом кодексе могли бы быть закреплены основные принципы и нормы банковского права как самостоятельной отрасли российского права. Тогда и вся система нормативных актов Банка России могла бы стать более логичной и более применимой на практике.
3. Естественно, что состояние банковской системы зависит от сочетания множества различных факторов. Поэтому далеко не все зависит от банковского права и от банковского надзора. И тем не менее, как первое, так и второе являются необходимыми условиями нормального функционирования банковской системы в целом и каждой кредитной организации в частности. Стало быть, одна из причин кризисов в банковской системе - это недостатки банковского надзора.
Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность и нормативным актам Банка России. По сути, это надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности. Этот надзор используется Банком России для управления рисками в банковской системе.
Банковская система регулируется не административным, а банковским правом. Поэтому следует иметь в виду, что, осуществляя предусмотренную законодательством функцию банковского надзора, Банк России, не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. Он не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Поэтому Федеральный закон не предоставил Банку России полномочий контролировать целесообразность деятельности кредитных организаций. Ему предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России. Вместе с тем границы предмета проверок точно не определены. Нет ясности и в компетенции Банка России по проверке соблюдения законов кредитной организацией. Строго говоря, предметом банковского надзора является только соблюдение банковского права. В этой сфере есть множество проблем, которые могли бы быть урегулированы в банковском законодательстве.
4. Функции Банка России - это основные направления его деятельности. Они конкретизируются во всех функциях департаментов центрального аппарата Банка России и в функциях, его территориальных учреждений. Проблемы, которые возникают в этой сфере банковского права и практики его применения, чаще всего связаны либо с недостатками правового регулирования, либо могут быть объяснены несоответствием между функциями Банка России и функциями его подразделений. Поэтому вопрос об эффективности функций Банка России - это вопрос правильной организации его аппарата. Ибо нормотворчеством занимается не столько законодательный орган, сколько сам Банк России.
5. Банковское право - это самостоятельная отрасль российского права, которая имеет свой предмет и метод правового регулирования. Предметом регулирования для банковского права являются банковская система и банковская деятельность, а также возникающие в процессе этой деятельности банковские отношения.
Банковское право имеет свой, присущий только ему метод правового регулирования. Это метод властного приказа.
Банковское право отличается от финансового и административного права. Административное право регулирует отношения, которые складываются в определенной сфере государственного управления. Банк России не является органом государственного управления. Кроме того, Банк России регулирует банковскую деятельность кредитных организаций, но не управляет ими Федеральные законы запрещают ему вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций.
Административное право предусматривает меры юридической ответственности, которые применяются к физическим лицам. Банк России применяет меры юридической ответственности только к юридическим лицам - кредитным организациям. При этом размер штрафа в банковском праве во много раз превышает предельный размер штрафа, предусмотренный административным законодательством.
Банковское право отличается от гражданского права по предмету и методу правового регулирования. Банковское право регулирует только взаимоотношения между кредитными организациями и Банком России. Это типичные субъекты банковского права, В некоторых случаях (создание банка, процедура банкротства) банковское право регулирует взаимоотношения между Банком России и учредителями/участниками кредитных организаций. В отличие от этого, гражданское право регулирует взаимоотношения между кредитными организациями и их клиентами.
Понимание различий между банковским правом и другими отраслями. права создает возможности для дальнейшего развития юридической науки, улучшения правового регулирования банковских отношений, укрепления законности и правопорядка в банковской системе.
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ