Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)
| Вид материала | Документы |
- Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
- Теория и практика, 4721.52kb.
- Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
- Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
- Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
- Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
- Теория и практика, 1865.09kb.
- Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
- Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
- Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.
БАНК РОССИИ И УКРЕПЛЕНИЕ
ЗАКОННОСТИ В БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЕ
§ 1. Банковское право и законность
1. Законность и нормативные акты. Банка России
Законность - это точное соблюдение законов всеми субъектами права.
В этом понятии различают несколько аспектов.
Первый - законность должна соблюдаться в самой системе нормативных актов. В этой области все еще много недостатков. И не только в системе нормативных актов Банка России, где - попутно заметим - само понятие системы все еще проблематично, но и в банковском законодательстве. Мы уже приводили примеры противоречий между Конституцией Российской Федерации и банковским законодательством в части монополизации банковской системы. Еще больше противоречий и просто несоответствий между различными нормативными актами Банка России. Естественно, что в условиях, когда в самой системе нормативных актов нет правового порядка, трудно вести речь о привлечении инвестиций и о доверии к российским банкам.
Второй аспект не менее интересен. Смысл его в том, что в первую очередь законы должны соблюдаться должностными лицами, органами государства, а также должностными лицами и учреждениями, уполномоченными государством. Рассуждение здесь строится таким образом: если законы не будут соблюдаться органами государства или уполномоченными им учреждениями, должностными лицами, то тогда трудно ожидать, что они будут соблюдаться гражданами или, например, теми же коммерческими банками.
После этого можно и нужно говорить о содержании третьего аспекта законности - соблюдение законов всеми гражданами, а также частными структурами, такими, например, как кредитные организации.
Правда, говоря о частных структурах, заметим, что и они, будучи организациями и учреждениями, должны показывать пример законности. В частности, это касается кредитных организаций. По общим меркам, принятым в цивилизованном бизнесе, кредитные организации относятся к наиболее безупречным структурам, предпринимательская деятельность которых предполагает высокий уровень доверия. Доверие для них это, по сути дела, тот же капитал.
Все законы должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а все подзаконные акты должны, в свою очередь, соответствовать законам.
Соответствие законам означает следующее:
во-первых, предусмотренные законом нормативные акты должны приниматься в соответствии с компетенцией Банка России;
во-вторых, нормативные акты должны приниматься в срок, указанный в законах, а если срок не указан - то в разумный срок;
в-третьих, подзаконные акты не должны противоречить закону;
в-четвертых, нормативные акты Банка России должны быть доступными для пользователей;
в-пятых, нормативные акты, затрагивающие права граждан, должны быть опубликованы.
В юридической литературе уже неоднократно говорилось о необходимости опубликования всех нормативных актов, которые регулируют взаимоотношения Банка России с кредитными организациями и клиентами банков или имеют к ним отношение. Речь идет о доступности информации для пользователей*(202). Без такой доступности банковской информации нет нормальной конкуренции в рыночных отношениях, а, наоборот, возникает почва для нарушений.
2. Законность и проблема защиты прав вкладчиков
В ст. 71 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано: "Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и иных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами".
Это указание закона (страхование депозитов) до сих пор не осуществлено на практике, что является нарушением законных интересов вкладчиков.
Первым шагом в направлении защиты прав и законных интересов вкладчиков было бы принятие специального закона о качестве и безопасности банковских услуг. В этом законе можно было бы предусмотреть внесение поправок, изменений и дополнений в банковское законодательство, в Уголовный кодекс и административное законодательство, с тем чтобы были созданы основания для привлечения к ответственности лиц, виновных в умышленном причинении вреда кредитным организациям, акционерам, вкладчикам и иным лицам, которые пользуются банковскими услугами.
Проблема персонификации ответственности. На наш взгляд, необходимо, учитывая публичный характер функционирования кредитной организации - работает с чужыми денежными средствами, привлекает денежные средства вкладчиков, обслуживает бюджетные счета и т. п. - предусмотреть в законодательстве механизм и процедуру персонофикации гражданско-правовой ответственности учредителей и менеджеров кредитной организации. Интересы общества, населения и банков переплетаются и слишком взаимозависимы.
По стандартам стран Запада нецелевое использование корпоративных денежных средств стоит на втором месте после преступлений против личности. Вот почему в этих странах мгновенно теряет возможность заниматься банковским бизнесом любой банкир, который совершает действия, идущие вразрез с интересами корпорации, причиняющие вред публичным интересам.
Даже в случаях простой небрежности директора несут личную ответственность за убытки, случившиеся вследствие неверных выводов по тем вопросам, которые входят в их компетенцию. Так, например, в одном из судебных решений по иску к банку было отмечено: "Если директора банка сознательно отстранились от изучения вопроса, исследовать который является их прямой обязанностью, или, имея сведения о фактах, которые ставят их в известность о неправильных или незаконных действиях, намеренно воздержались от использования доступных методов проверки, то любое связанное с этим нарушение закона может рассматриваться как "фактически умышленное" или как "совершенное сознательно"*(203).
Иными словами, если будет доказана бесконтрольность в банке, некомпетентность руководства коммерческого банка, то высшие руководители понесут личную ответственность за убытки.
В российском же законодательстве и в российской банковской практике пока еще ситуация иная. Бывают и такие случаи, когда ревизионная комиссия банка в течение года не проводит ни одной ревизии или даже не сформирована как таковая. Попытки Банка России создать внутренний контроль в кредитных организациях ни к чему не привели.
Все это говорит в пользу налаживания Системы персональной ответственности высших руководителей в самой кредитной организации. Здесь как раз и не помешает нам использование западного опыта. Нужно предусмотреть ответственность примерно так же, как это сделано в США, где отношение к халатному отношению банкиров к своим обязанностям наказывается очень сурово.
Вот что, например, сказано в Банковском кодексе США: "Если директора любой национальной банковской ассоциации намеренно нарушат или намеренно позволят любому из руководителей, агентов или служащих нарушить какой-либо из пунктов этого документа, все права, льготы, привилегии данной ассоциации будут утеряны. Однако подобное нарушение должно быть установлено и должен быть вынесен приговор - окружным, районным или территориальным судом США по делу, переданному с этой целью в суд контролером денежного обращения от собственного имени, прежде чем ассоциация будет распущена. И в случае подобного нарушения каждый директор, принимавший в нем личное участие или его санкционировавший, будет нести ответственность в пределах его персональных или индивидуальных возможностей за весь ущерб, причиненный ассоциации, владельцам ее акций или любому другому лицу вследствие этого нарушения"*(204),
В российском законодательстве уже наметилась тенденция усиления роли контрактов в сфере государственной службы, что, на наш взгляд, как раз и соответствует идее о том, что вся деятельность государства и других субъектов в гражданском общества должна быть основана на различных соглашениях и договорах.
По сути, это и есть единственный путь к правовому государству. Однако пока эта еще только тенденция. В сфере рыночных отношений, в банковской системе есть все возможности для того, чтобы укреплять юридическую основу финансовых отношений - систему договоров.
Ответственность необходима для защиты публичных интересов в тех случаях, когда банк становится неплатежеспособным из-за недобросовестности учредителей, участников и избранного ими руководства; а ответственность учредителей и участников, как известно, ограничена размерами их долей в уставном капитале банка. Если в банке совершались злоупотребления или из-за недобросовестности учредителей, участников и исполнительных органов не были приняты меры по улучшению управления кредитной организацией, то при наличии предусмотренных законом оснований и в соответствии с процедурой, которую нужно предусмотреть в законодательстве, суд должен получить право персонифицировать ответственность кредитной организации как юридического лица независимо от ее организационно-правовой формы.
Это означает, что суд может возложить на учредителей, участников, руководителей кредитной организации, дополнительную гражданско-правовую ответственность. В определенной мере это улучшит управление в кредитных организациях Лучше станут работать ревизионные комиссии, которые должны создаваться учредителями и участниками в каждой кредитной организации. Заработает внутренний контроль в банках. Вы- , явленные ревизионной комиссией или внутренним контролем злоупотребления будут чаще получать соответствующую оценку со стороны учредителей и участников кредитной организации.
В проекте Федерального закона "Об особенностях регулирования труда руководителей организаций" предполагалось, что в трудовой контракт с руководителем будет вноситься ряд условий, предусматривающих его ответственность за состояние дел в организации и, в частности, обязывавших руководителя разумно руководить организацией.
Принятие такого закона имеет важное значение для повышения качества управления кредитными организациями и будет иметь большое профилактическое значение в смысле укрепления законности в банковской системе.
Соответствующие переходные положения необходимо предусмотреть и в банковских законах.
3. Банк России и проблема демонополизации в банковской системе
В ст. 32 "Антимонопольные правила" Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусмотрены правила, которые фактически не выполняются.
На наш взгляд, это происходит главным образом из-за того, что Банк России является скорее образцом нарушения антимонопольных правил, чем их выполнения, и поэтому он не может потребовать выполнения антимонопольного законодательства.
Примеров тому больше чем достаточно. Самые яркие - это принятие нормативных актов, которые создают преимущества для Сбербанка или Внешторгбанка. Так, в течение длительного периода Банк России предъявлял менее жесткие требования к Сбербанку, скажем, в части обязательного резервирования. Мы уже ссылались на это, когда рассматривали вопрос о специфике возникновения банковской системы и центрального банка в России.
В ст. 32 цитируемого Закона сказано: "Кредитным организациям запрещается заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банкирских услуг контролируется Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур совместно с Банком России".
Приказом ГАК РФ было утверждено "Положение о порядке предоставления в антимонопольные органы ходатайств о согласовании проведения операций на рынке банковских услуг"*(205).
Однако на практике все это оказалось неэффективно.
Деятельность по пресечению монополизации банковских услуг не имеет под собой ни правовой, ни организационной почвы.
В ст. 2 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" говорится: "Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, регулируются иными законодательными актами Российской Федерации"*(206).
Получается, что для пресечения монополистической деятельности на товарных рынках этот Закон не подходит. И даже те понятия "конкуренция", "доминирующее положение на рынке", которые он разъясняет, было бы неправомерно применять в банковской системе, поскольку этот Закон регулирует товарный, а не финансовый рынок.
Следовательно, нужен федеральный закон, регулирующий отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынке банковских услуг.
Принятие такого закона натолкнется на нежелание уничтожать монополистическую деятельность, которая распространилась настолько, что ставит под сомнение наличие самого рынка банковских услуг. Естественно, что придется решать нелегкий для Банка России вопрос с его участием в Сбербанке. Но и для рынка сберегательных услуг, и для "самого Сбербанка было бы лучше, если бы он потенциально не был своеобразным резервом в осуществлении перераспределительной функции Банка России.
Отсутствие такого закона и общее либеральное отношение к доминированию на рынке банковских услуг и недобросовестной конкуренции создают возможности для злоупотреблений в банковской сфере. Возможность скупить банки, привлечь деньги вкладчиков, а затем вывести активы из такого банка и объявить его банкротом - это как раз та схема, которой пользуются мошенники. Такое было бы весьма затруднено, если бы проводилась активная деятельность по пресечению монополистической деятельности в банковской системе.
4. Проблема охраны банковской тайны
Банковская и коммерческая тайны предусмотрены в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности".
В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (ст. 26 "Банковская тайна") говорится: "Кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону.
Справки по. операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.
Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся к их производстве. Справки по счетам и вкладам в случае смерти их владельцев выдаются кредитной организацией лицам, указанным владельцем счета или вклада в сделанном кредитной организации завещательном распоряжении, нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вклалах умерших вкладчиков, а в отношении счетов иностранных граждан - иностранным консульским учреждениям.
Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, а также сведения о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций, полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Аудиторские организации не вправе раскрывать третьим лицам сведения об операциях, о счетах и вкладах кредитных организаций, их клиентов и корреспондентов, полученные в ходе проводимых ими проверок, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом".
Если сравнить эти положения с нормами уголовно-процессуального законодательства, которые регулируют полномочия органа дознания, следователя, прокуратуры и суда, то противоречия очевидны. Ведь в самом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предусмотрено, что только он регулирует уголовно-процессуальные отношения.
Аналогичные противоречия можно увидеть, анализируя приведенную статью и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".
В ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации говорится следующее:
"а) Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
б) Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами*(207).
в) Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными настоящим Кодексом и другими законами.
г) Лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляет служебную или коммерческую тайну, обязаны возместить причиненные убытки.
д) Такая же обязанность возлагается на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе контракту, и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданское правовому договору".
Поэтому кредитная организация должна принимать меры безопасности не в отношении любой информации, а только в отношении той» которая имеет действительную или потенциальную ценность. Непринятие таких мер лишает ее возможности защитить свои интересы.
В ст. 857 Гражданского кодекса Российской Федерации сказано следующее:
"а) банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте;
б) сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям;
в) государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом;
г) в случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков".
Если мы попытаемся сравнить положения этой статьи с соответствующими нормами законодательства об информации, то легко придем к выводу, что собственником информации по банковскому счету, банковскому вкладу, операциям по нему и сведениям а клиенте является сам клиент. На наш взгляд, банк всего лишь владеет и пользуется информацией, но не может ею распоряжаться. Учитывая это обстоятельство, в законодательстве как раз и предусмотрен достаточно ограничительный по своим свойствам порядок предоставления такой информации.
К сожалению, на практике и банковская, и коммерческая тайна не столько охраняет законные интересы кредитных организаций» сколько становится прикрытием для операций недобросовестных банкиров.
§ 2. Государственный надзор
Банковский надзор определяется спецификой банковского права.
Банковское право - это самостоятельная отрасль права, нормы которой не заменяют нормы банковского права.
Поэтому в целях создания административно-правовой ответственности, а также в целях государственного надзора за соблюдением законности, охраны прав вкладчиков необходимо создать самостоятельный государственный орган и наделить его правом проверять законность банковской деятельности и банковских операций. Такой орган мог бы быть создан при Правительстве Российской Федераций.
Помимо всего остального, такое решение вопроса создавало бы больше сдержек и противовесов в банковской системе и пошло бы на пользу укрепления правопорядка и охраны прав и законных интересов вкладчиков и всех иных лиц, которые пользуются банковскими услугами. Попутно заметим, что это не снимает, а дополняет решение и другого вопроса - представительства интересов вкладчиков и кредиторов в самом Банке России (см. также главу IX настоящей книги).
Руководитель Банковской комиссии мог бы назначаться Государственной Думой. Для этого, естественно, понадобится внести некоторые поправки в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Такой подход в большей мере соответствовал бы Конституции РФ, да и разделению властей, коль скоро этот принцип в ней закреплен.
Создание Банковской комиссии как государственного органа, осуществляющего надзор за законностью в банковской системе, в большей мере отвечало бы интересам защиты прав и законных интересов банкиров, граждан и юридических лиц, пользующихся банковскими услугами, так как были бы созданы организационные гарантии объективности банковского надзора и инспектирования коммерческих банков. Создание таких подразделений могло бы значительно облегчить работу подразделений надзора и инспектирования Банка России, которые тогда сосредоточили бы свои усилия на проверках соблюдения кредитными организациями финансовых нормативов и достоверности представляемой ими отчетности. , Появилась бы планомерность, понятная обоснованность и процессуальная обеспеченность проводимых проверок.
Кроме того, нужно учитывать криминальность в системе кредитных учреждений, которая обуславливает стремление к нецивилизованным формам конкурентной борьбы. При повышении активности со стороны инспекций Банка России неизбежно возникнут проблемы. Логическим продолжением такой ситуации видится создание финансовой {банковской) полиции, которая бы занималась розыском денежных средств и имущества, скрывающихся учредителей, обеспечивала бы сохранность документации тех банков, которые лишены банковских лицензий, оказывала бы помощь вкладчикам в собирании доказательств, подтверждающих факты нарушений банковского и гражданского законодательства, умышленного банкротства. Банковская полиция могла бы выявлять факты совершения мнимых и притворных банковских сделок, правонарушений в сфере валютных операций, занималась бы предупреждением банковских правонарушений и обеспечивала бы соответствующую полицейскую защиту публичных интересов. Такая полиция могла бы быть создана как структурное подразделение при Банковской комиссии.
Банк России не занимался бы проверкой законности, то есть тем, чем должны заниматься специально для этого созданные государственные органы - Банковская комиссия и банковская полиция.
Есть и такие вопросы деятельности кредитных организаций, которые напрямую затрагивают интересы государства и граждан, но их, как это ни странно, никто не контролирует.
В былые времена существовал так называемый общий надзор прокуратуры. Это был общий надзор за законностью, который более или менее эффективно распространял свое действие на сферу хозяйственных отношений.
Усиление государственных начат в регулировании экономики, на наш взгляд, предполагает усиление законности и правопорядка, уточнение компетенции правоохранительных органов. Правовая неопределенность в этом вопросе является тормозом проводимых реформ. Нужно усилить роль правоохранительной системы в защите рыночных отношений, от анархии и произвола, точнее определить сферу ответственности. Как правильно пишет В.И. Михайлов в статье "Независимость прокурора": "Прокуроры в соответствии с ранее действовавшими законами о. прокуратуре не были ограничены в их общенадзорной деятельности. Однако действующий Закон о прокуратуре вывел из числа объектов общего надзора прокуратуры хозяйствующие субъекты всех форм собственности и ее руководителей. Объективно сложилась ситуация, когда на объектах, наиболее подверженных преступности и другим нарушениям законодательства, отсутствует общий надзор прокуратуры, что отрицательно сказывается на криминогенной ситуации в России и фактически устраняет гарантии независимости прокурорского надзора от хозяйствующих субъектов"*(208).
Существует также проблема укрепления законности и правопорядка в сфере рыночной экономики, которая все еще ждет своего решения. На наш взгляд, она должна решаться в соответствии с общей методологией разграничения частного и публичного права, что само про себе на практике далеко не так просто. Видимо, прокурорский надзор вместе с соответствующей системой контроля со стороны правоохранительных органов должен быть там и постольку, где и поскольку гражданско-правовые отношения вступают в сферу публичного права. В сфере деятельности Банка России рассматриваемая нами проблема порождает специфические трудности в нормальной организации функционирования денежно-кредитных отношений и кредитных организаций.
В п. 1. ст. 26 новой редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривается, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления коммерческих организаций и их руководителями. Иными словами, контроль в сфере коммерческой деятельности ограничен.
В этом Законе говорится, что прокуратура не подменяет другие государственные органы, контролирующие соблюдение прав и свобод человека и гражданина и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Но заметим, что и. подменять-то и этой сфере, по большому счету, некого. Ведь надзор, так же как и инспектирование на местах, Центральным банком Российской Федерации осуществляется в интересах достижения тех целей, которые перед ним поставлены, и в соответствии с теми функциями, которые за ним закреплены.
Федеральный закон о банках и банковской деятельности не дает ответа на вопрос о том, что следует понимать под термином "банковское законодательство".
Термин "надзор" используется в ч. 2 ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): "Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов". Однако это отнюдь не тот "надзор", который используется как термин в прокурорской практике. Смысл здесь иной.
Совпадение только в одном - понятие "надзор", где бы оно ни использовалось, всегда означает, что надзирающий орган или организация не вмешиваются в оперативную деятельность поднадзорного объекта и не управляют этим объектом как хозяйствующим субъектом. В остальном эти термины разнятся. Банк России осуществляет надзор не только за соблюдением законов кредитными организациями, но и за тем, как они соблюдают установленные для них обязательные экономические нормативы.
В отличие от прокурорского надзора банковский надзор не ограничивается только надзором с точки зрения законности действий кредитной организации. Для Банка России важно, чтобы кредитные организации получали как можно большую прибыль и минимизировали риск своих операций. Поэтому соблюдение законов с точки зрения такого надзора оценивается в категориях риска для кредитной организации и ее партнеров (прежде всего в банковской системе, поскольку Банк России отвечает только за банковскую систему и не отвечает за финансовое благосостояние в других предпринимательских системах) в том случае, если она будет привлечена к ответственности. Поэтому если обнаруживается, что сделки кредитной организации оспоримы или ничтожны, то Банк России может передать соответствующие материалы в прокуратуру (когда это будет прямо предусмотрено законом), заранее зная, что это может сократить прибыль кредитной организации, сказаться на ее финансовом положении, а значит, в конечном счете - увеличить объем ответственности самого Банка России. Ведь он отвечает за то, как регулируется банковская система, а его надзор подчинен интересам финансового благополучия и роста доходов в этой системе.
Поэтому не удивительно, что все "бомбардировки" Банка России письмами с просьбой провести такую-то и такую-то проверку такого-то банка заканчиваются, как правило, ничем. Все это вполне логично. Банк России отвечает за банки, но не за фирмы. Споры в отношении сделок должны решаться не в Банке России - так как это ему запрещено по смыслу закона - а в суде. Тем более что согласно ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут защищаться в административном порядке, если это прямо предусмотрено законом. Сначала надо принять закон, создать полномочия, а затем ожидать от Банка России защиты прав в административном порядке.
При этом, конечно же, возникнет вопрос, насколько нужен такой закон. Многие фирмы, физические лица пожелают решить свои частные проблемы за счет таких обращений для того, чтобы вытеснить своих конкурентов с рынка банковских услуг и тем самым обогатиться. Ведь всякое разбирательство Банка России по конкретным спорам уже само по себе способно подпортить деловую репутацию того, с кем разбираются.
Банк России не должен наделяться правом административного производства, поскольку он является экономическим регулятором в банковской системе. В этом суть его предназначения.
Конечно, в юридической практике образовалась незаполненная ниша. В ней должен работать соответствующий прокурорский надзор и правоохранительная система.
Как уже говорилось, надо рассмотреть и такой вопрос, как возможность создания банковской (финансовой) полиции. При ней могли бы быть созданы соответствующие учреждения банковской экспертизы, ревизионные подразделения.
В России пока еще не создана эффективные системы публичного контроля за деятельностью банков, и поэтому Банку России приходится усиливать свои воздействия там, где в нормальных условиях без этого можно было бы обойтись.
Простой пример. Слабость в работе аудиторских фирм, слабая работа ревизионных комиссий коммерческих банков, низкий уровень внутреннего аудита в коммерческих банках - все это значительно увеличивает нагрузку в работе Банка России по усилению надзора и, соответственно, увеличивает его расходы. Естественно, что это увеличивает и его затраты.
Другой пример. Многие государственные контролирующие органы могли бы работать эффективнее, но как раз этого не происходит. Следовательно, вольно или невольно это увеличивает нагрузку на контролирующие подразделения Банка России. Иногда к нему обращаются с просьбой о выполнении функций (ревизий, экспертиз по юридическим делам), которые не предусмотрены для Банка России. Мы не говорим, что эти функции не нужны, говорим лишь, что они должны быть выполнены качественно и профессионально.
Для этого подобные функции надо либо предусмотреть в Законе "О Центральном банке (Банке России)", либо создать соответствующие подразделения в других ведомствах. Можно было бы, скажем, создать институт банковских экспертиз. В том числе и при Банковской комиссии, если такая, по нашему предложению, будет создана законом.
Н
а наш взгляд, необходимость создания института Банковской комиссии можно было бы закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Он обладает большей юридической силой, нежели Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Тем более что в этом Федеральном конституционном законе прямо предусмотрена обязанность Правительства Российской Федерации обеспечить денежно-кредитную политику. Вот бы он ее таким образом и обеспечил. Появилась бы возможность проводить экспертизу основных направлений денежно-кредитной политики, проверять банковскую систему с позиций законности
Вопрос этот не простой и нуждается в отдельном рассмотрении. Заметим лишь, что иногда и юристы не придают должного значения тому факту, что Банк России не является органом государственного надзора. Он осуществляет банковский надзор, а это не одно и тоже. Банковский надзор подчинен банковскому регулированию и существует только для него. (И с этой точки зрения тоже получается, что необходим специальный орган, который бы осуществлял государственный надзор за соблюдением законов кредитными организациями.)
Это, кстати, пример практического значения правильного понимания сущности правового статуса Банка России как центрального регулятора денежных потоков.
Различие между государственным надзором в сфере денежно-кредитных отношений и банковским надзором становится легко понятным, если понятна сущность правового статуса Банка России. Она коренится в двойственности Банка России. С одной стороны, он является институциональным регулятором денежно-кредитной системы, а с другой стороны, он является регулятором в финансовой системе.
В ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности в РСФСР", в редакции от 3 февраля 1996 года (бланкетная норма), приводится нечеткий перечень нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность. Поэтому не ясно, соблюдение каких законов является объектом банковского надзора. В указанном перечне не упоминается Гражданский кодекс РФ.
Получается, что существует некая область банковских отношений, которая фактически выведена из-под надзора.
Например, многие вопросы управления кредитным учреждением предусмотрены Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом "Об акционерных обществах". Бывает, что они в той или иной мере игнорируются, и это ущемляет права акционеров.
В практике проведения проверок встречаются случаи, когда банкиры пытаются оспаривать правомерность требований проверяющих Банка России о предоставлении информации, касающейся управления банком (информация о регистрации акционеров, присутствовавших на собраниях, требование предоставить нотариально заверенные доверенности их представителей и т. п.). При этом они, как правило, ссылаются на то, что такого рода вопросы регулируются гражданским, а не банковским законодательством.
Такая реакция является вполне понятной с точки зрения интересов руководителей банка. Однако она неприемлема с точки зрения защиты публичных интересов.
Получается, что само законодательство не создает достаточных предпосылок для их защиты. К примеру, в тех случаях, когда банк создан как открытое акционерное общество с большим количеством мелких акционеров.
Между тем мелкие держатели акций как раз и могут составить тот средний класс, о котором так много говорится в печати применительно к задачам формирования гражданского общества, но почти ничего не делается на практике. Защита большого количества держателей небольших пакетов акций - это проблема обеспечения публичных интересов социально ориентированного общества и государства.
В прошлом частный интерес безоговорочно приносился в жертву публичному интересу. Теперь мы наблюдаем другую крайность.
Статья 166 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что "требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом". Если нарушен частный интерес, такое заинтересованное лицо, как правило, имеется. При нарушении публичного интереса таким заинтересованным лицом могла бы быть прокуратура. Однако закон предусматривает возможность ее "заинтересованности" только в том случае, когда нарушены права и свободы человека и гражданина, то есть фактически тогда, когда нарушен частный интерес. В компетенцию Центрального банка также не входит выявлять факты ничтожных сделок, так как объектом его надзора является банковское законодательство. Выходит, что сделки, совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности, а также мнимые и притворные сделки могут совершаться без каких бы то ни было последствий.
Ориентация на проверку финансовой отчетности, соблюдение нормативов, при всей важности этих вопросов, которые как бы заданы целями регулирования, все же недостаточна с точки зрения защиты публичных интересов. Иными словами, нужно больше уделять внимания юридическим вопросам.
Получается, что и с этой точки зрения создание Банковской комиссии и финансовой полиции было бы своевременным и целесообразным шагом на пути преобразования банковской системы. Эти учреждения могли бы проверять юридические аспекты банковской деятельности и законность банковских сделок и операций. Банковская комиссия и финансовая полиция могли бы, взаимодействуя с правоохранительными органами, заняться решением таких вопросов, которые не входят непосредственно в компетенцию Банка России.
Сегодня множество кредиторов и вкладчиков страдает из-за того, что нет цивилизованной и контролируемой процедуры ликвидации банков и других кредитных учреждений. В 1999 году начало свою работу в этом вновь созданное Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). При этом реструктуризация понимается как комплекс экономических мероприятий по оздоровлению банковской системы. Среди этих мероприятий предполагается выдача кредитов для поддержания крупнейших (системообразующих) банков за счет государственных ресурсов.
Н
а наш взгляд, наряду с таким вариантом реструктуризации банковской системы (деятельность АРКО) нужны еще и некоторые дополнительные варианты. Суть нашего предложения в том, что необходимо произвести юридическую реструктуризацию банковской системы, которая не потребует таких больших затрат со стороны государства, как экономическая.Способы государственного регулирования банковской системы определяются спецификой объекта регулирования, то есть состоянием, в котором находится денежно-кредитная система. А специфика в России такова, что главные нерешенные проблемы - это отсутствие нормального правопорядка.
При отсутствии необходимого уровня законности в банковской системе любые кредиты со стороны государства будут потрачены зря.
Необходимо обеспечить реализацию Закона о несостоятельности коммерческих банков. До недавнего времени законодательство не учитывало специфику несостоятельности коммерческих банков и не предусматривало в должной мере роль Банка России в осуществлении процедур, связанных с отзывом лицензий и банкротством кредитных учреждений. Поэтому нередко и после отзыва лицензии кредитные организации продолжали свои банковские операции и совершали сделки. В преддверии краха некоторые учредители начинали выводить активы из банков. Зачастую в таких банках пропадала документация и уничтожался бухгалтерский учет. Для того чтобы все проблемы решались в комплексе (принудительное изъятие банковской лицензии, розыск и сбережение денежных средств, имущества и документации ликвидируемого банка, обеспечение нормальной деятельности временной администрации, правовое и оперативное сопровождение вопросов, связанных с санацией банков и др.), как раз и нужно создать финансовую (банковскую) полицию, которая могла бы выполнять такого рода функции.