Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)

Вид материала

Документы

Содержание Банк россии и организационно-правовые проблемы совершенствования банковской системы 2. Общественные организации вкладчиков 1. Проблема реструктуризации банковской системы Процесс реструктуризации банковской системы предполагает обеспечение следующих основных принципов Целями реструктуризации банковской системы в краткосрочной перспективе Задачами органов государственной власти и Банка России в области реструктуризации банковской системы являются: . Важнейшим условием достижения целей реструктуризации является совершенствование законодательства.

Подобный материал:

• Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
• Теория и практика, 4721.52kb.
• Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
• Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
• Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
• Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
• Теория и практика, 1865.09kb.
• Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
• Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
• Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.

ГЛАВА IX

БАНК РОССИИ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ


§ 1. Банк России и организации вкладчиков


1. Проблемы вкладчиков


В последние годы доверие вкладчиков к российским банкам резко снизилось, что неизбежно приводит к потере значительной части финансовых ресурсов.

Появилась проблема доверия к российским банкам со стороны многочисленных зарубежных и отечественных кредиторов. Из-за непродуманных решений и низкого качества банковского надзора недоверие распространилось на банковскую систему в целом. Надзор, установленный государством, оказался не эффективен.

Ученые, которые занимаются проблемами индивидуальных сбережений и проводили исследования в рамках проекта, финансируемого программой TACIS АСЕ Европейского сообщества, на материале банков, работавших с деньгами населения в течение четырех лет (1994 - 1998 годы), пишут, что анализ развития банковской системы за указанные четыре года, включая финансовый кризис лета 1998 года, показал - в области работы с индивидуальными клиентами российские банки сталкиваются с широким кругом проблем, значительная часть которых, по их мнению, связана с несовершенством информационной системы, которая должна предоставлять фактическим и потенциальным клиентам достоверные сведения о положении банков*(209).

И далее в этой работе сказано: "...Асимметричная информация служила важной причиной неэффективности российского рынка индивидуальных сбережений, включая доминирование на рынке государственного Сберегательного банка, на протяжении последних лет экономических реформ. Общеизвестно, что в первые годы экономической либерализации заметное место на рынке индивидуальных сбережений занимали не просто банки с высоким риском ликвидности, но и заведомо недобросовестные банковские институты. Это оказало существенное влияние на поведение потенциальных клиентов частных коммерческих банков. Поскольку устойчивость банка служит его ненаблюдаемой для вкладчиков характеристикой, скандалы, связанные с деятельностью финансовых пирамид, привели к росту скептицизма потенциальных клиентов по отношению к частным банкам. Новые частные банки оказались в неблагоприятном положении по сравнению со Сбербанком, обязательства которого перед клиентами гарантировались Центральным банком России"*(210).

Распространенность нарушений прав и законных интересов вкладчиков в значительной мере объясняется отсутствием эффективного механизма их защиты.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривается защита интересов российских вкладчиков, но не предусматривается защита их прав. Это приводит к тому, . что в случаях, когда банки нарушают права вкладчиков, последние оказываются не защищены. Их обращение в судебные инстанции, как правило, не подкреплено доказательствами о нарушениях банковского права, поскольку выявить такие факты можно только в процессе проверки кредитной организации. Правом проводить такие проверки, как уже говорилось, наделен только Банк России, В ответ на жалобы вкладчиков с просьбой провести проверку Банк России, руководствуясь действующим законодательством, как правило, направляет стандартные ответы о том, что он не уполномочен защищать права конкретных вкладчиков, поскольку такая защита может привести к нарушению ст. 11 ГК РФ.

Примечательно в этом отношении, что автор одной из статей пишет: "По оценкам экспертов, депозиты физических лиц в так называемых системообразующих банках, которые присвоили деньги своих клиентов, в среднем составляли 7 процентов. Нетрудно сообразить, что для возврата этих 7 процентов в любом обанкротившемся банке было достаточно активов. Почему же тогда не возвращены деньги? ...думаю, что Центральному банку давно пора, повернуться лицом к вкладчикам. Но для этого нужны другие лица..."*(211).

Иными словами - нужны юридические механизмы отстаивания интересов вкладчиков. С одной стороны, нужны "новые лица" - преобразования в Банке России, создающие представительство разнонаправленных интересов (не только банкиров, но и вкладчиков), а с другой стороны, нужны организации, которые бы отстаивали эти интересы.


2. Общественные организации вкладчиков


Один из существенных недостатков в российской банковской системе - отсутствие контроля со стороны институтов гражданского общества. К таким институтам, на наш взгляд, могут быть причислены только те общественные объединения, которые созданы естественным путем, то есть по инициативе самих граждан.

Сегодня как никогда актуален вопрос о путях выхода из сложившегося положения. Ведь в случае краха крупных банков или большой группы мелких банков, привлекавших вклады физических лиц, любые политические решения выхода из ситуации так или иначе будут сопряжены с попытками оплатить долги банков перед вкладчиками за счет снижения процентов по вкладам в некоторых других банках, то есть за счет других вкладчиков, либо за счет перекладывания долгов проигравших вкладчиков на население. Учредители банков, как показывает весь предшествующий опыт, по долгам не платят и поэтому ничего при этом не теряют, а, наоборот, приобретают.

Как уже говорилось, сама организационно-правовая форма банка предусмотрена в законодательстве таким образом, что учредителей трудно привлечь к ответственности. Получается, что государство (чтобы избежать социального напряжения в обществе, а возможно, что и по каким-то другим соображениям) берет на себя ответственность и рассчитается за банки за счет собранных с населения налогов. При этом происходит неочевидное перераспределение финансов населения и домашних хозяйств, выгодное для тех учредителей, которые таким образов уходят от ответственности за созданные ими банки. Государство как бы покрывает тех, кто создавал банки и привлекал деньги физических лиц и при этом не имел намерения заниматься легальным бизнесом.

Чтобы не повторить ошибку в дальнейшем, есть только один путь. Это путь создания российского экономического общественного объединения. В отличие от искусственно созданных организаций такую организацию вкладчиков можно считать естественной. В этом ее суть.

Появились бы сдержки и противовесы не только со стороны государственных органов, но и со стороны институтов гражданского общества, представленных вкладчиками и другими клиентами кредитных организаций.

Следовательно, могло бы быть больше общественного контроля и деятельность Банка России и всей банковской системы стала бы эффективной.

Во-первых, естественные организации вкладчиков станут тем социально-экономическим механизмом контроля, который будет сдерживать денежные власти в их стремлении решать узкоэгоистические проблемы за счет вкладчиков и других клиентов коммерческих банков.

Во-вторых, деятельность таких организаций могла бы быть полезной и для акционеров, и для банкиров. Банкиры заинтересованы в том, чтобы контролировалась деятельность всей банковской системы как таковой, с тем чтобы уменьшился риск банковского бизнеса в России. Акционеры заинтересованы в том, чтобы их бизнес приносили им доход. Поэтому они заинтересованы в доверии вкладчиков.

В-третьих, деятельность таких организаций. принесла бы пользу реальному сектору экономики. Появились бы финансовые ресурсы, которые можно было бы инвестировать в экономику страны. В конечном счете такая деятельность полезна для, всей страны.

В-четвертых, представители вкладчиков могли бы создать институты общественного контроля. Появилась бы конкуренция на рынке банковских услуг.

В-пятых, могло бы улучшиться положение самих вкладчиков и всех лиц, пользующихся услугами кредитных организаций. В итоге произошло бы оздоровление банковской системы в целом.

Если мы хотим вернуть доверие вкладчиков, преодолеть монополизацию в банковской сфере и создать необходимую конкуренцию, в том числе и ценовую, то для этого нужны меры юридического и организационного характера.

К. числу мер юридического характера относятся изменения в законодательстве, предоставляющие следующие права федеральным организациям вкладчиков в лице их руководства:

а) получать банковскую информацию, а в необходимых случаях - назначать аудиторские проверки кредитных организаций;

б) в соответствии с установленными требованиями действующего законодательства собирать и документировать информацию о нарушениях банковского законодательства и других нормативных актов, если такие нарушения затрагивают права вкладчиков;

в) участвовать с совещательным голосом в заседаниях Совета директоров Банка России;

г) в необходимых случаях назначать аудиторскую проверку деятельности Банка России по вопросам, непосредственно затрагивающим права вкладчиков.

В Федеральные законы Российской Федерации "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нужно ввести ряд поправок, направленных на. улучшение правового положения вкладчиков и усиление защиты их интересов.

Статью 42 Федерального закона "О банках и банковской деятельности в Российской Федерации" необходимо дополнить следующим содержанием. "В целях обеспечения и защиты прав своих членов органы российских общественных организаций вкладчиков вправе запрашивать необходимую им информацию в части соблюдения кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов Банка России, а также качества банковской деятельности" (ч. 5); "руководство российской общественной организации вкладчиков и уполномоченные ими лица могут знакомиться со всеми актами аудиторских проверок кредитной организации в той части, которая непосредственно затрагивает права вкладчиков" (ч. 6); "по решению руководства российской общественной организации вкладчиков может быть назначена аудиторская проверка кредитной организации. В необходимых случаях результаты такой проверки могут быть использованы для защиты прав вкладчиков" (ч. 7). .

С учетом необходимости расширения участия вкладчиков в принятии решений Центральным банком ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации. (Банке России)" необходимо, дополнить следующим содержанием: "В заседаниях Совета директоров, на которых рассматриваются вопросы, затрагивающие права вкладчиков, с совещательным голосом участвует руководитель российской общественной организации вкладчиков, мнение которого заносится по его требованию в протокол. По требованию ему выдается выписка из заседания Совета директоров. По общим вопросам деятельности Банка России, которые затрагивают права и интересы вкладчиков, руководитель общественной организации вкладчиков может получать официальные разъяснения и справки, подписанные руководством Банка России".


§ 2. Реструктуризация банковской системы: альтернативные варианты


1. Проблема реструктуризации банковской системы


В Программе "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации" (одобрена Советом директоров ЦБР и Президиумом Правительства РФ 17 и 21 ноября 1998 года) говорится, что "реструктуризация кредитных организаций - это управляемый согласованными мерами Банка России, законодательной и исполнительной власти, действиями учредителей (участников), кредиторов и руководителей кредитных организаций процесс изменения структуры банковской системы, восстановления условий и функции, необходимых для банковского обслуживания потребностей экономики"*(212).

В определении сказано, что реструктуризация кредитных организаций - это управляемый процесс. Но насколько объективно управляем может быть этот процесс, в котором, как сказано, участвуют и учредители (участники), и кредиторы?

Банковская система - это не произвольное явление. Это составная часть кредитно-денежной системы. Следовательно, она развивается по законам рынка. И как целостное явление, как система - это часть экономического базиса общества. Поэтому здесь есть объективные пределы управления общественными процессами. Они очерчены закономерностями спроса и предложения финансовых ресурсов. А спрос и предложение в рыночной экономике складываются стихийно.

В самом начале мы уже рассмотрели цели Банка России и теперь, сопоставляя ранее сказанное с обсуждаемым вопросом, можем еще раз убедиться, что применительно к банковской системе вместо термина "управление" законодатель использует термины "укрепление" и "развитие" банковской системы.

Банк России не может в экономическом смысле управлять процессами преобразования структуры банковской системы. Он мог бы это делать только в том случае, если бы банковская система была системой одного уровня.

Управляемая часть этой системы - ее юридическая структура. Она может быть предусмотрена в законодательстве. В этом смысле ее можно и создавать, и изменять. Но нельзя построить новые экономические отношения.

Управление предполагает подчинение управляемого объекта воле управляющего субъекта. В нашем примере таким управляющим субъектом являются органы денежной власти. Воля денежной власти должна подчинить волю каждого в отдельности банкира, участника кредитной организации и ее кредиторов. Но, как уже было сказано раньше (см. параграф 1 главы I), все общественные отношения по своему волевому содержанию делятся на две большие группы: а) конкретные, волевые, возникновение, изменение и прекращение которых зависит от сознания и воли людей (например, правовые отношения) и б) не зависящие от сознания и воли людей общественные отношения (экономическая основа общества, экономические результаты, достигнутые обществом, и т. п.).

Государство может регулировать конкретные правовые отношения между субъектами.

Между тем возможно применение и других способов и методов реструктуризации банковской системы, не столь обременительных для государства и его казны и защищающих ее от обманных операций. Это методы юридической реструктуризации банковской системы о преимуществах, о которых речь пойдет ниже. Пока же вернемся к анализу определения.

Финансовые результаты невозможно создать "из ничего" волевым порядком. Никакими согласованными действиями законодательной и исполнительной власти и руководителей кредитных организаций невозможно из ничего создать прибыль в банковской системе, точно так же как и заставить банкира, чтобы он вдруг стал считать, что интерес его конкурентов - это его собственный интерес. Каждый банкир имеет свой собственный интерес, который направлен на получение максимальной прибыли в условиях усиливающейся конкуренции за привлечение и размещение денежных ресурсов.

Поэтому сам термин "согласование" не несет в себе конкретной смысловой нагрузки. Тем более что согласование, в таком понимании, будет затруднено еще и той неблагоприятной психологической атмосферой вокруг банков, которая в последнее время стала ухудшаться.

Один из субстанциональных компонентов общества - это индивидуальное и коллективное сознание субъектов. Нет особой нужды здесь доказывать, что в общественном сознании социально-этическая концепция маркетинга еще не стала господствующей. Наоборот, после того как общественность была неоднократно обманута и банками, и другими структурами, вряд ли есть основания говорить о том, что подобные планы денежных властей смогут получить широкую социальную поддержку общества. Тем более что вся эта идея по сути сводится только к перераспределению денежных ресурсов.

В определении реструктуризации Банк России поставлен на первое место. Однако без законодательной базы вопросы реструктуризации банков решить невозможно. По своему правовому статусу кредитные организации - это самостоятельные юридические лица, а Банк России не имеет права вмешиваться в их оперативную деятельность. Таково требование закона. Поэтому все здесь в первую очередь зависит от законодателя, а не от Банка России.

В определении говорится о действиях, согласованных с учредителями кредитных организаций. Как бы само собой разумеется, что учредители согласятся. Однако здесь начинается сфера не банковского, а гражданского права - учредители могут соглашаться, но могут и не соглашаться с предложениями Банка России.

В определении указана цель реструктуризации - изменение структуры банковской системы. Структура банковской системы определяется в первую очередь законодательством. Если, например, законодательство предусматривает ограниченный выбор организационно-правовых форм для кредитных организаций, то изменить банковскую систему невозможно -структура останется все той же.

В Программе о мерах по реструктуризации банковской системы говорится, что "исходными причинами, обусловившими кризис банковской системы России, является неудовлетворительное состояние реального сектора экономики и государственных финансов, выразившееся в спаде производства и хроническом дефиците государственного бюджета.

Основными проблемами российской банковской системы являются:

- низкий уровень банковского капитала;

- значительный объем невозвращенных кредитов, в результате чего существенная часть банковских активов оказалась обесцененной и иммобилизованной;

- высокая зависимость ряда банков от состояния государственных и местных бюджетов;

- чрезмерная концентрация усилий на развитии тех направлений банковской деятельности, которые приносили немедленный, в основном "спекулятивный", доход, недостаточное внимание к кредитованию реального сектора экономики;

- пренебрежение к вопросам освоения перспективных банковских технологий;

- высокая зависимость банков от их крупных акционеров, являющихся одновременно клиентами банков и участниками их финансово-промышленных групп;

- низкий профессиональный уровень руководящего звена ряда банков, а в отдельных случаях личная заинтересованность банковских менеджеров в проведении операций, нарушающих экономические интересы клиентов и акционеров;

- политизированность мышления и действий высших руководителей некоторых крупных банков, масштабное использование ими находящихся в их распоряжении ресурсов для решения политических целей, выходящих за пределы собственно банковского дела;

- недостаточная жесткость надзорных требований;

- недостатки действующего законодательства, неурегулированность многих юридических аспектов деятельности банков, осуществления банковского надзора, отсутствие системы страхования вкладов граждан, организации процедур санирования, реструктуризации и банкротства банков"*(213).

Процесс реструктуризации банковской системы предполагает обеспечение следующих основных принципов:

- приоритетность защиты интересов частных вкладчиков;

- равное отношение к защите интересов всех кредиторов, и клиентов, в том числе иностранных;

- прозрачность и открытость процесса реструктуризации обязательств и активов банков;

- экономическая ответственность собственников банков, не способных платить по обязательствам, выраженная в сокращении доли и объемов принадлежащего им банковского капитала, привлечение их к процессу реструктуризации путем осуществления дополнительных взносов в капитал банков;

- участие кредиторов в процедурах реструктуризации;

- оказание государственной поддержки только тем банкам, которые принимают и успешно реализуют программы финансового оздоровления, ориентированные прежде всего на самостоятельное решение возникших проблем.

Целями реструктуризации банковской системы в краткосрочной перспективе (до середины 1999 года) являются:

- восстановление способности банковской системы оказывать базовый комплекс услуг;

- увеличение капитала жизнеспособного ядра банковской системы, улучшение качества активов, создание долгосрочной ресурсной базы для банковского обслуживания потребностей реального сектора экономики и проведения платежей;

- реструктуризация отдельных крупных неплатежеспособных банков, ликвидация которых принесла бы значительные социальные и экономические издержки;

- восстановление доверия к банкам со стороны частных вкладчиков, кредиторов и клиентов, в том числе иностранных партнеров;

- недопущение утраты банковских технологий и имущественных комплексов, которые могут быть использованы для ведения конкурентоспособной банковской деятельности;

- отстранение неспособного к конструктивной работе банковского управленческого персонала, его замена на управленцев, добросовестно защищающих интересы всех кредиторов, клиентов и акционеров банка;

- привлечение к участию в капиталах банков новых собственников, в том числе иностранных инвесторов;

- восстановление нормального функционирования финансовых рынков, в том числе межбанковского денежного рынка.

В среднесрочной перспективе, целью Программы является восстановление деятельности банковской системы на коммерческих принципах и создание условий для ее активной работы с реальным сектором экономики, повышения ответственности руководителей и собственников банков за результаты их деятельности по управлению банками.

Задачами органов государственной власти и Банка России в области реструктуризации банковской системы являются: . - оценка затрат на поддержку банковской системы, ее рекапитализацию и реструктуризацию, а также определение источников покрытия таких затрат;

- создание и корректировка законодательной базы для быстрого и эффективного проведения реструктуризации, в том числе позволяющей

снижать долю старых акционеров в капитале реструктурируемых банков, расширять возможность участия государства (в том числе Банка России) в капиталах банков, объективно требующих поддержки;

- создание законодательства в области гарантирования вкладов граждан в банках, банкротства кредитных организаций, законодательства о залоге;

- создание "Агентства по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО)*(214), которое возьмет на себя основную часть оперативной роботы по взаимодействию с реструктурируемыми и ликвидируемыми банками, по работе с "плохими" активами реструктурируемых банков, по участию в управлении такими банками, оказанию экономической поддержки по реализации имущества ликвидируемых банков;

- обеспечение прозрачности планов и процессов реструктуризации;

- выработка и воплощение в жизнь плана проведения неотложных мер по реструктуризации банковской системы исходя из подходов, изложенных в Программе;

- проведение переговоров с международными кредитно-финансовыми организациями об оказании поддержки, в том числе путем предоставления средств на формирование капитала АРКО, на привлечение высококвалифицированных иностранных банковских специалистов к участию в реструктуризации конкретных банков, на пополнение ресурсов банковской системы;

- проведение активной политики в поддержке и развитии инфраструктуры финансовых рынков: бирж, расчетных и клиринговых систем» депозитариев;

- разработка новых форм участия государства в кредитной поддержке экономики через банковскую систему, в том числе путем переучета Банком России векселей предприятий реального сектора экономики;

- усиление банковского надзора путем улучшения качества и оперативности анализа банковской отчетности, унификации и упрощения процедур составления и представления отчетности, быстрой и эффективной диагностики банковских проблем, четкости и выверенности оперативных действий, контроля за выполнением предписаний, уточнения экономических нормативов и иных требований к банкам.

Важнейшим условием достижения целей реструктуризации является совершенствование законодательства. Банк России совместно с Правительством РФ будет обращаться в Государственную Думу с предложениями о внесении соответствующих поправок и дополнений в действующие законы, о разработке и принятии новых законодательных актов. Без обеспечения надлежащей законодательной базы предпринимаемые действия во реструктуризации банковской системы могут оказаться неэффективными.