Geum.ru

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Глава  Общие положения статья

Вид материалаСтатья

Содержание


Информирование избирателей
Статья 51. Информирование избирателей
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   ...   58
Глава 8

Информирование избирателей

и предвыборная агитация


Статья 50. Информационное обеспечение выборов депутатов Государ­ственной Думы


Информационное обеспечение выборов депутатов Государственной Думы включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию, способствует осознанному волеизъявлению избирателей, гласности выборов.

Изложенные в комментируемой статье положения соответствуют положениям статьи 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и отражают концепцию законодательства Российской Федерации о выборах с 2002 года, направленную на наиболее полное регулирование информационных правоотношений, которые возникают в ходе избирательной кампании. Закрепленная в комментируемом Федеральном законе концепция была реализована в связи с необходимостью адекватной реакции на проведение так называемых грязных предвыборных агитационных кампаний, информационных войн. Изготовление и распространение агитационных материалов уже достаточно давно регулируется избирательным законодательством и подчиняется строгим правилам, в том числе правилу оплаты из избирательного фонда. Вместе с тем отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести предвыборную агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан». Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, налоговыми органами. Созданию такой ситуации способствовало отсутствие и законодательства о политической рекламе1
166В настоящее время в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 2 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38­ФЗ «О рекламе» действие указанного Федерального закона не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию. Таким образом, в период проведения избирательной кампании вопросы политической рекламы, то есть предвыборной агитации, регулируются законодательством о выборах, в том числе комментируемым Федеральным законом. Политическая реклама вне периода проведения избирательной кампании законодательством практически не регулируется // СЗ РФ. 2006. №12. Ст. 1232.

167См: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7­П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.


66, и устоявшихся норм саморегуляции, то есть этических и профессиональных принципов, выработанных журналистским сообществом. В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить ту грань, за которой объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законодательством Российской Федерации правилам ее проведения. Ряд концептуальных положений в сфере информационного обеспечения выборов был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации167, выявившим их конституционно­правовой смысл.

В комментируемой статье информационное обеспечение выборов подразделено на: а) информирование избирателей; б) предвыборную агитацию. И то и другое признается деятельностью по распространению информации, то есть, по определению статьи 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1
168СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3448.


68, сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления. И то и другое должно способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Вместе с тем в статьях 51 и 55 комментируемого Федерального закона содержатся признаки, позволяющие различать информирование избирателей и предвыборную агитацию. Как указывается в пунктах 2 и 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П, «в целях гарантирования свободных выборов и референдумов федеральный законодатель — по смыслу статей 3, 29, 32 во взаимосвязи со статьей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б», часть 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации — вправе устанавливать порядок и условия их информационного обеспечения. Вместе с тем выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей — права на свободные выборы и свободы слова и информации и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (статья 19 и 55 Конституции Российской Федерации; пункт 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; пункт 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах). Устанавливаемое Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отграничение информирования избирателей от предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям статей 3 (часть 3), 29 (часть 1, 3, 4 и 5), 32 (часть 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными».


Статья 51. Информирование избирателей


1. Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, юридические и физические лица в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о политических партиях, выдвинувших федеральные списки кандидатов, а также о кандидатах, включенных в эти списки.

2. Информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые иным способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство прав политических партий, установленное настоящим Федеральным законом.

3. Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, свободны в своей деятельности по информированию избирателей, осуществляемой в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

4. В информационных теле­ и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. Такие информационные блоки не оплачиваются политическими партиями, кандидатами. В них не должно отдаваться предпочтение какой бы то ни было политической партии, не должна допускаться дискриминация (умаление прав) какой бы то ни было политической партии, в том числе по времени освещения проводимых ею предвыборных мероприятий, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

5. Журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, участвующие (участвовавшие) в деятельности по информационному обеспечению выборов депутатов Государственной Думы в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах, по инициативе работодателя не могут быть уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период проведения избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и в течение одного года после ее окончания, за исключением случая, когда на указанных лиц в соответствии с трудовым законодательством было наложено взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным.

6. В день голосования запрещается опубликование (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов депутатов Государственной Думы, в том числе размещение таких данных в информационно­телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть «Интернет»), до момента окончания голосования на территории Российской Федерации.


1. Положения комментируемой статьи соответствуют положениям статьи 44 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющим гарантии избирательных прав граждан в ходе информирования избирателей. В части 1 комментируемой статьи перечислены субъекты права информирования избирателей. Значения понятий «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации» содержатся в подпунктах 46–49 статьи 2 указанного Федерального закона. Политические партии, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей не названы, в связи с чем представляется, что деятельность указанных лиц в рамках названного статуса не может расцениваться как информирование избирателей: агитационные материалы политических партий могут выпускаться в форме информационных материалов о выборах, порядке голосования и т.п., однако следует иметь в виду, что это лишь форма агитационных материалов (часть 5 статьи 55 комментируемого Федерального закона). Иные физические и юридические лица могут осуществлять информирование избирателей, но такое информирование не должно носить предвыборный агитационный характер. Информирование избирателей должно подчиняться требованиям, изложенным, в частности, в частях 2, 4 и 6 комментируемой статьи, в статье 53, а также в части 6 статьи 62 комментируемого Федерального закона. Объектом информирования являются избиратели, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах. Информирование может происходить по всему спектру избирательного процесса и включать в себя информирование, в частности, об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, политических партиях, о предвыборных мероприятиях и т.п. (часть 4 комментируемой статьи, статья 52 комментируемого Федерального закона). Избиратели могут также являться и субъектами информационной деятельности, реализуя гарантированные статьей 29 Конституции Российской Федерации свободу слова, право свободно искать, производить и распространять информацию. Распространять информацию о политических партиях, выдвинувших федеральные списки кандидатов, о кандидатах, включенных в эти списки, запрещено органам государственной власти, органам местного самоуправления. Вместе с тем это положение не исключает возможность, а в случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, — и обязанность передачи информации о кандидатах, политических партиях избирательным комиссиям, а также СМИ, что вытекает из положений части 3 комментируемой статьи, а также частей 3, 4 и 5 статьи 43, статьи 52 комментируемого Федерального закона.

2. Комментируемая часть содержит требования к публикуемым информационным материалам — объективность и достоверность. Соответствие материала этим требованиям является одним из отличий информационного материала от агитационного, к которому они не предъявляются1
169См.: пункт 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.


69. Объективность информационного материала означает, что в нем излагаются факты, а не домыслы; при необходимости авторского комментария он должен четко отграничиваться от изложения факта. Требование достоверности обязывает передавать информацию о фактах, имевших место в действительности, с указанием периода времени, когда эти факты имели место. Исполнение указанного требования также означает необходимость проверки достоверности информации перед ее публикацией. Из требования, согласно которому содержание информационных материалов не должно нарушать равенство политических партий, следует принцип беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации. Как указывается в пункте 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года
№ 15­П, что «выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации — по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах — налагает на организации, осуществляющие выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом».

Подача информации о выборах не должна вызывать у избирателя ложного представления о ком­либо из кандидатов, о какой­либо политической партии. Если информация одного и того же рода имеется о нескольких или обо всех политических партиях или кандидатах (например, в объеме предаваемых гласности сведений о доходах и имуществе), то сведения о ком­либо из кандидатов не должны замалчиваться. Вместе с тем не является нарушением комментируемой нормы подача информации обо всех политических партиях, кроме тех, которые не ведут свою избирательную кампанию, не создают информационных поводов. Нарушение положений комментируемой нормы влечет ответственность по статье 5.5 КоАП РФ.

Как следует из части 1 комментируемой статьи, субъектами деятельности по информированию избирателей являются не только СМИ. Соответственно, хотя в первую очередь требования комментируемой части адресуются представителям СМИ, осуществляющим свою профессиональную деятельность, они в полном объеме распространяются и на иные субъекты деятельности по информированию избирателей, в том числе и на избирательные комиссии. Исходя из положений пунктов 3–6 части 1 и части 2 статьи 55 комментируемого Федерального закона распространение объективной, достоверной информации, осуществляемое односторонне, только в отношении одной политической партии, одного кандидата, не только нарушает положения комментируемой части, но и может свидетельствовать о наличии в подобного рода деятельности по распространению информации признаков предвыборной агитации.

3. В комментируемой части закрепляется принцип свободы массовой информации при осуществлении информирования избирателей. Это означает, что содержание информационных материалов, время их выпуска и т.п. определяется ими самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, местного самоуправления и не подлежит цензуре (часть 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации). Однако реализация этого права не позволяет организациям, выпускающим СМИ, при распространении агитационной информации не подчиняться правилам распространения агитационных материалов, установленных комментируемым Федеральным законом, а также иными федеральными законами. В вышеупомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П указывается, что «применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности».

4. В комментируемой части конкретизируются правила, установленные в частях 2 и 3 комментируемой статьи, применительно к соответствующим сообщениям в информационных теле­ и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях. Комментируемая норма не допускает возможность замалчивания информации о проводимых политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, предвыборных мероприятиях с одновременным освещением таких же мероприятий, проводимых другими политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов. Например, если в один и тот же день проводятся съезды политических партий по выдвижению федеральных списков кандидатов и при этом обе политические партии уведомили организацию телерадиовещания об этом, организация телерадиовещания не имеет права, сообщив о мероприятии одной политической партии, не сообщать об аналогичном мероприятии другой политической партии. Разместив сообщения об этих мероприятиях, в дальнейшем организация телерадиовещания обязана сообщить и об аналогичных мероприятиях других политических партий, уведомивших ее об этих мероприятиях. Соответственно, отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком­либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников. Запрет на комментирование информации о предвыборных мероприятиях означает, что информационные сообщения не могут включать мнения любого лица, в том числе и журналиста. Запрет на оплату таких сообщений в прямой форме не допускает заказной характер таких публикаций.

Исходя из содержания абзаца пятого статьи 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124­1 «О средствах массовой информации»1
170Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.


70 под информационной программой следует понимать совокупность периодических аудио­, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющую постоянное название и выходящую в свет (в эфир) с периодичностью не менее одного раза в год. Аналогичный по содержанию комментируемой норме пункт 5 статьи 45 прежнего Федерального закона постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П был признан не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в нем положения — по их конституционно­правовому смыслу в системе норм — не могут служить основанием для запрета представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату.

Нарушение требований части 4 комментируемой статьи влечет ответственность по статье 5.5 КоАП РФ. Неоднократное нарушение положений комментируемой части представителем СМИ при осуществлении им профессиональной деятельности с целью побудить избирателей голосовать за конкретного кандидата, федеральный список кандидатов признается предвыборной агитацией (пункт 4 части 1 статьи 55 комментируемого Федерального закона).

5. В комментируемой части содержится гарантия прав журналистов, освещавших ход избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в соответствии с комментируемым Федеральным законом, но вразрез с личными интересами их работодателей. Вместе с тем в соответствии со статьей 192 ТК РФ на журналиста может быть наложено взыскание в виде замечания, выговора либо увольнения. Согласно части 7 статьи 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров; согласно статье 382 ТК РФ органом по рассмотрению трудовых споров является комиссия по трудовым спорам либо суд, при этом статьями 383–393 ТК РФ установлен порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров. Если решение о взыскании не оспорено в судебном порядке, запрет на увольнение лиц, указанных в комментируемой части, не действует.

6. При проведении выборов существует информация, которая вполне может отвечать критериям объективности и достоверности, равенства прав политических партий, но все же носит предвыборный агитационный характер. Это распространяемая в день голосования информация об итогах голосования (то есть данные о предпочтениях избирателей в пределах избирательного участка, части территории Российской Федерации), о результатах выборов (то есть данные по Российской Федерации в целом). С учетом того, что в Российской Федерации 11 часовых поясов, информация о том, как проголосовало большинство избирателей в определенной части страны, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей, до сведения которых доводится эта информация. С учетом этого обоснованным представляется запрет, предусмотренный комментируемой частью. К данным об итогах голосования, о результатах выборов, которые запрещено распространять в указанный в комментируемой части период, относятся и неофициальные сведения, например полученные путем опроса избирателей на выходе из помещений для голосования (см. об этом также часть 3 статьи 53 комментируемого Федерального закона).