Geum.ru

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 18 апреля 2011 г. Она включает и те фрагменты, что были опущены мной в устном выступлении ввиду строгости регламент

Вид материалаРегламент
Подобный материал:
Закон об охоте и Минприроды России

Сергей Матвейчук

Эта статья написана на основе моего выступления на парламентских слушаниях, проведенных Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 18 апреля 2011 г.

Она включает и те фрагменты, что были опущены мной в устном выступлении ввиду строгости регламента, отведшего на каждое выступление по пять минут. Развернутые обоснования изложенных в ней тезисов, со ссылками на первоисточники, цитатами из них и предложениями, содержатся в материалах слушаний, подготовленных и распространенных среди их участников аппаратом Комитета *.


* От редакции: Некоторые документы из этих материалов смотрите на сайте журнала.


В отличие от слушаний, проведенных Комитетом за последний год, эти посвящены не развитию законодательства, а его применению. В отношении законодательства об охоте такая постановка вопроса, на мой взгляд, очень правильна и своевременна. С вступлением в силу год назад Закона об охоте 2009 года произошла существенная перестройка правоотношений в охотничьем хозяйстве страны, и задача слушаний, как я ее понимаю – выявить «искрящие контакты» с тем, чтобы затем зачистить или заменить их.

Закон об охоте резко изменил структуру нашего законодательства. Региональное нормотворчество сводится сейчас к правовому регулированию отдельных организационно-технических аспектов, основная функция регионов – исполнительская. На федеральном уровне основные нормотворческие функции возложены на Минприроды России, ему же подведомственно осуществление контроля и надзора за такой деятельностью регионов.

На обоих уровнях процесс формирования и отладки нормативной базы в соответствии с Законом об охоте далек от завершения, с этим процессом связаны и основные проблемы.


Сначала – немного хронологии. Закон об охоте был принят в июле 2009 года в форсированном режиме и датой вступления в силу основных его положений 1 апреля 2010 года. То есть, имелось три квартала для подготовки шлейфа подзаконных актов. Однако вскоре после принятия Закона Минприроды инициировало передачу ему полномочий в области охоты (как тогда пояснял Министр Ю.Трутнев, в связи с прекращением действия его джентльменской договоренности с покинувшим свой пост Министром сельского хозяйства). Полномочия были официально переданы в начале 2010 г., несколько месяцев до и после этой даты были, как и при всякой реорганизации, утрачены, и к вступлению Закона об охоте в силу мы имели единичные подзаконные акты из предусмотренных Законом 30 с небольшим (четверть их не принята и сейчас). Принятые наспех в 2009 году правительственные Правила добывания только усугубили ситуацию, поскольку включение в них несуществующей в календаре даты 31 ноября было самой малой несообразностью. С тех пор по настоящее время охота регулируется Законом об охоте, не противоречащими ему положениями Правил добывания, не противоречащими Закону и этим Правилам положениями Типовых правил Главохоты РСФСР, и так далее. Множественность пробелов и коллизий является несомненной причиной дезорганизации отрасли.

Теперь, очень кратко, поскольку они многократно обсуждались, – о системных недостатках Закона об охоте. Внутриотраслевое значение имеет установление Законом обязательности заключения охотником договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства с долгосрочным охотпользователем (охотхозяйством). Это положение закрепляет распространенную практику взимания платежей за воздух и будет способствовать повышению конфликтности в охотничьем хозяйстве, усилению вынужденного и протестного браконьерства. Об этом аргументированно, говорил в своем выступлении руководитель Нижегородского уполномоченного регионального органа А.А. Ковальчук.

Более широкое значение имеют экологические и социально-экологические дефекты. Это – исключение популяций и местообитаний диких животных из числа защищаемых законом объектов, а также связанное с этим резкое сужение компетенции охотнадзора, его природоохранного, средозащитного потенциала. К этой же категории можно отнести предусмотренную законом деэкологизацию охотничьего сообщества посредством отмены обязательности экзаменов, испытаний по охотминимуму (это единственный глобальный недостаток Закона об охоте, который сейчас исправляется). Ключевое экологическое и политическое значение имеет, так сказать, «десоциализация» управления в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, то есть отстранение общественности, включая охотничье сообщество, от процесса инициирования, принятия решений, их исполнения и контроля. Соответствующие положения Закона об охоте представляют собой огромный шаг назад по сравнению с другим экологическим законодательством России, со сложившимися у нас на практике отношениями. В некоторых случаях они прямо нарушают требования международных соглашений, включая те, в которых мы участвуем, например, Конвенции о биоразнообразии или Соглашения по гуманным капканам.

Большинство экологических дефектов Закона об охоте, хотя и чреваты серьезными негативными последствиями и подлежат исправлению, имеют отложенное значение и отчасти поддаются смягчению в региональной практике.

Закон содержит также некоторые избыточные положения, создающие бюрократические трудности, например, при оформлении разрешений на добычу – они устраняются внесенным законопроектом.

Ведущим органом в деле нормативно-правового обеспечения охоты и сохранения охотничьих ресурсов является Минприроды России. Оно явно не справляется с этой ролью, отсюда активно предпринимающиеся им попытки убедить общественность в том, что виной всему Закон об охоте.

Сейчас, через год после вступления Закона об охоте в силу, отсутствует пятая часть предусмотренных им подзаконных актов. Те, что изданы, в большой части либо бессодержательны, ничего, по существу, не регулируют, либо, напротив стимулируют и даже делают неизбежными массовые нарушения законодательства. Несколько примеров описаны в розданных материалах к моему выступлению. Здесь укажу на два.

В форме разрешения на добычу, из-за которой возникло много острых проблем, есть два дефекта. Первый – избыточность реквизитов, заложенная в Законе об охоте. Второй – самостоятельно установленные Минприроды положения, которые фактически лишили документ способности выполнять разрешительную функцию при большинстве охот. С одной стороны, установлено, что «сразу после добычи и до начала разделки от разрешения отделяются талоны и отмечается дата добычи путем удаления соответствующих значений на полях разрешения», с другой, что «разрешение считается использованным, если от него отделен хотя бы один талон или любое поле с датой». Поскольку действие этих норм не ограничено только охотой на диких копытных животных или медведя, охотник, взявший сезонное разрешение на добычу, например, какой-либо пернатой дичи, после добычи первой же птицы должен удалением фрагментов разрешения аннулировать его. Так вот, если первый дефект, обусловленный Законом, вызывает бюрократические трудности оформления, то самостоятельное нормотворчество Министерства привело к тому, что в прошедшем сезоне охоты большинство охотившихся граждан – сотни тысяч человек – нарушало законодательство об охоте, не исполняя предписание об отделении талонов. В некоторых регионах работники уполномоченных органов и учреждений были вынуждены прямо инструктировать охотников не отделять талоны, поскольку при неотделении талона от действующего разрешения инспектор может ограничиться замечанием, а в случае продолжения охоты после отделения талона такое действие уже – охота без разрешения. Подобные согласованные охотниками и инспекторами нарушения предписаний нормативных правовых актов носят, хотя и носят вынужденный характер, имеют глубокое и продолжительное негативное воздействие на правопорядок в целом, отношение к соблюдению законодательства.

Более свежий пример – Правила охоты, которые вскоре вступят в силу. Ими коллективная охота определена как охота, осуществляемая двумя или более охотниками, согласовывающими свои действия, и установлены множественные действия, которые должно выполнить лицо, ответственное за осуществление такой охоты. Поскольку соответствующие нормы Правил охоты сформулированы таким образом, что распространяются на все категории коллективных охот, отец и сын, выходя за околицу потоптать зайцев, должны будут определить ответственное лицо, которое перед охотой проверит документы, проведет инструктаж, составит подробный (8 реквизитов) список коллектива, и т.п. Безусловно, подобных норм, как и самого понятия «коллективная охота», Закон об охоте не содержит – это самостоятельное творчество Минприроды.

Главная причина низкого качества подзаконных актов Минприроды, на мой взгляд, - неумение или нежелание (или и то, и другое одновременно) Минприроды России наладить взаимодействие с общественностью, в том числе профессиональной.

Член Совета по охоте при Министерстве В.П.Кузенков уже заявил публично, что утвержденные Министерством Правила охоты резко отличаются от документа, подготовленного специальной рабочей группой. В феврале появились официальные сообщения об утверждении Основных направлений стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации, но о содержании этого документа отраслевой общественности ничего не известно.

В целом, деятельность Минприроды России по обеспечению участия общественности в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов носит имитационный характер.

Еще хуже дело обстоит с контролем над осуществлением регионами России полномочий, осуществление которых передано им Российской Федерацией в соответствии с Законом об охоте.

Ограничусь одним, но весьма наглядным примером неисполнения Минприроды России своих функций.

Закон об охоте установил (части 3 и 7 ст. 24), что квота добычи охотничьих ресурсов для каждого охотничьего угодья утверждается в составе документа о лимите добычи охотничьих ресурсов, утверждаемом в каждом регионе его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона). Эта норма направлена, главным образом, на защиту интересов хозяйствующих субъектов путем пресечения порочной практики неполного выделения им квот государственными органами, которые заинтересованы в самостоятельном и, как правило, коррупционном распоряжении частью регионального лимита.

Региональные власти, заинтересованные в сохранении такой практики, выработали несколько методов несоблюдения этого прямого требования закона.

Один из основных – утверждение регионального лимита высшим должностным лицом и (незаконная) передача полномочий по определению квот нижестоящим органам. Так, было сделано в Приморском крае, где полномочие регионального уполномоченного органа на установление квот было прямо закреплено в положении о нем. Руководитель этого регионального органа, Т.С. Арамилева, только что выступала здесь, и утверждала, что так лучше, чем по Закону. Обратите внимание – в президиуме сидят курирующий замминистра В.В. Мельников, директор Охотдепартамента А.Е. Берсенев, и подконтрольный им госчиновник спокойно говорит с трибуны: мы нарушали, нарушаем и будем нарушать Закон, потому что нам так удобнее. Почему Татьяна Сергеевна не стесняется это говорить? Потому что она знает – они и пальцем не пошевелят, чтобы соблюсти Закон. И действительно, риска никакого – не пошевелят.

В Оренбургской области губернатор, утвердив только областные видовые лимиты, не определил орган, устанавливающий квоты, и они фактически «доводились» учреждением, подведомственным региональному уполномоченному органу, то есть, имело место снижение уровня принятия решений на три ступени по сравнению с порядком, установленным в Законе об охоте. Это, кстати, в дальнейшем затруднило судебное разрешение спора ввиду неопределенности надлежащего ответчика.

Другой распространенный метод – выделение из общих лимитов резервов, остающихся в распоряжении уполномоченного регионального органа. В некоторых регионах такое резервирование прямо отражается в правовых актах, в других – не отражается (что возможно благодаря тому, что Минприроды России в утвержденном им Порядке не предусмотрело публичности процедур, при которых простое сопоставление заявок, согласований и т.п. обнаружило бы утайку). Есть и более тонкие варианты, например, установление квот не для хозяйств, а для зон регионов, и т.п.

Приблизительная оценка на основе выборочного просмотра актов о лимитах, принятых в регионах, такова, что регионов, выполнивших требования Закона об охоте, меньше, чем не выполнивших.

Достаточная определенность Закона в отношении квот, нормативно закрепленная обязательность направления регионом документов об утверждении лимитов в Минприроды России, легкость документарного выявления нарушений, наличие у Минприроды обязанности обеспечивать их выявление и реагировать на них, личные обещания Министра Ю.Трутнева позволяли надеяться, что эти нарушения будут своевременно обнаружены и пресечены. Однако в прошедшем сезоне охоты не известно ни одного четкого процессуального реагирования Министерства даже на очевидные региональные нарушения и злоупотребления, в том числе в случаях, когда о них прямо сообщалось в Охотдепартамент Минприроды России.


В заключение еще раз подчеркну всесторонне пагубную роль ослабления Законом полномочий общественности – активная ее часть при достаточной законодательной поддержке могла бы существенно компенсировать бездействие Минприроды России.


Два слова о проекте рекомендаций наших парламентских слушаний. Содержащаяся в них характеристика состояния дел списана, в существенной своей части, с мартовского доклада директора Охотдепартамента А.Е. Берсенева на самарском совещании **.


** От редакции: Смотрите доклад и другие материалы совещания на сайте журнала.


Основными причинами существующих проблем называются две: недостатки Закона об охоте и плохая работа регионов. Федеральная исполнительная власть ни при чем. В ее деятельности недостатков нет. Она не смогла за полтора года принять подзаконные акты, а большинство тех, что приняла, подвергаются обоснованной критике, она пустила на самотек региональное нормотворчество, устранившись от контроля над ним и оставив без какой бы то ни было защиты и охотников, и охотпользователей, а в констатирующей части рекомендаций слушаний об этом ни слова. Виноваты федеральный законодатель и регионы, а Минприроды на белом коне, в белых одеждах и пушистое.

Более того, участникам слушаний предлагается рекомендовать Минприроды и дальше осуществлять анализ практики применения Закона об охоте и разрабатывать предложения. Качество их анализа мы видим уже сейчас; почему авторы проекта рекомендаций думают, что оно изменится? Нельзя поручать органу, несущему главную ответственность за состояние дел в отрасли, оценку этого состояния – он о себе правды не скажет. Есть сторонние оценщики уровня правопорядка – например, Минюст, Генпрокуратура, Институт законодательства и сравнительного правоведения при федеральном Правительстве; почему бы их не привлечь к анализу?

Хотелось бы пожелать организатору слушаний, Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, не идти на поводу у Минприроды, не стать его послушным придатком, обеспечивать независимый, объективный анализ положения дел в нашей отрасли.