Geum.ru

Паспортная система российской федерации и ее использование в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
целеустремленные элементы:

- органы государственной власти, задачей которых является согласование функционирования различных частей системы с конечной целью обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз;

- индивиды, осуществляющие определение своего правового статуса с помощью материальных носителей установленного образца;

б) нецелеустремленные элементы:

- правовые нормы, регламентирующие порядок достижения конечной цели и деятельность лиц, направленную на определение их правового статуса указанным способом;

- технические средства и материальные носители (документы, удостоверяющие личность человека, а также некоторые особенности его правового статуса), использование которых обеспечивает реализацию задач системы в деятельности целеустремленных элементов.

Важно отметить, что данная совокупность подчиняется характерным для нее законам и алгоритмам, по которым осуществляются взаимодействие между ее элементами и развитие системы в целом. При этом деятельность целеустремленных элементов в зависимости от характеристик ее результата, так или иначе, влияет на всю систему1.

Структурное строение, а также преимущественный способ взаимосвязи внутри него (в основном, организационный, то есть возникающий в результате искусственного его создания) показывает, что рассматриваемая система является организационной, о чем свидетельствуют параметры1, по которым осуществляется взаимодействие между элементами паспортной системы и ее функционирование:
  1. Наличие у системы двух взаимообусловленных функций – внешней (обеспечение национальной /пограничной/ безопасности) и внутренней (организация взаимодействия входящих в нее элементов).
  2. Необходимость существования в составе системы таких элементов как субъект и объект управления, из которых первый наделен строго определенными полномочиями и способен воздействовать на второй в рамках реализуемых функций системы.
  3. Управляющее воздействие направлено, в основном, не на технические средства, а на людей, то есть по своей социальной природе субъект и объект управления в паспортной системе характеризуются сходными качествами.
  4. Паспортная система иерархична и ей присущи процессы управления и самоуправления.

Опираясь на имеющиеся дефиниции обычных организационных систем и учитывая особенности сущностных черт паспортной системы, ее определение может быть представлено следующим образом: паспортная система – это объединенная на основе общности правовых норм, а также принципов, функциональной среды и целевой функции обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз совокупность отношений органов государственной власти и индивидов, использующих различные технические средства и материальные носители установленного образца для формального определения и дальнейшей реализации составляющих правового статуса человека.

Данное определение отражает сущность класса сложных организационных систем, соответствует иерархическому строению паспортной системы и подчеркивает ее основную особенность, заключающуюся в конечной цели функционирования.

Можно выделить некоторые отличия от обычных организационных систем:
  1. Паспортная система создается для решения конкретных специфических задач, которыми могут быть: закрепление правового статуса граждан и лиц без гражданства с помощью материальных носителей (установленного образца); борьба с незаконной миграцией; организация и ведение учета граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан; контроль за пересечением границы государства и др. Следствием является достижение определенных политических, экономических, социальных и других целей особыми методами.
  2. В результате взаимодействия паспортной системы с активной окружающей средой (состоящей из внешних, не являющихся ее частями элементов и их существенных свойств, с которыми система, так или иначе, взаимодействует при условии, что изменение в любом из них может привести к изменению в состоянии самой системы) ей приходится сталкиваться с организационными проблемами, обусловленными изменением обстановки. Это требует от органов управления адаптации системы в соответствии с изменившимися условиями обстановки или появлением новых задач.
  3. Следующая особенность связана со смешанным типом вхождения индивидов в паспортную систему. Если в однородных организационных системах наблюдается относительная свобода индивида в определении характера связи с системой, то есть в выборе места работы, службы, обусловленной его квалификацией, образованием, возрастом, регионом и т.д., то условия принадлежности к некоторым целеустремленным элементам (органам государственной власти) паспортной системы могут быть сопряжены с определенными ограничениями в свободе выбора.

Исходя из того, что организационные системы состоят, в основном, из людей и машин, паспортную систему можно в целом представить в виде совокупности, элементами которой являются различные типы систем «человек - техника» 1.

Таким образом, в паспортной системе выделяются два компонента – человеческий и технический, группирующиеся соответственно в целеустремленные и нецелеустремленные части системы. Под первым компонентом следует понимать как отдельных сотрудников органов государственной власти, обеспечивающих должное функционирование всех элементов системы (и их совокупности), так и отдельных индивидов, действия которых направлены на определение собственного правового статуса с помощью материальных носителей (на современном этапе документов установленного образца), а под вторым – материальные носители и все специальные и неспециализированные технические средства, используемые для решения задач данной организационной системы.

Можно сделать вывод о том, что паспортная система представляет собой сложную искусственную организационную систему, состоящую из таких компонентов, как правовой, технический, идеологический, процессный и человеческий, при определяющей и координирующей роли последнего.

Основополагающими началами (принципами) существования эффективной паспортной системы в Российской Федерации, по нашему мнению, являются:
  1. Законность – соответствие структуры системы и правил ее построения целям и задачам государственного управления, содержащимся в законодательстве, а также использование ее функциональных возможностей только в пределах, определенных правовыми нормами.
  2. Рациональность – разумная обоснованность организации системы с учетом конечной цели ее существования и возможных изменений функциональной среды.
  3. Иерархическое построение – определение важности задач и роли конкретных органов государственной власти при использовании элементов паспортной системы с последующим закреплением в праве.
  4. Минимизация количества элементов – сокращение объема нормативной составляющей системы за счет ее систематизации для обеспечения единства различных (в основном ведомственных) правовых актов; ограничение круга представителей государственной власти, занимающихся обеспечением качественного контроля за эффективностью системы и координация их деятельности; лимитирование количества документов, признаваемых государством в качестве удостоверяющих личность предъявителя.
  5. Согласованность деятельности целеустремленных элементов – применение органами государственной власти, занимающимися реализацией паспортной системы таких инструментов воздействия, при использовании которых достигается максимальное совпадение публичного и частного интереса, то есть когда цель обеспечения надлежащей защищенности государства от внутренних и внешних угроз указанным способом является также сознательно (в идеале) или материально обоснованной целью конкретного индивида.
  6. Соответствие нецелеустремленных элементов современным научно-техническим требованиям – использование технических подходов к производству документов, удостоверяющих личность, а также применению специальных средств контроля их подлинности и т.п. с учетом особенностей соотношения с паспортными системами иностранных государств.
  7. Экономическая целесообразность – построение системы и ее реализация с учетом требований положительного экономического эффекта как результата ее использования в государственно-управленческой деятельности и в обеспечении собственно системной экономической безопасности.

Обозначая общий подход к методике и методологии анализа паспортной системы государства, необходимо отметить, что внешняя среда, воздействующая на систему, накладывает характерный отпечаток на сходные по своей сущности системы. Прежде всего, это отражается на их различном структурном строении при сохранении общей целевой функции. Следствием такого воздействия становится ярко выраженное своеобразие паспортных систем различных стран, проявляющееся в преимущественном применении контрольно-разрешительного или уведомительного порядка организации деятельности частных лиц и соответственно государственных органов1.

В России общественные отношения, относящиеся к паспортной системе (являясь неотъемлемой частью системы поддержания государственности уже на первоначальных этапах его становления), имеют свою продолжительную историю.

Историческое развитие российского «общества» на ранних этапах его становления в силу особенностей уклада жизни исключало наличие государственного аппарата в современном его понимании, но, тем не менее, управление как явление социальное присутствовало повсеместно. Общинно-патриархальный характер взаимоотношений в поселениях предполагал неравенство населения, определяемое, прежде всего, личными качествами человека, а в княжествах – родовыми отношениями, следствием которых являлась хозяйственная состоятельность и особый статус. Отсутствие правовой регламентации жизнедеятельности до XII века успешно заменялось обычаем. Такие объективные причины, как необходимость заниматься крестьянским хозяйством, а соответственно, отсутствие миграции населения, замкнутость общины, слабая распространенность письменной культуры и другие не способствовали появлению каких-либо носителей, удостоверяющих личность человека.

В России попытки установления контроля за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их учета путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые «проезжие грамоты»1, что обусловливалось потребностью в учете податного населения в связи со сбором государственного налога – «полюдья»2. Государственно-правовые элементы системы учета населения реализовывались через местные общинные правления. Появление иноземцев также не оставляли без внимания: контроль за их передвижением возлагался на органы городского самоуправления. При этом «гости» по обычаю останавливались на специально отведенных подворьях – «гостиных дворах», чем обеспечивался присмотр за ними.

В период объединения удельных княжеств и утверждения могущества Московского князя с последующим образованием централизованного государства начала проявляться потребность в учете численности податных сословий, причиной которой стало усиление роли фискального ведомства в системе государственного управления. Миграция населения, переселявшегося из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где в ХIV-ХV веках шло собирание русских земель, явилось дополнительным фактором, определившим необходимость создания системы письменного учета и контроля за населением.

Интересы новообразованного государства в сфере экономического поддержания формировавшегося политического режима и особенности общинного уклада жизни населения обусловливали необходимость введения ограничения на свободу передвижения значительной части населения. Процесс этот в XVI - первой половине XVII веков выразился в закреплении большей части населения Российского государства на определенной территории, то есть введении права, называемого историками крепостным.

В Киевской Руси в ХI веке существовало понятие «крестьянского выхода», под которым понималось право крестьянина уходить от землевладельца. На протяжении ХI-ХV веков «выход» некоторых категорий населения (закупы, сребреники и др.) ограничивался, но юридическое оформление закрепления крестьян на определенной территории в общегосударственном масштабе произошло только в 1497 году. В статье 57 Судебника Иоанна III устанавливался двухнедельный период, в течение которого с обязательной выплатой «пожилого» осуществлялся «крестьянский выход». Этот период в истории известен как Юрьев день. Судебник 1550 года в статье 88 подтвердил правило о «крестьянском выходе», лишь увеличив размер «пожилого»1.

С 1581 году в некоторых грамотах содержится упоминание о «заповедных летах», введенных Иоанном IV из-за тяжелого хозяйственного положения государства. Результатом было запрещение «крестьянского выхода» в некоторых северных и центральных районах. «Прикрепление крестьян с его следствиями было самым крупным, основным явлением в жизни села в описываемое время»2. Указом царя Феодора Иоанновича 1592-1593 годов «заповедные лета»3 были утверждены на всей территории русского государства. Юридическим основанием крестьянской крепости объявлялись писцовые книги, определявшие принадлежность крестьян данному владельцу.

В 1649 году Соборное уложение отменило «крестьянский выход» на всей территории России и обязало всех россиян, выезжающих за границу, иметь проездные грамоты, установив жестокие наказания за нарушение этого порядка1. «В 1658 году, когда польская война усилилась, начали искать повсюду средств, как бы увеличить доходы, как бы заставить платить тех, которые еще не платили. Пошли грамоты по городам: переписать всех бобылей, пешков и захребетников, которые служб никаких не служат, податей не платят, живут в белых»2, то есть не исполняют государственного тягла. Таким образом, государство утверждало необходимость определения статуса всех проживавших на его территории лиц.

Рассматривая степень формального закрепления положения населения в русском государстве, необходимо отметить, что только эпоха Петра I и введенные им социально-экономические новеллы, последовательно закреплявшиеся в праве, стали отправной точкой для формирования специального государственного аппарата, задачей которого была разработка, реализация и осуществление контроля за деятельностью, направленной на индивидуализацию статуса каждого человека, находящегося на территории России.

Удостоверяющие личность документы назывались «проезжими» или «прохожими письмами», цель выдачи которых сводилась к контролю за уплатой подушной подати, предупреждению уклонения от рекрутской повинности, а также борьбе с явлениями, угрожающими общественной безопасности, например, с эпидемиями3.

Постепенно в России сложился стройный порядок, предусматривающий установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий. Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи.

На рубеже ХХ столетия в системе права Российской Империи появились нормативные акты, характеризующиеся наиболее полным рассмотрением вопросов, связанных с учетом населения и формализованной детерминацией статуса всех постоянно проживающих и пребывающих на территории государства лиц.

Так, например, в 1894 году было утверждено Положение о видах на жительство1, в котором устанавливалось, что граждане России не обязаны были иметь паспорта в местах постоянного жительства. Исключение составляли лишь проживавшие в наиболее крупных городах и местностях, объявленных в состоянии усиленной и чрезвычайной охраны, а также работающие на фабриках, заводах и мануфактурах.

Высшим этапом развития права Российской Империи в рамках деятельности по определению личности человека было принятие в 1903 году «Устава о паспортах»2, который являлся основным документом общегосударственного значения и включал положения всех ранее изданных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и физических лиц в данной сфере государственного управления.

В «Уставе о паспортах» подтверждалось, что лица, находящиеся в местах постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта. При этом под постоянным местом жительства понималось: для дворян, купцов, чиновников, почетных граждан и разночинцев – место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение или были заняты на службе; для мещан и ремесленников – город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу; для крестьян – сельское общество или волость, к которой они были приписаны. На фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих.

Деятельность государственных органов по обеспечению паспортного режима внутри Империи усугублялась значительными потоками лиц, выезжающих за границу. Полиция выдавала всем желающим выехать свидетельство об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора. Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне. Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с указанием места проживания.

Особенности уклада жизни населения Российской Империи все еще позволяли в большинстве случаев осуществлять контроль за его деятельностью без формального закрепления правового положения каждого индивида, что достигалось строго определенным разделением общества на социально-экономические группы.

Так в «Уставе о паспортах» было закреплено, что в тех случаях, когда люди отлучались с постоянного места жительства в пределах своего уезда или за него, но не далее чем на 50 верст и не более чем на полгода, получать паспорт не требовалось. Разрешалось также наниматься на сельские работы без ограничения срока отлучки и без получения паспорта, если работать приходилось в соседних с уездом волостях1.

«Устав о паспортах» содержал описание документов, удостоверяющих личность, порядок их выдачи, ответственность за нарушение устанавливаемых правил, регламентировал случаи обязательной выдачи, перечень которых не подлежал расширительному толкованию.

В период Первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения в выдаче паспортов, связанные с военными условиями. Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения, но других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло – «Положение о видах на жительство» 1894 года и «Устав о паспортах» продолжали действовать вплоть до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года).

Таким образом, начиная с периода общинно-патриархального уклада жизни российского общества с одновременным усилением роли государства и установлением феодального строя, в России стремление к достижению публичного интереса, первоначально наиболее ярко выражавшегося в необходимости уплаты налогов, постепенно приобретало некие формализованные границы. Удостоверение правового статуса личности для государства становилось насущной необходимостью из-за ужесточения условий (в первую очередь, экономического характера) проживания и пребывания в стране. Вводя документы, удостоверяющие личность человека, государство стало решать несколько социально-экономических задач: учет и контроль податного населения (при отсутствии системы переписи населения); прикрепление податного населения к определенному месту жительства и определенному роду занятий (это снимало проблему поиска трудовых ресурсов и удержания их с помощью различных льгот); установление государственного контроля и упорядочение миграционных потоков на окраинах государства. (Так, например, массовый уход населения на южные рубежи государства был переориентирован на освоение Заволжья, Сибири и Дальнего Востока.)

К началу ХХ века в Российской Империи сложившаяся система общественных отношений в сфере детерминации правового статуса личности имела довольно четкое строение, нашедшее отражение в правовых нормах и реально обеспечивавшее решение задач по контролю за экономической деятельностью и передвижением собственного населения и иностранных подданных внутри государства и за его пределы. Паспорта и иные удостоверяющие личность документы имели обязательное значение при пересечении Государственной границы Российской Империи.

Модификация политического устройства, произошедшая в 1917 году, повлекла культурные экономические и иные изменения в социальной среде, что не могло не отразиться на правовом положении человека в новообразованном государстве. Хаос в управленческих отношениях спровоцировал отсутствие порядка и в сфере детерминации правового статуса гражданина в государстве, которое первоначально не имело даже специального механизма реализации собственных решений.

Процесс установления «рабоче-крестьянского» государства сопровождался разрушением системы права Российской Империи, что было обусловлено резким неприятием всего относящегося к «старому» режиму. Так первоначально была сделана попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населения, то есть упразднить паспортные правила в их общепринятом на тот период времени понимании. В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»1 от 11 ноября 1917 года, которым было установлено единое общее гражданство Российской Республики и отменен дореволюционный институт паспортной системы.

Когда перед новой властью остро встала задача всеобщей трудовой повинности, вновь возникла необходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля за передвижением граждан. Потребность в регламентации и упорядочении действий граждан и иных лиц, находящихся на территории страны Советов, вызванная борьбой с противниками нового режима, привела к формированию государственного механизма всеобщего учета, нашедшего свое отражение в правовых нормах того времени.

Первая Советская Конституция 1918 года наряду с правом на труд провозгласила обязанность всех членов общества трудиться, что соответствовало принципу распределения материальных благ при социализме: «Кто не работает – тот не ест».

5 октября 1918 года в целях осуществления «основного начала Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» был издан декрет СНК РСФСР «О трудовых книжках для нетрудящихся»1, а 25-м июня 1919 года датирован Декрет ЦИК и СНК РСФСР «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде»2.

Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, привлечение к труду нетрудящихся. «Данные нормативно-правовые акты обязывали всех граждан РСФСР, достигших 16-летнего возраста, иметь трудовые книжки, которые свидетельствовали об участии их владельца в производственной деятельности и одновременно служили удостоверением личности в пределах государства»3. Обязательность получения трудовых книжек сопровождалась социальной поддержкой их владельцев: при оформлении в документ вносилась отметка о прописке, предоставляющая ее владельцу право на получение продовольственного пайка и социальное обеспечение. «Трудовая книжка стала, по сути, первым советским паспортом. При выдаче трудовой книжки старые паспорта и другие виды удостоверений отбирались. Лица, которые не работали на государственных и общественных предприятиях и в учреждениях, сами вносили в свои книжки сведения о работе»4.

После окончания гражданской войны, по мере установления дипломатических отношений Советского государства с другими странами, развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился объем пересечений Государственной границы РСФСР. В этой связи была поставлена задача разработки такого механизма государственного контроля въезда-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существующего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж.

Важным правовым актом, регламентирующим данную проблему, явился декрет СНК РСФСР от 20 мая 1922 года «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан1.

В условиях нормализации социально-экономической сферы жизнедеятельности государства остро встал вопрос о введении единого официального документа, удостоверяющего личность граждан, который бы надежно способствовал осуществлению их прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами.

Декретом ВЦИК и СНК СССР от 20 июня 1923 года «Об удостоверениях личности»2 с 1 января 1924 года на всей территории государства аннулировались все старые паспорта, виды на жительство, а также заменяющие их трудовые книжки, и вводился документ – удостоверение личности, которое выдавалось гражданам с 16-летнего возраста. В нем указывались следующие сведения: фамилия, имя, отчество владельца; год, месяц и число рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношения к отбыванию воинской повинности; семейное положение; перечень несовершеннолетних детей, внесенных в документ родителей. Удостоверения были одной общей для всех формы и выдавались на срок до 3-х лет на основании актовой (метрической) записи о рождении или справки из домоуправления о проживании, либо удостоверения с места работы или службы (в городах и поселках городского типа), а в сельской местности – на основании актовой (метрической) записи о рождении или справки сельского Совета. До 31 декабря 1923 года граждане могли получить удостоверение путем обмена на старые документы, которые после этого срока утрачивали силу. Граждане, прибывающие из-за границы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученного ими от уполномоченного представительства РСФСР в соответствующей стране.

В отступление от общего правила на несовершеннолетних в возрасте от 12-ти до 16-ти лет могли быть выданы отдельные удостоверения личности, но только по просьбе родителей или заменяющих их лиц, а при отсутствии родителей – по просьбе самих несовершеннолетних.

Удостоверение личности выдавалось на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка.

Необходимо отметить, что получение удостоверение личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий.

В дальнейшем ВЦИК и СНК РСФСР постановлением от 18 июля 1927 года1, сохранив действие удостоверений личности, приравняли их значение к другим документам. Так, документы о рождении, браке, справки домоуправлений или сельских Советов о проживании, служебные удостоверения, расчетные книжки, профсоюзные, военные, студенческие билеты и другие приобрели значение документа, удостоверяющего личность гражданина.

В дополнение и развитие декрета «Об удостоверении личности» СНК РСФСР принял декрет «О прописке граждан в городских поселениях»2, которым было положено начало организации учета передвижения населения в городах, где, в частности, была установлена обязанность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток, сообщить об этом домоуправлению дома, гостиницы и т.п. При этом для прописки необходимо было предъявить один из документов: удостоверение личности, профсоюзный билет, справку с места работы. Иностранные граждане должны были предъявить вид на жительство.

Одним из наиболее существенных нормативных актов СССР, устанавливающих общеобязательные правила поведения в сфере индивидуализации правового статуса граждан путем формального закрепления их принадлежности к советскому государству, было постановление № 57/1917 от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»1. В нем отмечалось, что единая паспортная система вводится в целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек, а также в целях очистки их от укрывшихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов. Обязанность иметь паспорт распространялась на граждан СССР, достигших 16 лет и постоянно проживающих в городах и рабочих поселках, работающих на транспорте, в совхозах и на новостройках. Паспорт стал основным документом, удостоверяющим личность гражданина.

В первую очередь паспортная система вводилась в Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Минске, Ростове-на-Дону, Владивостоке и Одессе.

По мнению большинства советских исследователей проблемы паспортизации населения, постановление ВЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года можно рассматривать как основополагающий акт о создании в стране единой паспортной системы2. В нем нашел свое отражение опыт прошлых лет по учету населения. «Единая паспортная система была направлена на стабилизацию общественных отношений, она значительно улучшила учет трудовых ресурсов, что было особенно важно для укрепления плановых начал в развитии экономики, укрепления социалистического правопорядка и законности»1.

В рамках формирования советской системы законодательства, ориентированной, прежде всего, на противостояние враждебному капиталистическому миру, паспортные отношения (вне зависимости от названия основных документов, удостоверяющих личность) становились основой дифференциации людей в рамках системы государственной безопасности.

Нормы права отличались особой бескомпромиссностью по отношению к возможному враждебному элементу и большей частью были призваны обеспечить всеобщий контрольный разрешительный порядок проживания и передвижения как по территории СССР, так и за его пределы.

Советская паспортная система, первоначально ориентированная на противопоставление старой империалистической, тем не менее, постепенно приобрела характер даже более жесткий. Безопасность государства, в обеспечении которой паспортной системе отводилось не последнее место, требовала создания механизма реализации решений – большое значение придавалось образованию органов, контролирующих деятельность иностранных граждан и собственного населения, способных при необходимости нейтрализовать возникающие угрозы. Одним из таких органов был НКВД СССР, в состав которого включались пограничные войска.

10 сентября 1940 года Постановлением Совнаркома СССР № 1667 было утверждено новое Положение о паспортах и новая инструкция НКВД СССР по его применению2. Данные нормативные акты в связи с уточнением границ СССР с учетом присоединенных в результате Советско-Финляндской войны (1939 – 1940 гг.) территорий утверждали перечень режимных местностей, где устанавливался особый порядок прописки. Специальный режим в СССР был введен в столичных городах, краевых и областных центрах, на важных железнодорожных узлах, особое внимание также обращали на режимные мероприятия в пограничной зоне. Устанавливался перечень лиц, которые не могли получить паспорта и не должны были прописываться в указанных местностях. К этой категории, например, относились осужденные за контрреволюционную деятельность, выезд за границу и въезд в СССР «без разрешения», шпионаж и т.п.1

Большое значение данное Положение имело для деятельности советских пограничных войск. Установление пограничных зон позволяло вводить разрешительный порядок передвижения и пребывания в местностях, располагавшихся рядом с линией Государственной границы СССР. Должностные лица пограничных войск получили право оформления разрешений на пропуск в пограничную зону и таким образом, используя возможности определения правового положения граждан с помощью документов, удостоверяющих личность, осуществляли полноценный контроль за законностью деятельности населения в приграничных районах.

Положение действовало до 21 октября 1953, когда в результате изменений международной и внутренней обстановки, произошедших после Второй мировой войны, возникла необходимость принятия нового Положения о паспортах, которое было утверждено Постановлением Совета Министров СССР и основное внимание уделяло правовой регламентации паспортизации населения в городах2.

В течение 60-х годов стали существенно расширяться международные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма: с Болгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР и другими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан, в том числе с частными целями3.

Правовую регламентацию вопросов выезда и въезда составляли ряд постановлений Совета Министров и ведомственных инструкций. Так, Совет Министров СССР постановлением от 19 июня 1959 года утвердил Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, которое в целом сохраняло ранее действовавший порядок въезда и выезда, но дополнялось полным перечнем категорий лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта. Кроме того, разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам, их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам).

Таким образом, закреплялся дифференцированный подход к лицам, пересекающим Государственную границу СССР. При этом формальное разграничение их категорий происходило при проверке документов, удостоверяющих личность. (Данное направление работы сохраняется в деятельности пограничных органов до настоящего времени.)

В последующий период для зарубежных поездок в дружественные страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии «АВ» и «НЖ»), совершались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.

Совет Министров СССР постановлением от 22 сентября 1970 года утвердил новое Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, которым внесены существенные изменения и дополнения, определявшие основания отказа гражданам в выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам1, периодичность частных поездок и представление характеристик для оформления выезда. Положением отменялось использование для выезда из СССР документов, заменяющих заграничные паспорта (удостоверений, вкладышей и т.п.).

28 августа 1974 года Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР». Было признано необходимым внести изменения в паспортную систему по следующим направлениям:
  • установить повсеместно единый для всех категорий населения порядок паспортизации, паспорта выдавать всем взрослым гражданам СССР;
  • ввести новый образец бессрочного паспорта гражданина Союза Советских Социалистических Республик как основного документа, удостоверяющего личность гражданина и его принадлежность к советскому гражданству;
  • сократить существовавшие ранее некоторые ограничения в прописке отдельных категорий граждан1.

Совет Министров СССР утвердил Положение о паспортной системе в СССР и принял постановление «О некоторых правилах прописки граждан»2. Эти нормативные акты и составляли правовую основу действовавшей в Российской Федерации паспортной системы до 1997 года3.

Таким образом, постепенно в правовых актах СССР было закреплено, что наличие соответствующих документов являлось формальным признаком наделения человека некоторыми правами, и только документы как материальные носители необходимой информации позволяли беспрепятственно осуществлять реализацию этих прав.

Сложившаяся в Советском Союзе паспортная система своей основой имела нормативные правовые акты, позволяла осуществлять учет численности населения, предполагала контрольно-разрешительный характер проживания и передвижения по территории СССР, позволяла четко определить наличие и состав населения в пограничной зоне, а также стала основой для организации контролируемого пропуска лиц через Государственную границу СССР. Кроме того, она стала основой организации взаимодействия различных ведомств государства в сфере контроля за законностью деятельности советских и иностранных граждан. Так, например, одним из эффективных средств обеспечения государственной безопасности было осуществляемое Пограничными войсками КГБ СССР оформление разрешений на въезд и пребывание в пограничной зоне, а также проводимые совместно с Министерством внутренних дел СССР проверки удостоверяющих личность документов.

Таким образом, изучение исторических фактов, нашедших отражение, прежде всего, в правовых нормах общеобязательного характера, свидетельствует о важности для российского (русского, советского) государства деятельности по определению правового статуса лиц, пребывающих на его территории. Основным требованием в процессе развития правовой базы, регламентировавшей данную сферу публичных отношений, становилось целенаправленное ограничение некоторых свобод частных лиц в интересах безопасности государства, достижение политических и экономических целей в рамках ужесточения контроля за действиями индивида.

Если на первом этапе – в период существования Киевской Руси вплоть до времени абсолютизма – можно говорить лишь о частичном оформлении правового статуса граждан, что в силу особенностей уклада жизни населения выражалось в малой формализации отношений между государством и его подданными, то государственно-правовая регламентация данного вопроса в Российской Империи характеризуется уже более четким социально-политическим делением на группы, обладающие строго определенными правами и обязанностями, реализация которых обеспечивалась государственно-властным механизмом принуждения. Появляется понятие паспорта, вводятся иные документы, целью которых, прежде всего, является удостоверение личности владельца.

Для советской эпохи с ее новыми политическим и социально-экономическим направлениями развития, требующими соответствующих мер для достижения стоящих перед страной задач, была характерна правовая и, главное, процедурная регламентация, выразившаяся в появлении термина «паспортная система».

На современном этапе российская юридическая наука, имеющая в своем основании советские корни и являющаяся правопреемницей советских традиций и взглядов на многие правовые проблемы, рассматривает все вопросы в области паспортизации населения с учетом лишь некоторых изменений в этой области, произошедших за последнее время и отличающихся стремлением к либерализации отношений между государством и индивидом при условии обеспечения высокого уровня защищенности национальных интересов. Теоретическое определение структурно-компонентного состава и исследование особенностей исторического становления паспортной системы Российской Федерации позволяют выделить ее сущностные черты, проявляющиеся в правовом поле России в настоящее время.

Соподчиненность системе национальной (пограничной) безопасности выдвигает главное требование ко всем элементам паспортной системы – каждый из них должен обеспечить достаточный уровень защищенности жизненно важных интересов личности и государства. В настоящее время данное требование должно найти отражение в нормативных правовых актах, что позволит обеспечить не только легитимность паспортной системы, но и более высокий процент реализации ее задач на практике.

Первоочередным требованием в условиях стремления России приобрести черты, свойственные правовому государству1, становится наличие такой нормативной правовой базы, которая обеспечивала бы законный порядок решения всех проблем в отношениях между личностью, обществом и государством. При этом необходимо учитывать обязательность условий, соблюдение которых придает нормам права статус гарантии осуществления какой-либо деятельности. Так, для достижения реального, а не декларативного характера нормативной составляющей паспортной системы в процессе правотворчества должны обеспечиваться:
  • соответствие норм экономической и политической ситуации в стране и достаточная стабильность с учетом дальнейших изменений обстановки;
  • конкретная направленность норм и четкое определение механизма их реализации;
  • определение круга органов и должностных лиц, на которые возлагается обязанность создавать необходимые для реализации правовых норм условия;
  • соответствие высокому уровню юридической техники с учетом особенностей национальной правовой системы и достижений в сфере регулирования организации иностранных паспортных систем;
  • неотвратимость ответственности виновных в нарушении общеобязательных правил поведения в рассматриваемой сфере1.

Только нормативные правовые акты, максимально соответствующие вышеизложенным требованиям, можно считать действенной правовой основой в регулировании паспортных отношений. В противном случае речь идет о правовых коллизиях и пробелах, то есть о недостаточной правовой регламентации данной сферы жизнедеятельности общества.

Рассматривая функциональную среду, необходимо отметить, что взаимодействие между элементами паспортной системы и ее развитие в целом должны, в первую очередь, удовлетворять государственным интересам. Это объясняется, прежде всего, особенностью «паспортных» отношений, которым в отличие от гражданско-правовых отношений свойственен в большинстве случаев не альтернативный, а обязательный административный характер.

Так, в соответствии с российским законодательством гражданин России обязан иметь паспорт как основной документ, удостоверяющий личность человека1; по месту жительства или пребывания обязан регистрироваться в специальных органах государственной власти2; при выезде (въезде) из России предъявить для пограничного контроля документы, подтверждающие его право на пересечение Государственной границы3 и т.п.

В целом, нормативная составляющая паспортной системы может быть представлена как совокупность правовых норм:

- определяющих виды основных документов, которые удостоверяют личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства;

- устанавливающих основные требования к порядку оформления, выдачи, замены, сдачи и изъятия документов граждан России;

- определяющих порядок использования документов граждан России, иностранных государств и лиц без гражданства;

- регламентирующих порядок работы органов государственной власти, которые обеспечивают должное функционирование, контроль, надзор за указанными видами деятельности и решение государственных задач в области поддержания надлежащего уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в данной сфере;

- устанавливающих ответственность за нарушения правовых норм, регламентирующих указанные общественные отношения.

В настоящее время в соответствии с российским законодательством виды и правовой статус основных документов, которые удостоверяют личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства, устанавливаются нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами1. Это не соответствует положению статьи 10 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2, в которой устанавливается, что «виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом».

Необходимо отметить, что помимо прямого указания на обязательность принятия федерального закона, регламентирующего рассматриваемые общественные отношения, в государстве существуют и другие объективные предпосылки для урегулирования вопросов, связанных с удостоверением личности с помощью различных документов. Положения нормативных правовых актов, регламентирующих в настоящее время данный вопрос, свидетельствуют о необходимости закрепления исчерпывающего перечня таких документов в рамках федерального закона. Обоснованием столь высокого уровня закрепления рассматриваемых вопросов является то, что их проблематика относится к обеспечению реализации конституционных свобод1, прав и обязанностей граждан России на всей территории страны и за ее пределами.

Документы, удостоверяющие личность гражданина России, подразделяются в зависимости от территориального масштаба их действия. Существует также категория «основных» документов. Так, на территории Российской Федерации основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации2. За пределами Российской Федерации – паспорт гражданина Российской Федерации (далее для различения с внутренним паспортом именуется заграничным – И.К.), дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка)3. Статус указанных документов устанавливается подзаконными актами. На данный момент на уровне федерального закона4 определены только основные документы, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из страны и въезд в нее. Их перечень соответствует перечню документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за ее пределами.

Таким образом, принимая во внимание имеющиеся особенности правового регулирования проблем паспортизации населения Российской Федерации и необходимость законодательного закрепления конкретных видов документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на ее территории и за ее пределами, настоятельным требованием к участникам законотворческого процесса становится скорейшее принятие Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации».

В данном законе целесообразно закрепить виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, а также, что наиболее важно в деятельности пограничных органов, установить основные требования к порядку оформления, выдачи, замены, сдачи и изъятия этих документов. С учетом результатов проводимой в настоящее время в России замены паспортов необходимо создать условия для уменьшения неоправданно большого количества видов документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

В законе должен содержаться перечень федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, наделенных правом оформления основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Это позволит осуществлять в полной мере их правоохранительные функции, а также существенно стабилизировать миграционную ситуацию в стране, учитывая безвизовый порядок въезда лиц в Российскую Федерацию почти из всех государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – СНГ).

Детальной регламентации в законе должен подвергнуться порядок оформления, получения, выдачи, сдачи, изъятия основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, что облегчит в дальнейшем борьбу с различного рода нарушениями в этой сфере.

Также должен быть определен исчерпывающий перечень сведений и отметок, содержащихся в паспорте гражданина Российской Федерации, что позволит защитить его интересы при решении социальных вопросов, будет способствовать оказанию ему помощи в экстремальных ситуациях.

На законодательном уровне на федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации необходимо возложить обязанность по осуществлению контроля за сдачей основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Данная норма будет направлена на пресечение преступлений и правонарушений, совершаемых с использованием основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации (например, умерших граждан Российской Федерации).

Таким образом, в Федеральном законе «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» необходимо закрепить статус документов, которые на данный момент уже признаны основными, действуют в настоящее время, но правовое положение которых до сих пор регламентируется подзаконными и малодоступными для населения ведомственными нормативными актами.

С учетом современных требований и указанного подхода к решению данной проблемы диссертантом предлагается возможная структура Федерального закона «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» (Приложение 1).

Необходимо отметить, что из-за возможности приобретения гражданства Российской Федерации по рождению1 законодательство должно предусматривать подтверждение особенностей правового положения гражданина России с момента появления его правоспособности. На данный период времени де-факто документа, удостоверяющего личность гражданина России на ее территории2 до достижения им 14-летнего возраста и получения паспорта1, не существует. На уровне федерального законодательства свидетельство о рождении не рассматривается в качестве такового2, что имеет свое логическое обоснование.

Практическая деятельность органов пограничного контроля позволяет сделать вывод о непригодности существующей формы свидетельства о рождении для достоверного определения личности и, соответственно, правового статуса лица в возрасте до 14 лет. Отсутствие фотографической карточки и четких антропометрических данных не позволяют со всей точностью утверждать, что лицо, предъявляющее документ, действительно является его владельцем, особенно если оно пересекает Государственную границу без сопровождения родителей или, наоборот, из-за малолетства не имеет возможности оценивать совершаемые в отношении его действия3. Отсутствие возможности проведения идентификации личности предъявителя и владельца документа, а также смысл действий, в результате которых выдается свидетельство о рождении4, позволяют утверждать, что данный документ представляет собой только форму подтверждения факта рождения ребенка1.

В настоящее время, отсутствие иных документов у лиц, не достигших 14-летнего возраста, заставило признать свидетельство о рождении в качестве удостоверяющего личность документа. Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации установлено, что оно является документом, удостоверяющим личность граждан Российской Федерации до 14 лет, необходимым для осуществления регистрационного учета2. Коллизия правовых норм в данном случае отсутствует, так как в законодательстве вообще нет упоминания о правовом статусе свидетельства о рождении как документа, удостоверяющего личность его владельца. Основываясь на этом положении, в некоторых ведомственных нормативных актах свидетельство о рождении детей по статусу приравнивается к основному документу, удостоверяющему личность в Российской Федерации 3.

Одним из возможных выходов представляется введение в содержание свидетельства о рождении информации об антропометрических данных владельца или, что наиболее перспективно, дактилоскопической информации с обязательным закреплением на уровне федерального законодательства этих положений, а также статуса свидетельства как документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, не достигшего возраста 14 лет.

«В современном цивилизованном мире отпечаток пальца рассматривается как один из многих биометрических идентификационных параметров человека (голос, лицо, рука, радужная оболочка глаза, подпись, генетический код и т.д.), отличающийся от других большей информативностью и изученностью. Такому подходу к отпечатку пальца во многом способствуют электронные средства и способы снятия отпечатков пальца, разделяя в массовом сознании классические «чернильные» дактилоскопические карты – для криминалистики и преступников, и электронные средства считывания биометрических параметров – для безопасности (банковской, информационной, физической) граждан или пользователей локальных и глобальных дактилоскопических систем»1.

Введение новых форм и методов удостоверения личности предъявителя документа на современном этапе является самым значительным элементом совершенствования всей паспортной системы. Курс на новый технический уровень работы с документами, как и тридцать лет назад, необходим из-за стремления к устранению возможности требования от граждан разного рода справок, когда искомые данные могут быть подтверждены предъявлением паспорта2. Повышение уровня правовой и технической подготовки большинства сотрудников паспортно-визовой службы Министерства внутренних дел Российской Федерации3 на современном этапе позволяет сделать вывод о своевременности разработки правового обеспечения повышения технического качества таких нецелеустремленных элементов паспортной системы, как документы, удостоверяющие личность предъявителя, и технические средства их учета и т.п.

Необходимо учесть возможный переход в последующем на образцы документов, изготовленных по новым технологиям. Так, законодательного закрепления требует процесс изготовления бланков основных документов с системой защиты от несанкционированного их изготовления и подделки оформленных документов. Предполагается, что в Федеральном законе «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации» должны содержаться общие требования к основным документам в следующей редакции:

«1. Паспорт, заграничный паспорт, дипломатический паспорт и паспорт моряка изготавливаются по образцам, удовлетворяющим международным требованиям и стандартам.

2. Основные документы должны иметь систему защиты от несанкционированного их изготовления и подделки, а также зону для внесения машиносчитываемых записей. Иные требования к основным документам, образцы и описание основных документов, способ их изготовления и определение материалов, из которых они изготавливаются, определяются Правительством Российской Федерации.».

Правового установления основных видов документов граждан России, требований к порядку их оформления и использования, ответственности за нарушения правовых норм, регламентирующих указанные общественные отношения и т.п. даже при отсутствии правовых пробелов и коллизий для должного обеспечения нормального функционирования паспортной системы будет недостаточно без закрепления в законодательстве механизма реализации указанных норм.

Одной из основных составляющих этого механизма является совокупность органов государственной власти, которые обеспечивают решение государственных задач в области поддержания надлежащего уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в данной сфере.

В правовых актах конкретные нормы, определяющие понятие, структуру, а также круг субъектов реализации задач паспортной системы (как и ее правовая дефиниция), отсутствуют. Таким образом, их совокупность может быть выявлена только на основании целевой функции и анализа системных связей.

Задача обеспечения надлежащей степени защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз ставится практически перед всеми органами исполнительной власти, но реализацией ее путем дифференцирования правового статуса индивида, осуществляемого с помощью материальных носителей – документов установленной формы, – занимается ограниченный круг представителей государства.

«Все государственные органы, участвующие в непосредственной реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства, образуют стройную систему, в рамках которой осуществляют специализацию их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных задач. Это позволяет своевременно реагировать на любые противоправные деяния, оперативно квалифицированно на основе законности принимать эффективные меры по устранению причин, способствующих их совершению, вести широкую профилактическую работу, охватывать правовоспитательными мерами большую часть населения нашего государства»1.

Учитывая включение паспортной системы в систему национальной и соответственно пограничной безопасности, выявление ее составляющих целесообразно производить в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации2.

В соответствии с положениями данного нормативного правового акта в формировании и реализации политики обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации принимают участие:
  • Президент Российской Федерации, который в пределах своих конституционных полномочий осуществляет общее руководство органами и войсками при обеспечении пограничной безопасности Российской Федерации; формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и войска обеспечения национальной безопасности;
  • Федеральное Собрание Российской Федерации, которое формирует законодательную базу в области обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации;
  • Правительство Российской Федерации, в пределах своих полномочий координирующее деятельность федеральных органов исполнительной власти, занимающихся обеспечением пограничной безопасности, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  • Совет Безопасности Российской Федерации, задачами которого являются упреждающее выявление и оценка угроз национальной безопасности Российской Федерации, разработка предложений в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, координация деятельности органов обеспечения национальной безопасности, контроль реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений в этой области;
  • федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие исполнение нормативных предписаний в области пограничной безопасности Российской Федерации;
  • органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, взаимодействующие с федеральными органами исполнительной власти по вопросам обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации, а также совместно с органами местного самоуправления осуществляющие проведение мероприятий по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем пограничной безопасности согласно законодательству Российской Федерации.

Оценивая роль перечисленных субъектов обеспечения пограничной безопасности, необходимо отметить, что последние две категории органов государственной власти являются прямыми исполнителями большинства имеющихся правовых норм при определяющей и координирующей роли первых четырех.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 по характеру полноты реализации целевой функции паспортной системы в качестве ее основных целеустремленных элементов можно рассматривать: Министерство внутренних дел Российской Федерации и подведомственную ему Федеральную миграционную службу Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Данные органы исполнительной власти в соответствии с российским законодательством одной из задач функционирования имеют обеспечение национальной безопасности в конкретных сферах общественной жизни, используя при этом возможности паспортной системы2.

Иные государственные органы в силу специфики своей деятельности также могут применять элементы паспортной системы для реализации стоящих перед ними задач. В первую очередь, к таким органам можно отнести1 Службу внешней разведки Российской Федерации, Федеральные службы и агентства, которым переданы функции упраздненных Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства путей сообщения Российской Федерации2.

Данные органы в целях обеспечения стоящих перед ними специфических задач в различных ситуациях используют документы, удостоверяющие личность индивида как формализованный носитель информации о правовом статусе их владельца. При этом наличие или отсутствие таких документов становится обязательным условием для участия в некоторых правоотношениях с участием указанных государственных органов3.

Необходимо отметить, что в рамках паспортной системы приоритетное значение для ее функционирования имеет только деятельность основных целеустремленных элементов.

Особенность обеспечения системного построения паспортных отношений заключается в обязательности организации и сохранения параметров, по которым осуществляется обмен, между элементами системы и функционирование системы в целом – функциональной среды. Определяющими становятся связи целеустремленных и нецелеустремленных элементов, нашедшие отражение в правовом поле. Основное внимание в этой области стоит обратить на понятие взаимодействия и координации.

Координация по своей сущности представляет собой «согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями»1. Взаимодействие согласно толкованиям словарей – взаимная связь предметов, явлений, согласованная деятельность различных субъектов, осуществляющих совместные действия2.

Таким образом, указанные термины близки в смысловом отношении, в них заложена идея взаимной обусловленности явлений, действий, приведение их к определенному соотношению. Однако смысловое сопоставление данных слов исключает их идентичность.

Термин «координация» в отличие от термина «взаимодействие» применим к более обобщенным масштабным понятиям. Кроме того, координация как процесс согласования не предполагает обязательного взаимного действия двух или нескольких сторон – действовать может и одна сторона (подчеркивается руководящее начало). Взаимодействие – обязательно действия двух и более сторон, происходящие, как правило, в близких по уровню рамках подчиненности. Взаимодействие есть всегда результат координирующей деятельности, а координация содержит элементы подчиненности решению координирующего центра. В процессе координации орган управления воздействует на подчиненные элементы для упорядочения их действий по достижению единой цели.

Наиболее важными принципами взаимодействия являются законность, непрерывность на всех уровнях, оперативность и ответственность в реализации совместных планов и взятых обязательств с учетом самостоятельности и разграничения компетенции1.

Основой для усиления координации и реализации целого ряда взаимообусловленных и взаимосвязанных задач является общность целей заинтересованных органов государственной власти. Эффективное осуществление задач и функций, которые для них являются общими и круг которых постоянно расширяется и усложняется, возможно лишь тогда, когда их действия будут строго согласованы, а усилия объединены на научной и правовой основе. И наоборот, разрозненные действия заинтересованных министерств и иных органов исполнительной власти неэкономичны и малоэффективны.

Необходимость повышения эффективности управления (в т.ч. координации и взаимодействия) легла в основу принятого решения о реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти России и, в частности, о совершенствовании государственного управления в области безопасности России1.

Таким образом, анализ российского права и структуры государственных органов, выделяемых по параметрам, ограниченным функциональной средой системы, свидетельствует о наличии некоторых особенностей включения в систему целеустремленных элементов, которые организационно влияют на ее поведение. Это отражается, прежде всего, в том, что изменение в структуре указанных основных субъектов реализации задач паспортной системы ведет к изменению характера самой системы. Результатом таких модификаций может быть, например, ослабление или ужесточение контроля за деятельностью российских и иностранных граждан, трансформирование системы взаимодействия, повышение или ухудшение качества передачи и использования оперативной информации и т.п. Так, в рамках паспортной системы одним из методов повышения ее эффективности становится целесообразное распределение функций обеспечения различных видов национальной безопасности между указанными органами государственной власти.

Рассматривая паспортную систему как «человекотехническую», необходимо обратить внимание на обязательное присутствие нецелеустремленных частей, отсутствие (или не отвечающее современным требованиям качество) которых ведет к нарушению функционирования всей системы: невозможности реализации задач государства, а также прав и свобод человека и гражданина.

Основным формальным подтверждением правового положения лица в Российской Федерации являются документы, удостоверяющие личность гражданина России, оформленные и выданные от имени государства в соответствии с требованиями федерального законодательства1, а также действительные документы иностранных граждан и лиц без гражданства. Исходя из этого, можно выделить критерий разграничения элементов различных систем. В рамках паспортной системы основой для выделения каждого элемента системы из сходных совокупностей, которым, тем не менее, присущи иные целевые функции, становится именно документ, удостоверяющий личность, а точнее отношения, возникающие при его использовании для определения правового статуса лица.

В структуре паспортной системы данный элемент представлен под названием «материальный носитель» с тем же правовым наполнением. Это объясняется необходимостью учета современных тенденций в развитии полиграфии и систем контроля. Так, например, некоторые иностранные государства из состава бывших советских республик уже ввели в качестве удостоверяющих личность документов «идентификационные карточки личности»2.

Практическая реализация правовых норм, организующих работу различных элементов системы, представляет собой яркое свидетельство того, что при осуществлении всех видов деятельности, объединенных рассматриваемой целевой функцией, условием успешной их реализации становится применение различных технических средств и материальных носителей. Роль нецелеустремленных элементов определяется еще исходя из того, что только их наличие дает возможность рассматривать проблему дифференцирования правового статуса индивида, осуществляемого с помощью материальных носителей, что и становится одним из основных параметров выделения паспортной системы в качестве самостоятельного компонента системы национальной и пограничной безопасности.