Geum.ru

[Текст]: научно-аналити-ческий журнал (издаётся с 2007 г.)

Вид материалаДокументы

Содержание


В. А. Лазарева К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ЛЕГАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ НОРМ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Ключевые слова
Key words
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   34

В. А. Лазарева

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ЛЕГАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ

НОРМ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВА



Аннотация: в статье рассматриваются вопросы разграничения легального толкования норм права и правотворчества и анализируются существенные проблемы в данной сфере: в нашей стране прочно сложилась нежелательная, и зачастую противозаконная практика, когда органы исполнительной власти дают зависящим от них структурам разъяснения по применению нормативных правовых актов, изданных другими органами. Право легального нормативного толкования целесообразнее всего осуществлять высшим судам РФ – Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему Арбитражному суду РФ, а также конституционным (уставным) судам субъектов РФ.

Annotation: The article covers the questions of differentiation of legal interpretation of legal norms and law-making and contains the analysis of essential problems in this sphere: there is an unacceptable and frequently unlawful practice in the Russian Federation when executive authorities provide their subordinate bodies with clarification on application of normative acts issued by other authorities. The right of legal interpretation shall be reasonable to grant to the RF Supreme courts – the RF Constitutional court, the RF Supreme court, the RF High Court of Arbitration and constitutional (statutory) courts of the RF subjects.

Ключевые слова: легальное толкование; официальное нормативное толкование права; правотворчество; нормативный правовой акт; правоположение; уставный суд.

Key words: legal interpretation; official normative interpretation; law-making; normative legal act; interpretation provision; statutory court.


В литературе общепринятым является выделение двух видов официального нормативного толкования права – аутентичного и легального. Аутентичное толкование права осуществляется, как принято считать, органами государственной власти, издавшими толкуемые нормативные правовые акты. Легальное же толкование права основывается на законе. Оно осуществляется теми органами, которые сами толкуемые акты не издавали, но наделены правом их толкования законом.

Как представляется, в целях проведения более чёткой границы между толкованием и правотворчеством, ограничения возможности внесения изменений и дополнений в толкуемые нормы или же создания новых норм права правом легального толкования целесообразно было бы наделить только высшие суды РФ (а в субъектах РФ – их конституционные и уставные суды).

Однако в настоящее время помимо высших судов легальное толкование осуществляют и иные органы государственной власти. Так, правом официального нормативного толкования избирательного законодательства обладает Центральная избирательная комиссия РФ, кроме того, в нашей стране прочно сложилась такая практика, когда органы исполнительной власти в той или иной форме дают зависящим от них структурам разъяснения по применению нормативных правовых актов (в том числе и законов), изданных другими органами. Особенно часто делают это различные министерства РФ. Они направляют подчинённым им предприятиям, учреждениям и организациям информационные письма, указания, инструкции, а иногда и специальные акты-разъяснения, в которых содержатся рекомендации по применению тех или иных нормативных правовых актов. Некоторые авторы считают это вполне оправданным [4, с. 697]. Однако сама жизнь показала, что такая практика является крайне нежелательной, а зачастую и противозаконной (когда данные органы по сути начинают подменять законодателя, устанавливая новые нормы права).

В.А. Петрушев отмечал: «Представляется, что органы исполнительной власти не должны осуществлять официальное нормативное толкование актов других государственных органов (даже и в том случае, когда оно имеет только рекомендательное значение). Под видом разъяснения, как свидетельствует практика, эти органы нередко изменяют содержание разъясняемых актов. На протяжении многих десятилетий можно было наблюдать как в нашей стране действовали не столько законы, сколько ведомственные акты, которые сводили на нет многие законодательные установления. И это в определённой мере продолжается и сейчас, что для правового государства недопустимо. Происходит же это по той простой причине, что зависимые от органов исполнительной власти структуры руководствуются чаще всего не непосредственно законами и производными от них нормативными правовыми актами, а разъяснениями этих актов, данными соответствующими вышестоящими органами. Существующую в стране практику официального нормативного толкования органами исполнительной власти в любых формах следует признать неправомерной» [8, с. 69].

Так, можно привести в пример Письмо Управления правового обеспечения МВД РФ от 20.06.1994 г. № 24/351 «Об указаниях и разъяснениях МВД России»: «В соответствии с положениями о главных управлениях и управлениях МВД России последние осуществляют непосредственное руководство деятельностью подчинённых (подведомственных) органов и учреждений, в т.ч. путем издания различного рода документов. Между тем, практика показала, что содержащиеся в них указания и разъяснения зачастую имеют характер нормативных предписаний, либо касаются толкования отдельных законодательных или подзаконных актов, особенно по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел…» [10]. Однако, как представляется, для предотвращения такой практики нужны более радикальные меры: как и в случае с аутентичным толкованием необходим прямой законодательный запрет на осуществление этой деятельности.

В таких условиях наделение правом нормативного толкования правовых предписаний именно высших судов Российской Федерации вполне оправданно. Это связано с тем, что те или иные нормы права нередко воспринимаются разными субъектами правоприменения неодинаково. В этих условиях существует потребность в единообразном понимании подобных норм права. А это возможно лишь тогда, когда по-разному понимаемые правовые нормы будут истолкованы официально. Высшие же суды Российской Федерации как раз и являются теми государственными органами, которым по целому ряду причин (хотя бы в силу того, что в этих судах работают наиболее подготовленные в профессиональном плане юристы, а значит, их авторитет наиболее высок) целесообразнее всего поручить осуществление обязательного для всех толкования права.

Осуществляя официальное нормативное толкование права, высшие судебные органы могут только разъяснять содержание толкуемых норм права. Вносить же в них какие-либо изменения и дополнения или создавать новые нормы права они не правомочны, поскольку это является уже прерогативой правотворческих органов. На практике, однако, бывают случаи, когда высшие суды делают это. Обязательны ли такие акты-разъяснения для нижестоящих судов, где та грань, за которой кончается разъяснение и начинается уже, по сути дела, нормотворчество? Ясных ответов на эти и иные подобные вопросы в юридической науке, к сожалению, пока нет, в то время как это имеет большое практическое значение, поскольку от этого во многом зависит качество правотворческих и правоприменительных актов.

В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридической природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе противоположных точки зрения. Согласно первой из них, акты судебного толкования права могут содержать в себе новые нормы права, конкретизирующие положения толкуемых норм, а поэтому являются источниками права [7, с. 54-68; 12, с. 8]. Сторонников данной точки зрения заметно прибавилось после создания в России органов конституционного контроля и особенно Конституционного Суда Российской Федерации, постановления которого некоторые исследователи считают «вторичными источниками» права [19, с. 52-53]. Более того, в последнее время настойчиво проводится мысль о том, что нужно официально признать за актами высших судов страны статус источников права [8, с. 23]. В соответствии со второй точкой зрения акты судебного толкования права не должны содержать в себе новых норм права [9, c. 74-75; 6, с. 354-355; 20, с. 33, 142; 13, с. 163; 11, с. 8].

Кроме того, в науке предложено решение указанного противоречия: предписания общего характера, содержащиеся в актах официального толкования, надо считать не нормами права, а правоположениями, которые имеют юридическое значение. Последнее проявляется в том, что правоприменительные органы (например, суды) должны при решении конкретных вопросов учитывать содержание правоположений. Однако правоположения, не будучи юридическими нормами, не могут составлять основу правоприменительных решений. Правотворческие органы в свою очередь должны следить за правоприменительной практикой и оперативно вносить изменения в действующее законодательство, базируясь на сформировавшихся правоположениях [14, с. 414].

Представляется, что создавать с помощью своих актов новые правовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстанции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения судебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствующими представлениями в Государственную Думу (в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) [3]. Восполнить пробелы в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судебными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятельности, быть творцами права.

Проблему легального толкования можно рассмотреть и на уровне Тюменской области. Осуществление официального толкования Устава Тюменской области согласно ст. 45 данного Устава относится к компетенции Уставного суда области [15]. В Законе «Об Уставном суде Тюменской области» № 141, принятом 23 января 1998 г., также закреплено полномочие Уставного суда давать толкование Устава Тюменской области [2]. К сожалению, указанная статья Устава является недействующей с момента его принятия. С момента принятия Закона «Об Уставном суде Тюменской области» в него трижды вносились изменения областными законами, а Законом Тюменской области от 13 января 2001 г. № 250 действие его вовсе приостановлено.

Таким образом, Тюменская область предусматривает наличие органов уставного правосудия и института толкования в Уставе, однако не развивает данные нормы в текущем законодательстве, что ведет к отсутствию указанных органов. Закон «Об Уставном суде Тюменской области» был приостановлен в целях якобы приведения его в соответствие с нормами федерального законодательства. С этого момента судьба уставной юстиции в области остается неясной. Так, Член Комиссии по правам человека и гражданина Тюменской области, заслуженный юрист РФ А.М. Быков назвал несколько причин «нефункционирования» уставного суда. Первая – отсутствие финансирования, вторая – разногласия при создании такого суда в сложнопостроенном субъекте [21, с. 13]. Ю. Уткин по данному поводу пишет: «К созданию судов областные законодатели почему-то относятся избирательно. К примеру, оперативно сформирован институт мировых судей… А вот с Уставным судом региональная власть не торопится. А между тем подобные суды уже эффективно действуют в других регионах России. У меня в руках, к примеру, один из номеров вестника Уставного cуда Свердловской области. Судя по всему, он хорошо и эффективно работает. Не этого ли боятся тюменские законодатели? Судьи обнаружат огрехи в их документах, неприятности последуют. А кому это хочется?» [16]. В продолжение данной темы Ю. Уткин отмечает: «Может быть, Уставному суду нечего делать в нашей области? Тогда давайте посмотрим, для чего он вообще создавался. В ст. 3 Закона говорится, что Уставный суд создается в целях верховенства Устава области на территории Тюменской области. Разве это не важно для губернатора и депутатов областной Думы? Может быть, данный суд лишний в системе органов государственной власти и ему просто нечем будет заниматься?» [17].

Следует отметить, что нестабильность экономической и социально-политической обстановки в современной России обуславливает необходимость поиска более эффективных способов модернизации существующей правовой системы, и институт уставного толкования может быть использован в качестве действенного средства совершенствования правовой системы.

Большинство субъектов Российской Федерации на основании ст. 73 Конституции Российской Федерации правомерно отнесли толкование конституций и уставов к собственному ведению [3]. Это соответствует ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», относящей толкование конституций и уставов субъектов Российской Федерации к ведению самих субъектов, а еще более конкретно – к ведению конституционных и уставных судов субъектов Федерации [18].

Уставное толкование должно осуществляться специализированными органами уставного толкования субъектов РФ – уставными судами. Уставное толкование имеет особый характер, обусловленный прежде всего той ролью, которую играют уставы субъектов Федерации в «правовом поле» федеративного государства. В ситуации же кардинальных социально-политических перемен толкование приобретает особую остроту, ибо произвольное и непоследовательное уставное толкование, обусловленное соображениями быстро меняющейся политической конъюнктуры, может повлечь кризис взаимоотношений разных уровней публичной власти, нестабильность федеративных отношений. Особую важность в деле созидания демократического правового федеративного государства приобретает толкование конституций и уставов субъектов РФ по делам, связанным с федеративным устройством [1, с. 88]. Поэтому отсутствие Уставного суда в Тюменской области является существенным пробелом.

Как представляется, в целях разрешения создавшейся коллизии стоит последовать примеру некоторых субъектов РФ, в которых высшие законодательные органы лишены права конституционного (уставного) толкования при условии его осуществления конституционными (уставными) судами (как это сделано в Воронежской, Свердловской областях, г. Москва, Республике Дагестан, Коми и Марий Эл). Однако первоочередной задачей совершенствования института уставного толкования в Тюменской области является создание реально функционирующего органа конституционной юстиции – Уставного суда Тюменской области.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

В связи со сложившейся в России практикой осуществления официального толкования исполнительными органами путем дачи разъяснений и указаний, зачастую содержащих нормативные предписания, на такую деятельность должен быть законодательно наложен запрет. Право легального нормативного толкования целесообразнее всего осуществлять высшим судам РФ – Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему Арбитражному суду РФ, а также конституционным (уставным) судам субъектов РФ. При этом своей правотолковательной деятельностью данные органы не могут вторгаться в правотворчество, их праворазъясняющие акты не содержат норм права.

Литература

1. Глигич-Золотарева М.В. Проблемы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации через призму института толкования // Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2 / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2002. – № 34 (190). – С. 55 – 89.

2. Закон «Об Уставном суде Тюменской области» № 141 от 23 января 1998 г. // Парламентская газета «Тюменские известия» от 5 февраля 1998 г. – № 22 (1898).

3. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993 г. – № 237.

4. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 768 с.

5. Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. – 1992. – № 2. – С. 21 – 34.

6. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. – М.: Госюриздат, 1960. – 486 с.

7. О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Советское государство и право. – 1956. – № 8. – С. 54 – 68.

8. Петрушев В. А. Проблемы официального нормативного толкования норм права // Академический юридический журнал. – 2000. – № 2. – С. 65 – 70.

9. Пиголкин А.С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения // Закон: создание и толкование / Под. ред. А.С. Пиголкина. – М.: Спарк, 1998. – 166 с.

10. Письмо Управления правового обеспечения МВД РФ от 20.06.1994 г. № 24/351 «Об указаниях и разъяснениях МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».

11. Питерская А.Л. Официальное толкование норм конституции Российской Федерации высшими судебными органами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.Л. Питерская; Науч. рук. А.С. Сиротин. – М., 2003. – 22 с.

12. Саматов Ф.С. Юридическая природа актов Конституционного Суда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1997. – 33 с.

13. Спасов Б.П. Закон и его толкование. – М: Юридическая литература, 1986. – 368 с.

14. Теория государства и права. Учебник / С.С. Алексеев, С.И. Архипов, В.М. Корельский и др./ Под ред. С.С. Алексеева. – М.: Норма, 2006. – 484 с.

15. Устав Тюменской области (принят областной Думой 15 июня 1995 г., подписан 30 июня 1995 г., рег. № 6) // Вестник Тюменской областной Думы. – 1995. – № 7.

16. Уткин Ю. Размышления о полноте власти // Парламентская газета «Тюменские известия» от 03 марта 2005 г. – № 46 (3713).

17. Уткин Ю. Устав есть, а суда нет // Парламентская газета. 2002. – № 1049.

18. Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 27.12.09 № 9-ФКЗ) // СЗ РФ от 06.01.97 г. – № 1. – Ст. 1.

19. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. – М.: Юристъ, 1998. – 377 с.

20. Шляпочников А.С. Толкование уголовного закона. – М.: Госюриздат, 1960. – 342 с.

21. Шуберт Т.Э. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Право и политика. – 2000. – № 3. – С. 12 – 27.