[Текст]: научно-аналити-ческий журнал (издаётся с 2007 г.)

Вид материала

Документы

Содержание Н. Л. Сковрон К ВОПРОСУ О МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ КАК СУБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, ИМЕЮЩИХ Ключевые слова

Подобный материал:

• 9) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 9826.34kb.
• [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3560.33kb.
• 10) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 5535.4kb.
• 11) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3594.13kb.
• 8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.), 15457.76kb.
• Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
• Мировой экономики, управления и права, 4708.15kb.
• Анкета участника международной научно-практической конференции «актуальные проблемы, 62.51kb.
• Журнал издается с 1991, 2949.78kb.
• Социальный конфликт научно-практический журнал, 1318.28kb.

Н. Л. Сковрон

К ВОПРОСУ О МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ КАК СУБЪЕКТОВ

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, ИМЕЮЩИХ

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВУЮ ПРИРОДУ

Аннотация: в данной статье рассматриваются муниципальные образования как участники муниципально-правовых отношений, имеющих гражданско-правовую природу. Анализируется сочетание публичных, управленческих функций с хозяйственной деятельностью муниципальных образований, что обуславливает их особенности как субъектов указанных правоотношений. К тому же рассматриваются вопросы законодательного регулирования отношений с участием муниципальных образований как юридических лиц.

Annotation: This article discusses the municipalities as members of municipal-law relationships with civil-legal nature. The combination of public, administrative functions with the economic activities of municipalities, which makes them especially as the subjects of these relations are analyzed. Also researches issues of legislative regulation of relations with the municipalities as legal entities.

Ключевые слова: муниципальные образования, властные полномочия, муниципально-правовые отношения, имеющие гражданско-правовую природу, гражданская правоспособность.

Key words: municipalities, powers, municipal and legal relations with civil-legal nature, civil capacity.


В целях решения вопросов местного значения или иных общественных задач на соответствующей территории, муниципальные образования становятся участниками муниципально-правовых отношений, в том числе имеющих гражданско-правовую природу.

В данном случае в соответствии с положениями п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками таких отношений.

Муниципальные образования участвуют в муниципально-правовых отношениях, имеющих гражданско-правовую природу, исключительно в целях достижения задач, для которых оно создано, в том числе – эффективная реализация местного самоуправления на соответствующей территории.

Муниципальным образованиям свойственно вступление в гражданский оборот исключительно для осуществления закреплённых за ним полномочий как субъектом муниципального права.

Вступая в указанные правоотношения муниципальные образования действуют не как властные субъекты, а "на равных началах с другими его участниками, что вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений" [9, с. 375].

В литературе высказываются различные мнения по поводу самостоятельной правосубъектности публично-правовых образований, в том числе муниципальных образований, в связи с наличием властных полномочий в рассматриваемых правоотношениях.

1. Отрицание самостоятельной гражданской правосубъектности данных публичных образований.
   

Д.В. Пятков считает, что публично-правовое образование "всегда остается публично-властным субъектом, уполномоченным на легальное насилие". В связи с этим муниципальные образования не могут быть субъектами гражданских правоотношений, а если же предположить, что публично-правовые образования всё-таки вступают в гражданские правоотношения, "то это сопровождается утратой возможности проявлять публичную власть в таких отношениях. А власть, при отсутствии возможности её проявить, означает безвластие" [15, с. 77]. И автор придерживается позиции, что в гражданских правоотношениях публично-правовые образования не участвуют. "Субъектами гражданского права являются одноимённые лица, обладающие гражданской правоспособностью" [15, с. 79].

Такая трактовка правосубъектности, только в отношении органов государства, рассматривалась и советскими юристами. В частности, Д.Н. Бахрах указывал, что "осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноимённое учреждение" [3, с. 10].

2. Публично-правовые образования признаются самостоятельными субъектами соответствующих правоотношений, но при этом сохраняют властные полномочия [13, с. 21, 130; 17, с. 108].
   
3. Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами гражданских правоотношений и при этом отрицаются властные элементы в структуре их гражданской правосубъектности.
   

В частности, А. Головизин считает, что необходимым условием вступления муниципальных образований в гражданский оборот является "отказ" от некоторых только им присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречия с общими принципами гражданского права [6, с. 59-60]. Ю.Н. Андреев, напротив, полагает, что, вступая в гражданские правоотношения, муниципальные образования "не отказываются от своей власти и суверенитета" [2, с. 14]. Такой отказ следовало бы признавать нелегитимным. Публично-правовые образования "не пользуются властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, не теряя при этом существенных признаков субъекта публичного права" [2, с. 14].

Ряд авторов, в том числе С.Н. Братусь, В.Г. Голубцов, О.Е. Кутафин отмечают, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет [10, с. 73; 7, с. 114].

В противовес данной позиции Д.В. Пятков приводит в частности следующий аргумент: "тот факт, что государство не пользуется публичной властью, не означает отсутствие у него этой власти", что порождает нарушения равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты такой властью не обладают [15, с. 77].

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, что муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений. Такая норма позволяет сделать вывод о том, что указанные публично-правовые образования признаются гражданским законодательством самостоятельными субъектами указанных правоотношений, отличными от физических и юридических лиц. Участвуя в них, муниципальные образования, как и другие субъекты гражданского права, реализуют свою гражданскую правоспособность, а не властные полномочия, выражающиеся в компетенции по решению вопросов местного самоуправления, определяемую соответствующим уставом, где как раз и проявляется властная сущность муниципальных образований. Основные принципы гражданского права, в том числе и свойство равенства участников указанных правоотношений делает невозможным и недопустимым использование муниципальными образованиями властных полномочий при осуществлении ими своих правомочий. Видится правильность утверждения А.А. Пушкина, который, рассуждая о государстве как субъекте гражданского права, что применимо и к муниципальному образованию, отмечает: "Утверждение о том, что государство в гражданских правоотношениях выступает как носитель не только субъективных гражданских прав, но и властных полномочий, по существу вообще снимает вопрос о природе этих отношений как гражданско-правовых, поскольку отношения, основанные на власти и подчинении, это не гражданско-правовые отношения" [5, с.135]. При этом непосредственно нормы гражданского законодательства требуют выступления данных публично-правовых образований на равных началах.

В связи с этим муниципальные образования характеризуются сочетанием управленческих функций с хозяйственной деятельностью, что является особенностью данных публично-правовых образований как участников рассматриваемых отношений.

Кроме того, необходимо отметить еще одну особенность муниципальных образований, поскольку при участии в гражданских правоотношениях следует учитывать специфику нормирования соответствующих отношений. Согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. В связи с этим, правила, по которым осуществляется регулирование участия всех субъектов гражданского права, определяются на федеральном уровне. Муниципальное образование в данных отношениях, по сути, не может установить какие-либо особенности, привилегии участия в отношении себя. Оно при осуществлении своей деятельности руководствуется четко положениями гражданского законодательства. И в рамках установления правил поведения в данной сфере реализовать свои властные функции оно не может.

Другой вопрос, что и иными способами воздействие не должно быть оказано. Муниципальные образования, как особые субъекты гражданских правоотношений при осуществлении своей правоспособности, не должны использовать свои властные полномочия и действовать с помощью публично-властных предписаний. Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ не позволяют использовать свои прерогативы для извлечения пользы.

Вместе с тем проявить властные функции для воздействия на контрагентов муниципальное образование может косвенно, используя иные механизмы, нормы иных отраслей права, особенно смежных с гражданским законодательством. В частности, высказывается позиция об ограничении гражданской ответственности публично-правовых образований, которое на основании ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации выражено в формальных ограничениях имущественных взысканий [1, с. 8, 11, 12, 19-20]. Также можно выделить институт предоставления субсидий юридическим лицам, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

В данном случае муниципальным образованием могут быть установлены любые условия предоставления субсидий, несоблюдение которых влечёт их возврат. Получение дополнительных финансовых средств из муниципального бюджета, и таким образом, соответствующая финансовая зависимость юридических лиц от муниципального образования естественно повлияет на возможные гражданские правоотношения с муниципальными образованиями.

Использование властных полномочий для получения муниципальными образованиями льгот или преимуществ, а также установление дополнительных ограничений прав и интересов других участников недопустимо.

В целях недопущения возможного властного воздействия любыми способами необходимо четкое соблюдение всех норм законодательства, касающихся вопросов взаимодействия муниципальных образований с иными субъектами, в том числе Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и т.д.

Следовательно, муниципальные образования, наделенные публичной властью, не могут рассматриваться как носители властных полномочий в правоотношениях, тяготеющих к гражданскому праву, и не могут использовать различные способы и методы воздействия на контрагентов, в том числе иных отраслей права. "Во все периоды существования гражданских правоотношений – при их возникновении, изменении и прекращении, эти субъекты не могут реализовать властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений" [8, с. 127].

В результате на муниципальные образования распространяются нормы, регламентирующие порядок участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также соблюдаются гарантии, обеспечивающие юридическое равенство. Это, по мнению В.И. Савина, К.Л. Медолазова, "одна из гарантий соблюдения интересов иных участников гражданского оборота, взаимоотношения которых построены на равенстве и других основополагающих принципах гражданского права, и находящихся между собой в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях" [16, с. 39]. Отказ муниципальных образований от властного воздействия также направлен на обеспечение стабильности и безопасности в сфере гражданского оборота.

Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации признает публично-правовые образования самостоятельными субъектами имущественных отношений.

В целях установления правил деятельности муниципальных образований как юридических лиц п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет: к отношениям с участием муниципальных образований применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Такое регулирование отношений с участием муниципальных образований ведет к дискуссии по поводу статуса муниципальных образований в муниципально-правовых отношениях, имеющих гражданско-правовую природу. Так, по мнению отдельных авторов, в качестве участников имущественных отношений публично-правовые образования наделяются свойствами юридического лица (иные высказываются о наделении некоторыми признаками юридического лица) и являются "квазиюридическими" лицами [2, с. 20-21; 12 с. 5].

Вместе с тем стоит вопрос, что подразумевает термин "свойство юридического лица". В законодательстве подобная терминология не используется, говорится исключительно о признаках юридического лица. В литературе, правда, высказывается точка зрения о том, что юридическое лицо само по себе не является видом субъекта права, а представляет собой "свойство группы лиц или определённого имущества выступать в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта правоотношений" [11, с. 99]. Но при этом к квазисубъектным образованиям относятся такие союзы, которые "по ряду существенных признаков способны к вхождению в строй юридических лиц, но в силу субъективного фактора (воли законодателя) на данном этапе и в данной правовой системе не признаны субъектом права" [11, с. 100]. Муниципальные образования в российском праве признаются самостоятельными субъектами права.

Кроме того, нельзя также говорить и о наделении признаками юридического лица. Согласно Толковому словарю русского языка "наделить" значит, распределяя, предоставить, дать что-нибудь [14, с. 379]. Гражданский кодекс Российской Федерации не предоставляет никакие признаки, тем более свойства юридического лица муниципальным образованиям. Установленные ст. 45 Гражданского кодекса РФ признаки необходимы для идентификации субъекта и определения его как юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектами гражданских правоотношений выступают граждане, юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Таким образом, муниципальные образования признаются в качестве самостоятельных и равноправных субъектов. Оснований для признания их "квазиюридическими" лицами также нет, поскольку законодатель определяет лишь применение норм в отношении муниципальных образований, как к юридическим лицам, причём уточняет, что осуществляется такое регулирование за определёнными исключениями. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации в принципе не предполагает существование и участие в имущественных отношениях "квазиюридических" лиц. Введение такой конструкции вряд ли можно считать обоснованным, это может только привести к еще большей путанице в гражданско-правовых отношениях, в том числе с участием муниципальных образований.

В связи с изложенным, считаем, что признание муниципальных образований "квазиюридическими" лицами представляется спорным.

Существует позиция, в соответствии с которой норма п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования фактически приравниваются в таких отношениях к юридическим лицам [4, с. 38; 10, с. 67].

Между тем, считаем, что данная трактовка также не совсем корректна. Муниципальные образования, как уже было сказано, являются самостоятельными субъектами муниципально-правовых отношений, имеющих гражданско-правовую природу.

Единое регулирование отношений с участием различных субъектов достаточно распространено в праве, в том числе и гражданском. Также можно привести следующий пример, Конституционный Суд Российской Федерации установил в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П распространение прав человека и гражданина, закреплённых в Конституции РФ, на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. В таких случаях, следовательно, можно говорить о том, что юридические лица приравниваются к физическим.

Возможно, можно согласиться с мнением, что такое регулирование Гражданского кодекса Российской Федерации – всего лишь "приём законодательной техники, а не легально закреплённые особенности правовой природы" [7, с. 111, 125]. При этом необходимо отметить, что в данной норме не может не отражаться именно особенность природы данных субъектов. Во-первых, муниципальные образования и юридические лица схожи по ряду признаков; во-вторых, исторически публично-правовые образования признавались юридическими лицами. В-третьих, данная норма указывает на наличие не только законодательно установленного специфического регулирования отношений с их участием, но и на неприменение ряда норм по причине существования особенностей муниципальных образований как субъектов права.

Таким образом, муниципальные образования в муниципально-правовых отношениях, имеющих гражданскую природу:

1. являются самостоятельными субъектами;
   
2. вступают исключительно в целях реализации своих публичных функций;
   
3. ограничивают свой иммунитет и не используют свои властные полномочия;
   
4. участвуют в соответствующих правоотношениях на равных началах с иными участниками;
   
5. к ним применяются нормы как в отношении юридических лиц, за исключением случаев, когда это вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
   

Литература

1. Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публичных образований в гражданско-правовых обязательствах. Автореф. … канд. юрид. наук. Казань, 2008.

2. Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. Спб.: Юрид. центр "Пресс", 2005.

3. Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права / Субъекты советского административного права: межвуз. сб. н. тр. / отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск. 1985.

4. Берг О.В. Субъекты муниципального и гражданского права // Законность. 2001. № 2.

5. Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.

6. Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6.

7. Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве: опыт комплексного исследования: монография. Пермь: 2008.

8. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М.: Юристъ, 2002.

9. Гражданское право: в 4 т. Т. I. Общая часть: Учебник / отв. ред. проф.Е.А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2004.

10. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М: ТК Велби, Проспект, 2007.

11. Любимов Ю.С. Квазисубъектное образование в гражданском праве // Правоведение. 2000. № 6.

12. Миннигулова Д.Б. Специфика гражданской правосубъектности органов местного самоуправления // Гражданское право. 2005. № 2.

13. Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962.

14. Ожегов С.Н., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.

15. Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. № 10.

16. Савин В.И., Медолазов К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в Российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.

17. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.