Geum.ru

С. В. Куликов Государственноправовой дискурс, императорское правительство и думская оппозиция в начале ХХ в

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   18
313. А.Б. Нейдгарт являлся лидером правого центра в Государственном совете и единомышленником П.Н. Балашева, т.е. консервативным либералом. Очевидно, что царь по-прежнему сочувствовал консервативному либерализму, а потому встал на сторону премьера. По совету П.А. Столыпина Николай распустил палаты на три дня, провел законопроект по 87 статье Основных законов и отправил в отпуск назначенных членов Государственного совета, интриговавших против П.А. Столыпина314. Эти меры вызвали возмущение премьером не только верхней, но и нижней палаты. Хотя в данном случае П.А. Столыпин действовал в интересах Думы и октябристов, А.И. Гучков отмежевался от премьера и сложил с себя председательство.

Коллизия возникла по поводу статьи 87, согласно которой царь мог издавать временные законы в форме чрезвычайных указов во время перерыва думских занятий, с тем, чтобы после их начала эти законы поступали на рассмотрение нижней палаты в двухмесячный срок. Пресловутая статья соответствовала мировой традиции315 и принципу подзаконности правительственных актов316, будучи гарантией конституционного строя317 и прав народного представительства318. В ней ярче всего проявлялось ограничение царской власти в законодательстве319. До и после марта 1911 г. государствоведы полагали, что применение 87 статьи в ситуации, которая тогда возникла, было вполне законно. Такую точку зрения разделяли иностранные320 и русские юристы321.

Левые и правые оппозиционеры Государственного совета олицетворяли для П.А. Столыпина направление, «сознательно или бессознательно склоняющееся к парламентаризму и преуменьшению прав монарха в области издания чрезвычайных указов до призрачности»322. Поскольку царь являлся противником установления парламентаризма, после мартовского кризиса положение при Дворе П.А. Столыпина, выступившего в роли защитника дуализма, по-прежнему было прочным, несмотря на слухи о близости падения премьера323.

Преемником погибшего в сентябре 1911 г. П.А. Столыпина стал В.Н. Коковцов, а самоустранившегося А.И. Гучкова – октябрист М.В. Родзянко. Николай посоветовал В.Н. Коковцову «не стоять в зависимости от какой-либо партии»324. Совет императора о сохранении кабинетом аполитизма соответствовал конституционной доктрине325. Выполняя царскую волю, В.Н. Коковцов являлся сторонником соглашения с оппозицией на почве аполитичного центризма326. В последнюю сессию 3-й Думы через нее прошли либеральные законопроекты, разработанные правительством, - о страховании рабочих и вознаграждении их за несчастные случаи327. Если эти законопроекты шли гладко, то законопроект об отпуске кредитов на церковно-приходские школы шансов на успех не имел. Октябристы были принципиальными сторонниками секуляризации народного образования. Между тем, успешному прохождению именно этого законопроекта придавал особое значение сам император.

Поводы для обвинения Думы в оппозиционности дало и рассмотрение сметы Синода, когда в марте 1912 г. А.И. Гучков публично заговорил о влиянии на государственные дела «хлыста» Г.Е. Распутина328. Николай, лучше, чем кто бы то ни было, знавший об отсутствии этого влияния, расценил выступление лидера октябристов как явную клевету. Речь А.И. Гучкова привела к ухудшению отношений между царем и Думой. На докладе М.В. Родзянко о его приеме Николай наложил отрицательную резолюцию. Благодаря В.Н. Коковцову этот инцидент был улажен329. Подавляя свое самолюбие, ради одобрения думцами Морской программы, царь уже в апреле согласился принять депутатов перед окончанием их полномочий330. Впрочем, тогда же обострились отношения между правительством и Думой. Министр внутренних дел А.А. Макаров заявил, оправдывая с думской кафедры вооруженное подавление рабочих волнений на Ленских золотых приисках: «Так было, так будет и впредь». Не только левые, но и правые депутаты трактовали эту фразу как вызов, хотя с точки зрения А.А. Макарова вызовом она не была331.

Сползание Думы в сторону оппозиционности вызвало у Николая раздражение: он опять отказался от приема депутатов. Однако стараниями В.Н. Коковцова прием все-таки состоялся332. Выступая перед депутатами 8 июня, выражение недовольства Думой царь уравновесил признанием ее заслуг333. Однако при обходе думцев император «сделал вид, что не знает А.И. Гучкова» и «прошел мимо, не подав руки»334. Поэтому на следующий день октябристы провалили законопроект о кредите на церковно-приходские школы. Достоинства и недостатки 3-й Думы унаследовала 4-я, открывшаяся 15 ноября 1912 г.

Недоразумения между царем и 4-й Думой начались уже в самом начале ее деятельности. После избрания М.В. Родзянко председателем нижней палаты он выступил с речью, в которой назвал государственный строй России «конституционным». Принимая М.В. Родзянко, Николай заявил ему по поводу речи: «Так должен думать и чувствовать каждый русский человек. Но отчего вы наш строй называете конституционным?»335 Намек императора на отсутствие в России конституции не противоречил консервативно-либеральному идеалу. В это время форму правления, называвшуюся при Дворе «конституцией», представители радикального либерализма называли «парламентарным строем»336. Но его в России начала ХХ в. действительно не было.

Бестактность М.В. Родзянко покоробила царя, дав поводы для мнения о том, что Дума стремится к установлению парламентаризма337. Но, снова подавив собственное самолюбие, при решении вопроса о приеме депутатов, Николай выказал себя сторонником соглашения с оппозицией338 и дистанцирования от правых339.

Несмотря на примирительное отношение Николая и В.Н. Коковцова к нижней палате, она не шла на заключение компромисса с правительством. Ярче всего оппозиционность 4-й Думы проявилась, как это ни парадоксально, в связи с выступлением лидера Фракции правых Н.Е. Маркова-2-го. В мае 1913 г. он обвинил премьера в покушении на казенный сундук, заявив по его адресу: «Красть нельзя». Хотя Н.Е. Марков-2-й не пользовался симпатиями большинства Думы, она отказалась извиниться перед В.Н. Коковцовым за выходку своего депутата. Как бы в насмешку над всеми политическими прогнозами нижняя палата поддержала не либерального премьера, а черносотенного думца. Тогда министры решили не посещать нижней палаты «до тех пор, пока им не будет гарантирована защита от незаслуженных оскорблений». Николай согласился со своими сотрудниками. Впрочем, его позиция, как всегда, была далека от однозначности340.

После открытия 15 октября думской сессии министерская ложа пустовала. Поведение членов кабинета объяснялось их уверенностью в том, что оппозиционность нижней палаты зашла слишком далеко. Как сообщал Николаю 14 октября министр внутренних дел Н.А. Маклаков, депутатами вырабатывался «план ожесточенной борьбы Думы с правительством». Поэтому Н.А. Маклаков собирался призвать нижнюю палату к сотрудничеству с правительством, а в случае ее отказа от этого – рекомендовал распустить Думу341. Совет министров под председательством государственного контролера П.А. Харитонова (временно замещавшего В.Н. Коковцова, который был заграницей) одобрил намерение Н.А. Маклакова подготовить указы об объявлении Петербурга в состоянии чрезвычайной охраны и роспуске Думы342. Николай поддержал план кабинета343.

Оппозиционность нижней палаты грозила затормозить законодательную деятельность, а потому в письме руководителю МВД царь обосновал мысль о превращении Думы в законосовещательную344. Н.А. Маклаков, однако, не сообщил о мысли Николая коллегам345. Но этого, в конце концов, и не потребовалось. Исключительно благодаря И.Г. Щегловитову, который вошел в переговоры с Н.Е. Марковым-2-м, инцидент был исчерпан346. Обращение Николая к вопросу о понижении статуса нижней палаты было вызвано рецидивом ее оппозиционности, а не неприязнью царя к идее законодательных учреждений. Как только отношение Думы к правительству изменилось, отношение царя к Думе стало примирительным347.

Консервативно-либеральные взгляды Николая толкали его к поиску компромисса с оппозицией. Попыткой такого компромисса стал «новый курс», провозглашенный в январе 1914 г., после замены В.Н. Коковцова И.Л. Горемыкиным. Условия соглашения с оппозицией Николай выдвинул в рескрипте, данном новому премьеру 6 марта348. Судя по содержанию рескрипта, Николай выступил за соглашение с оппозицией, формально не выходящее за рамки дуалистической системы. Фактически царь был готов идти намного дальше, вплоть до согласования свой кадровой политики с Думой, т.е. до допущения в практику дуалистической системы элементы парламентаризма349.

Мнению о готовности Николая к соглашению с оппозицией противоречит как будто бы то, что на заседании кабинета, состоявшемся 18 июня 1914 г. под председательством императора, он остановился на вопросе о возможности одобрения им закона, отвергнутого одной из палат350. Однако, во-первых, возбуждение этого вопроса имело чисто теоретический характер351. Во-вторых – царские размышления были направлены против Государственного совета, а не Думы352. И.Л. Горемыкин и остальные министры, кроме Н.А. Маклакова, выступили за сохранение существовавшего положения, и Николай согласился с ними353.

Недоразумения между правительством и палатами полностью исчезли с началом Первой мировой войны. На заседании Думы 26 июля 1914 г. впервые за всю ее историю подавляющее большинство депутатов оказали поддержку Совету министров. Фактический премьер А.В. Кривошеин и его сторонники расценили «священное единение» в качестве предпосылки для парламентаризации верховного управления, конечной целью которой должно было стать установление парламентаризма если не де-юре, то де-факто. Николай и И.Л. Горемыкин осуществление политики «священного единения» видели возможным единственно в рамках дуалистической системы.

В начале 1915 г. А.В. Кривошеин перешел к подготовке введения парламентаризма, содействуя либерализации личного состава Совета министров и формированию законодательного большинства леволиберального толка354. Это большинство возникло в августе 1915 г. в виде Прогрессивного блока355. В результате присоединения к большинству депутатов нижней палаты большинства членов верхней законодательный процесс начал протекать в режиме однопалатной системы. Вошедшие в Блок законодатели равнялись на кадетов, поскольку первый пункт его программы подразумевал фактическое введение парламентаризма путем образования «министерства общественного доверия».

Мнение о тождественности такого министерства с «ответственным министерством» (т.е. кабинетом, ответственным не перед императором, а палатами) разделяли дуалисты356. Парламентаристы настаивали на принципиальной разнице между двумя министерствами, заявляя, что дарование «министерства доверия» введения парламентаризма не означает357.

Ответ на вопрос о том, как же было на самом деле, дает обращение к программе Прогрессивного блока358. Согласно спискам «министерства доверия», подавляющую часть его членов должны были составить исключительно члены Блока, причем не только депутаты Думы, но и царские сановники, являвшиеся назначенными членами Государственного совета. Следовательно, пункт о «министерстве доверия» вполне соответствовал канонам парламентаризма359. Соответствовал им и тот способ создания этого министерства, который предлагали лидеры Прогрессивного блока360.

Противники отождествления «министерства доверия» с «ответственным министерством» указывали на то, что первое, в отличие от второго, может состоять не только из народных представителей и общественных деятелей, но и царских бюрократов. Однако лидеры Блока и государствоведы признавали, что образование общественно-бюрократического и даже чисто бюрократического правительства, зависимого от законодательных учреждений, также означало бы введение парламентаризма361.

Канонам парламентаризма не противоречил и термин «министерство доверия», хотя именно отсутствие тождества между ним и термином «ответственное министерство» лидеры Прогрессивного блока приводили в качестве доказательства того, что дарование «министерства доверия» не равнозначно введению парламентаризма. Однако с точки зрения не только государствоведов, но и оппозиционеров замена слова «ответственное» словом «доверия» была, в конечном итоге, всего лишь игрой словами362.

Доказывая отличие «министерства доверия» от «ответственного министерства», лидеры Прогрессивного блока подчеркивали, что в первом случае речь идет именно об «общественном доверии», т.е. доверии не только Думы, но и общества, представленного такими оппозиционными организациями, как Земский и Городской союзы, между тем как во втором случае подразумевается только доверие Думы. Но общественные организации и народное представительство составляли как-бы одно целое363. Поэтому доверие первых автоматически означало и доверие второго.

Защищавшееся сторонниками Прогрессивного блока мнение о том, что создание «министерстве доверия» не равнозначно переходу к парламентаризму было бы резонно, если бы его введение происходило только при инкорпорировании формулы об «ответственном министерстве» в писаную конституцию. Однако в начале ХХ в. парламентарная система, как правило, вводилась не путем издания соответствующих законов, а через допущение в практику народного представительства соответствующих прецедентов364. Лидеры Прогрессивного блока понимали, что они пытаются ввести парламентаризм не законами, а прецедентами365.

Зависимость кабинета от палат имела не юридический, а фактический характер не только при введении парламентарной системы, но и в ходе ее дальнейшего функционирования366. Тем не менее, некоторые оппозиционеры утверждали, что раз они говорили о доверии кабинету со стороны страны, а не большинства Думы, понятие «ответственный», подразумеваемое понятием «доверие», юридического характера не получает367. Однако даже если бы о думском доверии говорилось открыто, зависимость кабинета от нижней палаты все равно оставалась бы чисто фактической.

Воплощение лозунга о «министерстве доверия» было равносильно введению «ответственного министерства» именно потому, что давало практике формирования кабинета направление, следование по которому означало фактическое установление парламентарной системы. В том, что лозунг о «министерстве доверия» не нейтрален, а ориентирован налево, в сторону парламентаризма, отдавали себе отчет и лидеры Прогрессивного блока368, и солидарные с ними царские сановники369.

Делавшиеся оппозиционерами утверждения о принципиальной разнице между «министерством доверия» и «ответственным министерством» были весьма прозрачной тактической уловкой, нацеленной на то, чтобы затушевать истинную цель Блока, которая состояла в ликвидации дуалистической системы370.

Неверно утверждать, будто между «министерством доверия» и «ответственным министерством» не существовало вообще никаких отличий. «Министерство доверия» означало введение парламентаризма де-факто, а «ответственное министерство» – не только де-факто, но и де-юре371. Однако, поскольку достаточной предпосылкой парламентаризма было достижение соответствующего фактического состояния, принципиальной разницы между «министерством доверия» и «ответственным министерством» не имелось372. Это понимали иностранцы, знакомые с политической практикой парламентарных государств373.

Осуществление лозунга о «министерстве доверия», как и об «ответственном министерстве», означало упразднение Основных законов, т.е. государственный переворот. Антиконституционность этого лозунга была очевидна и для лидеров Прогрессивного блока374, и для царских сановников375. Очевидно, что в конкретном политическом контексте лета 1915 г. борьба за «министерство доверия» имела не только оппозиционный, но и революционный характер. Неудивительно, что уже в августе 1915 г. Блок вышел из под контроля бюрократической группировки, которая его инициировала, и превратился в оппонента как ее, так и всей монархии в целом. Это было вызвано бескомпромиссностью общественных деятелей, прежде всего – лидера кадетов П.Н. Милюкова. Как и во время революции 1905 – 1907 г., накануне Февральской революции оппозиционеры рассматривали бюрократическую элиту в качестве своего противника, а не союзника376. Поведение общественных деятелей резко противоречило азам либеральной политики, которая, полагали государствоведы, заключается в умеренности377 и соглашении378..

В отличие от общественных деятелей, царь и бюрократы проявили в годы войны стремление к достижению компромисса с оппозицией. А.В. Кривошеин и его единомышленники выступали за соглашение с Блоком на его условиях, которые подразумевали немедленный демонтаж дуалистической системы и фактическое введение парламентаризма379.

Николай и И.Л. Горемыкин также выступали за соглашение с Блоком, но находили, что оно должно базироваться на Основных законах, т.е. на сохранении дуалистической системы380. Мнение царя и премьера об отсутствии у Думы права на вмешательство в управление соответствовало аксиомам государствоведения381. То же мнение разделяли министр внутренних дел А.Н. Хвостов, назначенный в сентябре 1915 г., и председатель Совета министров Б.В. Штюрмер, заменивший в январе 1916 г. И.Л. Горемыкина382. Эти кадровые перемены были сделаны царем, дабы добиться компромисса с оппозицией в рамках именно дуалистической системы. А.Н. Хвостов оказался первым за всю историю Думы депутатом, назначенным на министерский пост. Он, а позднее Б.В. Штюрмер, не принимая пункт программы Прогрессивного блока – о «министерстве доверия», выполняли, по повелению царя, остальные пункты программы.

Примирить оппозицию с правительством должно было, по мысли Николая, состоявшееся 9 февраля 1916 г., при открытии думских занятий, посещение царем Таврического дворца. Оно стало первой, и единственной, встречей монарха с депутатами в стенах Думы383. Хотя рост оппозиционности нижней палаты после этого не приостановился, Николай по-прежнему стремился к соглашению с Прогрессивным блоком, доказательством чего стало назначение в сентябре 1916 г. товарища председателя Государственной думы октябриста А.Д. Протопопова министром внутренних дел. Однако даже это назначение оппозиционности Блока не снизило. Наоборот, 1 ноября 1916 г. П.Н. Милюков выступил с речью, которая содержала намеки на измену не только правительства, но и царицы. Публично оглашая заведомо непроверенные «факты», с правилами элементарной порядочности П.Н. Милюков обошелся весьма свободно384. Поскольку, однако, эту речь произнес депутат, пользовавшийся общественным доверием, его обвинения также пользовались доверием, содействуя революционизации общества385.

Несмотря на безосновательность обвинений П.Н. Милюкова, ради соглашения с оппозицией на почве дуалистической системы Николай заменил Б.В. Штюрмера А.Ф. Треповым, а его – князем Н.Д. Голицыным. Однако и эти назначения не способствовали умиротворению Прогрессивного блока. В отличие от лидеров оппозиции, в августе 1915 – феврале 1917 г. царь и правительство прилагали реальные усилия для достижения компромисса с нею. В порядке управления и законодательства бюрократы выполнили, полностью или частично, большинство пунктов программы Блока386.

Единственным невыполненным пожеланием оппозиции оставался пункт о создании «министерства доверия». Тем не менее, противясь установлению парламентаризма, Николай до самой Февральской революции не выполнял рекомендации черносотенцев о полном роспуске Думы и превращении ее в законосовещательную387. Более того, в области управления Николай сознательно допускал косвенное влияние палат. Именно оно, а не мифическое влияние «темных сил», и стало главной причиной «министерской чехарды»388. Предреволюционная практика формирования Совета министров если и не привела к установлению парламентаризма, то, по крайней мере, содержала в себе несравнимо больше его элементов, чем до войны. По сути дела, накануне революции форма правления в России была переходной от дуализма к парламентаризму389.

Николай не был принципиальным противником расширения прав Думы, но полагал, что оно должно находиться в зависимости от политического развития большинства населения Империи390. В конце 1916 г. царь одобрил план А.Д. Протопопова о введении судебной ответственности министров перед народным представительством391. Эту меру государствоведы рассматривали как шаг, направленный к окончательной парламентаризации управления392. Ввести «ответственное министерство» Николай намеревался после победы в войне393. Февральская революция сделала невозможным неизбежное, в близком будущем, легальное установление в России парламентаризма.

Более чем два с половиной года, предшествовавшие февралю 1917 г., отмечены преобразовательной деятельностью правительства, которая по своей интенсивности является беспрецедентной даже в ряду предшествовавших реформаторских эпох. Однако, поскольку в результате не произошло немедленного введения парламентаризма, конфликт между властью и обществом вылился в революцию. Ее причины коренились не только в политической, социальной или экономической сферах, но и в государственноправовом дискурсе. В контексте этого дискурса отношения власти и общества в начале ХХ в. предопределяло фундаментальное противоречие между дуализмом и парламентаризмом.