Об очередной правительственной среднесрочной программе и не только о ней

Вид материала

Программа

Содержание Экономический рост в российской федерации: проблемы и перспективы 1. Дискуссионные вопросы экономического роста в России 2. Экономический рост в РФ: внешние и внутренние предпосылки и угрозы 2.2. Внешние предпосылки и угрозы. 3. Политика роста (развития) отечественной экономики: направления и меры 3.2. Точки роста экономики. 3.3. Обеспечивающие меры. 4. Стратегическое планирование и управление экономическим ростом в России

Подобный материал:

• Правительство москвы постановление от 31 июля 2007 г. N 653-пп о среднесрочной городской, 352.88kb.
• Николай Иванович Павленко, 3318.63kb.
• Законодательство о недвижимости поселений: анализ, тенденции, рекомендации, 2054.27kb.
• В. В. Черкесова на заседании Правительственной Комиссии по противодействию злоупотреблению, 85.47kb.
• О городской целевой среднесрочной программе развития, 4237.78kb.
• Врамках развития сотрудничества, президент тпп РФ сергей Катырин провел встречу с правительственной, 17.31kb.
• Человек не плетет паутину жизни, он лишь ниточка в ней. Все, что он делает, он делает, 1796.39kb.
• Программа Sibelius, 137.64kb.
• 11 декабрь 1998 г. Сценарии макроэкономической политики и развития российской экономики, 893.81kb.
• Предисловие, 2285.82kb.

ОБ ОЧЕРЕДНОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПРОГРАММЕ И НЕ ТОЛЬКО О НЕЙ

В конце февраля текущего года Правительством РФ утверждена «Программа социаль­но-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы)», подготовленная Министерством экономического развития и торговли РФ. Ее
общие оценки уже даны в одном из фрагментов статьи Ю.Винслава «Итоги уроки народ­нохозяйственной динамики на рубеже двух столетий», опубликованной в № 2 «Российского экономического журнала» за 2003 г. (см. с. 8—11). Специально прокомментировать доку­мент редакция попросила члена-корреспондента РАН, депутата Государственной Думы Сер­гея Юрьевича Глазьева, подробно анализировавшего на страницах нашего издания и анало­гичную предыдущую программу [см.: Г л а з ь е в С. Новый программный документ прежнего курса (о принятой правительственной программе социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на среднесрочную перспективу). — 2001. —№8], и ряд проектов прави­тельственной долгосрочной (до 2010 г.) программы — так и не принятой, но реально поло­женной в основу принятых впоследствии двух вышеупомянутых среднесрочных программ
[см.: Г л а з ь е в С. В очередной раз — на те же грабли? (К оценке «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» Фонда «Центр стратегических разработок»). — 2000.— №5-6; см. также: Стратегия экономического развития России. По материалам общероссийской дискуссии, проведенной Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, Отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и «Российским экономическим журналом». — 2000. — №7]. В ходе беседы были затронуты некоторые сюжеты, выходящие за рамки предварительно обозначенной темы, но непосредственно связанные с ней и, на наш взгляд, чрезвычайно актуальные.

— Я согласен с общим оценочным выводом Ю.Винслава: сформулированная в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы)» благая, правильная сама по себе цель «ускорения диверсификации структуры экономики, повышения доли производства с высокой добавленной стоимостью, расширения технологического экспорта», к сожалению, с лихвой «компенсируется» отсутствием даже* упоминания в документе абсолютно необходимых для реализации данной цели мер и, хуже того, планированием ряда шагов, которые приведут народное хозяйство к прямо противопо­ложным результатам. Правилен и тезис, согласно которому этот документ, как и аналогичные предыдущие, составлялся не столько в качестве реальной программы действий, сколько ради политико-идеологического прикрытия принципиальной неизменности правительственной со­циально-экономической политики. К проведенному квалифицированному разбору новой пра­вительственной программной разработки добавлю лишь следующее.

Авторы «Программы...», пусть с оговорками, но признают, что задачи, поставленные в предыдущей среднесрочной программе, не решены. Цитирую: «Уровень экономического раз­вития России остается недопустимо низким», «низкое качество жизни усугубляется высоким уровнем дифференциации доходов граждан, соответственно недопустимо высокой долей людей, находящихся за чертой бедности», «тенденция к росту российской экономики ослабева­ет», а «дальнейшая эксплуатация механизма роста, основанного на потоке «дешевых» нефтя­ных денег, не позволяет рассчитывать на устойчивость экономического развития» и приведет к «неизбежному замедлению темпов роста и даже спаду». Однако анализа причин этого срыва программных заданий нет и в помине. Почему в ходе реформационных преобразований не обеспечены ни увеличение благосостояния граждан, ни стабильность народнохозяйственного роста? Почему реформирование экономики лишь усилило ее экспортно-сырьевую направ­ленность? Почему «улучшение инвестиционного климата» не привлекло инвестиции, а наобо­рот, стимулировало их отток? Эти и другие напрашивающиеся аналогичные вопросы остаются без ответов; роль таковых играет абсолютно бездоказательное заявление о том, что «корень зла» — в недостаточно высокой скорости реализации реформ.

Между тем только слепому не видно: причины невыполнения задач предыдущей средне­срочной программы связаны с курсом «дерегулирования», который, вполне соответствуя, кста­ти сказать, ряду отмечавшихся мной установок президентских посланий¹, энергично реализо­вывался федеральным правительством в последние три года. Именно эта политика и предопре­деляет сырьевую специализацию экономики, закрепляет ее деформированную структуру, обус­ловливает деградацию обрабатывающих и наукоемких отраслей и сокращение социальных про­грамм. Так, при сложившихся перепадах в уровнях доходности сырьевого и несырьевого секто­ров экономики отказ от ее активного госрегулирования консервирует и усугубляет перекос в структуре народного хозяйства в сторону добычи сырья. Даже по данным Минэкономразвития России на долю топливно-энергетического комплекса ныне приходятся 30% всего про­мышленного производства страны, 54% доходов федерального бюджета, больше половины экспорта и почти 45% валютных поступлений. Соответственно важнейшие макроэкономичес­кие показатели напрямую задаются конъюнктурой цен на мировом рынке по основным пози­циям российского экспорта — нефти, газу, металлам.

Валютная выручка от продажи этой продукции в решающей мере и питает экономику Рос­сии в последние годы. В сложившейся ситуации экономический рост ставится фактически в полную зависимость от прироста мировых потребностей в топливно-энергетических продук­тах, не превышающего, согласно авторитетным экспертным оценкам, 2—3% в год. При этом следовало бы иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, как было подробно доказано в моей вышедшей в 1993 г. в издательстве «ВлаДар» монографии «Теория долгосрочного технико-экономического развития», становление новейшего технологического уклада сопрягается с тенденцией к постепенному сужению рынка нефтепродуктов; одно из нынешних тому под­тверждений — объявленные крупнейшим мировым потребителем таких продуктов — США — планы в течение десятилетия перейти преимущественно на водородное топливо. Во-вторых, в свете новейших событий в международной жизни вполне вероятно падение цен на нефть. Ясно, что перспективы нашей народнохозяйственной динамики, зависимой от этих факторов, нера­дужны. Возвращаясь же от перспектив к настоящему, приходится признать в лучшем случае наивными надежды на то, что при нынешней структуре экономики интересы инвесторов ока­жутся за границами высокодоходных добывающих отраслей, и инвестиции потекут в обрабаты­вающие секторы. Сейчас иностранный капитал в России привлекают главным образом именно нефтяные проекты, что ярко показала сделка с «British Petroleum» по приобретению половины активов «Альфа-группы» и корпорации «Access/Renova».

Последствия, прямо противоположные «ускоренной структурной диверсификации», будут иметь и следующие направления действий, предложенные в документе в качестве путей реше­ния основной среднесрочной задачи. Так, повышение степени открытости экономики путем ускоренного вступления России в ВТО лишит государство последних рычагов воздействия на конкурентоспособность отечественной продукции. Ослабление валютного контроля спрово­цирует еще более широкий отток из страны капиталов, обескровливающий финансовую систе­му России. А намечаемое разработчиками «Программы...» сокращение государственных рас­ходов начисто исключает реализацию деклараций относительно «социальной консолидации российского общества на основе надежных социальных гарантий и уверенности в завтрашнем дне» и «выравнивания экономических возможностей за счет доступа к современному образо­ванию» — этот доступ в условиях грядущего урезания объемов финансирования госучрежде­ний будет определяться размерами кошельков родителей.

«Программа...», как и все ее предшественницы, грешит отсутствием логической завершен­ности текста и обилием взаимоисключающих положений. К примеру, ставится задача задей­ствования механизмов перераспределения финансовых потоков в пользу обрабатывающей и наукоемкой промышленности, в связи с чем отмечается необходимость увеличения налогооб­ложения сверхвысоких доходов, образующихся на основе эксплуатации природных ресурсов, прежде всего, нефтегазовых месторождений. А буквально через несколько страниц можно прочитать нечто прямо противоположное — узнать о планах дальнейшего свертывания гос­расходов и вообще сокращения государственного вмешательства в экономику. В настоящее время ни коммерческие банки, ни фондовый рынок не в состоянии выполнить функции эф­фективных институтов перераспределения финансовых потоков и доходов. Только государство, опираясь на свое право собственности на недра, через налогово-бюджетную систему, с помо­щью банков развития и гарантийных механизмов способно обеспечить это перераспределение в пользу отраслей и сфер, с которыми связаны перспективы нашего экономического развития и в которых, в частности, возможна реализация конкурентных преимуществ России.

Согласно главным установкам «Программы...», государство должно еще больше дистанци­роваться от экономики, в том числе снижать вывозные пошлины на нефть и газ, хотя именно они сегодня являются главным механизмом изъятия в бюджет сверхприбылей от экспорта сырьевых товаров. Отказ федерального правительства от активного использования этого инструмента тождествен сокращению возможностей перераспределения доходов от вывоза сырья в пользу наукоемких высокотехнологичных отраслей.

Таким образом, никаких серьезных изменений в проводимой экономической политике, судя по рассматриваемому документу, не будет. Не предполагается всерьез вторгаться в сложившуюся несправедливую систему присвоения национальных богатств несколькими олигархическими кланами. Правительство не намерено препятствовать и вывозу капитала. Поэтому решение такой провозглашенной авторами «Программы...» явно «амбициозной» среднесрочной задачи, как «формирование модели российской экономики, Обладающей долгосрочным* потенциалом динамичного роста, способной обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны», на основе предусмат­риваемых мер, конечно, исключено.

«Закольцовывая» краткую характеристику документа, стоит повторить: его вообще нельзя назвать программой, тем более — программой вывода страны из кризиса; это — лишь некое политико-идеологическое прикрытие все той же радикальной либералистской политики, кото­рую и впредь собирается проводить федеральное правительство. А чтобы в действительности добиться структурной диверсификации и модернизации народного хозяйства на новой тех­нологической базе, реально выйти на устойчивые и быстрые темпы роста, абсолютно необхо­дима совсем другая — не либералистская «макроэкономическая», а эффективная государ­ственная промышленная политика. Содержание этой альтернативной политики, прежде всего обеспечивающей ежегодный восьми—десятипроцентный прирост ВВП, двадцати—двадцати­пятипроцентный—инвестиций, а также пятнадцати-процентный прирост реальных располагаемых доходов граждан, многократно и подробно раскрывалось в моих и моих коллег и едино­мышленников публикациях в «Российском экономическом журнале».

— Из этих публикаций читателям известны, в частности, обстоятельные концептуаль­ные наработки по переходу к рентной системе налогообложения, обеспечивающей искомое государственное присвоение соответствующих сверхдоходов от эксплуатации природных недр². Как обстоит дело с практическим продвижением этих идей, формальное одобрение которых можно обнаружить и в правительственных, и в президентских официальных документах?

— Действительно, еще в президентском послании-2001 Федеральному Собранию было четко заявлено, что рациональное и справедливое обложение природных ресурсов как основного богатства России — стратегический приоритет, было также дано обещание относительно быст­рого внесения в парламент реализующих данный приоритет правительственных законопроек­тов.

На деле все произошло, как говорят математики, «с точностью до наоборот». Развернутая в 2001 г. реформа налогообложения нефтяной и газовой отраслей не только не усилила, но даже ослабила рентный характер бюджетно-налоговой системы. По инициативе Правительства РФ фактически отменена плата за недра, в том числе отчисления на воспроизводство Минерально-сырьевой базы. Отменены платежи за загрязнение окружающей среды. Роль рентных плате­жей, взимаемых государством как собственником природных ресурсов, еще более снизилась и фактически сведена к нулю. Вместо этих платежей был введен налог на добычу полезных иско­паемых, не дифференцированный по месторождениям, причем по нефти установлена специ­фическая ставка, единая для всех месторождений. Фактически данный налог представляет со­бой разновидность акциза, включаемого в цену нефти и уплачиваемого потребителями. При этом собственно природная рента — сверхприбыль, получаемая благодаря уникальным свой­ствам месторождений полезных ископаемых, — остается у недропользователей, хотя собствен­ником недр является государство³.

В порядке реакции на эту, мягко говоря, странную ситуацию вопрос о переносе тяжести налогообложения на рентные доходы был поднят на состоявшейся в марте 2002 г. встрече веду­щих ученых-экономистов РАН с главой государства, и в ходе длительной беседы наши предложе­ния о реализации разработанной в Центральном экономико-математическом институте РАН концепции рентно-налоговых платежей, включая подготовку соответствующего законопроекта, получили полную словесную поддержку.

В результате появился и был внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федера­ции, а также о внесении изменений в другие акты законодательства Российской Федерации», согласно которому в Кодекс включается глава 33 «Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов». Вот выдержка из нашей пояснительной записки к законопроекту: «Налог... вводится с целью изъятия рентной составляющей стоимости добываемых в Российской Федерации углеводородов. Указанный налог носит рентный характер, так какого концеп­ция заключается в налогообложении доходов от добычи нефти после возмещения всех поне­сенных на разработку проекта затрат с целью изъятия дополнительной ренты по каждому конкретному проекту (лицензионному участку)...

Плательщиками налога на дополнительный доход от добычи углеводородов являются организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие добычу нефти и газового конденсата на территории Российской Федерации, а также за ее пределами, если такая добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации или на территориях, арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование.

Объектом налогообложения является дополнительный доход, полученный налогопла­тельщиком в течение налогового периода при добыче углеводородов.

Базой налогообложения является стоимость реализованных и переданных на перера­ботку или безвозмездно нефти и газового конденсата за вычетом эксплуатационных и капи­тальных затрат на их добычу (без учета амортизации).

НДД⁴ рассчитывается по каждому отдельному лицензионному участку, находящемуся в пользовании налогоплательщика. При этом налогоплательщики обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по деятельности на каждом конкретном лицензионном участке.

НДД вводится как для новых, так и для уже разрабатываемых месторождений. При этом для налогоплательщиков, ведущих раздельный учет с начала деятельности на лицензи­онном участке, год начала оценки определяется как год начала деятельности на данном
лицензионном участке. Для налогоплательщиков, не ведущих раздельный учет с начала дея­тельности на лицензионном участке, год начала оценки определяется как год введения в действие налога.

Поступления от налога на дополнительный доход от добычи углеводородов впрямую зависят от экономических условий деятельности организаций, от доходности добычи и, в частности, от уровня рыночных цен, что адекватно отражается на доходах федерального бюджета.

В связи с неразвитостью внутреннего рынка нефти и использованием вертикально-ин­тегрированными нефтяными компаниями трансфертных цен при реализации нефти на пе­реработку и на экспорт стоимость добытого сырья определяется как произведение объе­ма добычи в натуральном выражении и справочных цен, определяемых и публикуемых Пра­вительством Российской Федерации. При этом предполагается решение двух сопряжен­ных задач: 1) перехода ко взиманию в натуральном виде (с использованием соответствую­щих финансовых инструментов типа фьючерсов) доли прибыльной продукции, принадле­жащей государству по соглашениям о разделе продукции, а также налога на добычу полез­ных ископаемых в части нефти и газового конденсата в виде изъятия 16,5% (с последую­щим снижением ставки налога на добычу полезных ископаемых в части нефти и газового конденсата по мере укрепления реального курса рубля) добываемого сырья с обязательной продажей получаемой государством нефти на открытых торгах с правом ее экспорта-2) введения для нефтеперерабатывающих заводов-локальных монополистов порядка уста­новления ими тарифов на услуги по переработке нефти с реализацией не менее половины таких услуг на публичных торгах. Тем самым будут созданы прозрачные и конкурентные рынки нефти и услуг по ее переработке в регионах с наличием мощностей по добыче и переработке нефти».

Согласно думскому регламенту, законопроект был направлен на экспертизу в Правитель­ство РФ. Из содержания же полученного в ноябре прошлого года отрицательного заключения, подписанного нынешним вице-премьером и министром финансов, следует, что федеральное правительство не только блокирует наш проект, но и само не желает вести работу по реализа­ции «стратегического приоритета — рационального, справедливого обложения природных ресурсов», затрагивающую, понятно, интересы крупных нефтяных компаний.

Судите сами. Главное возражение против предлагаемого проекта состоит в следующем: «При определении налоговой базы законопроектом предусмотрено применение рыночных цен реализации углеводородов, механизм определения которых в настоящее время отсутству­ет». Однако понятие и порядок использования рыночных цен регулируются главой 40 Налого­вого кодекса РФ, согласно которой как раз Правительство и Минфин России и отвечают за создание механизма применения этих цен! Таким образом, сей «аргумент» свидетельствует лишь об игнорировании высшими правительственными чиновниками этой законодательно вмененной им обязанности. Поверить же в то, что они не знают, как выявить рыночные цены, невозможно, ибо здесь существуют давно апробированные методы. Например, можно пору­чить «Роснефти» экспортировать нефть, выделив ей квоты на прокачку на экспорт, а также обязать ее покупать нефть во всех регионах на аукционах с предварительным объявлением офертной стартовой цены. Разве соответствующие аукционные цены нельзя было бы считать рыночными? Кроме того, следует продавать на биржах долю добываемой нефти, принадлежа­щую государству, по соглашениям о разделе продукции и по лицензиям. Наряду с этим плате­жи за право пользования недрами целесообразно взимать в натуральной форме. Налог на добычу полезных ископаемых применительно к нефти также можно взимать в натуральном виде — в виде процентной доли добываемой нефти в месте ее поступления в магистральные трубопроводы — и затем продавать на биржах. Это позволит сформировать внутренний рынок нефти в размере около 20% нефтедобычи с экономически обоснованной региональной диф­ференциацией цен. Правительство, следовательно, вполне в состоянии быстро создать работаю­щий механизм определения рыночных цен на нефть с их региональной дифференциацией.

С учетом же того, что «цена вопроса» — минимум 150 млрд. руб. дополнительных бюджет­ных доходов, логично предположить не просто «отсутствие должной политической воли» у федеральных властей, включая президентскую, но и наличие у них некоей другой политической воли, неуклонно реализуемой вопреки некоторым «убаюкивающим» общественное мнение декларативным формулировкам официальных программ и посланий.

— С затронутым «нефтяным» сюжетом многие сегодня связывают и вопрос о негатив­ных экономических последствиях для России ведущейся США войны в Ираке. Каков Ваш прогноз этих последствий, а главное, есть ли принципиальный алгоритм эффективного про­тиводействия российских властей этому и, к сожалению, весьма вероятным аналогичным маргинальным проявлениям американского экспансионизма в будущем?

— Дело далеко не ограничивается последствиями вполне вероятного падения мировых цен на нефть, хотя с учетом вышесказанного оно само по себе способно вызвать воспроизводствен­ный коллапс. Во-первых, Россия теряет минимум 7 млрд. долл. долгов, которые Ирак мог нам вернуть: иракская администрация нового — проамериканского — образца наверняка добьется списания всех внешних долгов страны «под цели восстановления». Во-вторых, иракский рынок будет монополизирован американскими корпорациями, что тоже ударит по российским интере­сам. В-третьих, падение престижа мирового сообщества и безнаказанное третирование норм международного права — мощный фактор обретения этими корпорациями дополнительных конкурентных преимуществ, подкрепляемых военно-политической «дубинкой», а значит, и фак­тор ослабления позиций наших компаний на всех рынках, включая отечественный.

Что касается возможного алгоритма противодействия, то он в самых общих чертах сводится к следующему. Россия, поддерживаемая другими экс-советскими республиками, инициирует объединение усилий всех государств, выступающих против войны, причем именно у нас есть все шансы стать лидером соответствующей коалиций: хотя правительства развитых европейских стран не могут не считаться с антивоенными настроениями своих граждан, они разобщены и каждое из них прежде всего пытается вести свою игру, а Китай слишком занят внутренними проблемами; кроме того, мы все еще располагаем мощным ядерным потенциалом. Для начала такая коалиция объявляет Соединенные Штаты агрессором, что становится не только чисто политическим шагом, актом солидарности международного сообщества, но и предпосылкой для но­вого взгляда на выполнение странами коалиции обязательств перед США.

Далее, коалиция угрожает Соединенным Штатам более серьезными шагами вплоть до ли­шения их главного источника финансирования войны — печатного станка. Не секрет, что в основе военно-политической мощи этой страны лежит массированная эмиссия долларов. С 1971 г., когда американцы отказались разменивать доллар на золото, они фактически присвоили себе право на эмиссию мировой валюты — точно так же, как сегодня присвоили себе право командовать миром при помощи пресловутой военной «дубинки». Тем самым они обрушили тогдашнюю мировую финансовую систему и установили на финансовых рынках свои правила. Сделав доллар мировой резервной валютой, они по сути вынуждают все государства, которые ее используют, финансировать американский бюджет и предоставлять Америке неограничен­ные денежные возможности. Именно этим — и здесь стоит вернуться к теме, которая уже освещалась в «Российском экономическом журнале»⁵, — в конечном счете обусловливается усиление в последние годы дестабилизации глобальной финансовой системы и перемещение эпицентра соответствующих потрясений в базовые ее ареалы, в том числе в сами Соединенные Штаты. Обесценение финансовых активов и сопряженные с этим потери капитала в США и других странах, образующих ядро глобальной финансовой системы, подрывают устойчивость их национальных валют. Государства с высокодоллари-зированной экономикой уже несут боль­шие и быстро нарастающие потери.

Недовольство ведущих стран монополией доллароцентричной валютно-финансовой систе­мы и их объективную заинтересованность в эффективной альтернативе следует энергично использовать в рамках антивоенной коалиции, призывая ее участников отказаться от примене­ния доллара в качестве резервной валюты. С учетом того, что совокупный внешний долг США достигает десятков триллионов долларов, а госдолг — свыше пяти триллионов, такой отказ автоматически повлек бы за собой банкротство цитадели современного капитализма. Подоб­ная угроза, на мой взгляд способна заставить США прекратить любую агрессию.

Во всяком случае, перспектива огромного экономического ущерба для нашей страны и для стран СНГ от агрессий, подобных нынешней американской, предопределяет необходимость активных действий российских властей на основе нетривиальных решений. Вопрос в том, будет ли хотя бы в данной области проявляться должная политическая воля.