Программа реформирования муниципальных финансов арзгирского муниципального района ставропольского края на 2009 2011 годы
| Вид материала | Программа |
- Пояснительная записка к отчету о выполнении второго этапа Программы реформирования, 994.43kb.
- Г г. Ипатово №574 Об утверждении доклад, 104.21kb.
- Общая характеристика общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы, 2446.61kb.
- Совет александровского муниципального района ставропольского края, 26.55kb.
- Комплексная программа профилактики правонарушений на территории Калевальского муниципального, 518.86kb.
- Анию муниципальных финансов бюджетам муниципальных районов (городских округов) из бюджета, 3102.83kb.
- Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов (наименование муниципального, 148.1kb.
- Решение 10 июня 2011 года ст. Ессентукская №32, 758.55kb.
- Комплексная программа профилактики правонарушений на территории Калевальского муниципального, 661.51kb.
- Программа социально-экономического развития администрации муниципального образования, 646.91kb.
2.1.4. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму немуниципальных организаций
Анализ исходного состояния
Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» ставится задача ускорения реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения.
В целях активизации данной работы изучена нормативная база, касающаяся деятельности автономных учреждений.
В результате установлено, что для осуществления перевода бюджетных учреждений в автономные необходимы следующие нормативно-правовые акты:
- перечень (классификатор) услуг;
- методика расчета стоимости бюджетных услуг;
- стандарты качества предоставления услуг, в том числе материально-технические нормативы и условия предоставления услуги, которые отсутствуют;
- формы муниципального контроля за качеством услуг, предоставляемых населению;
- порядок размещения муниципального задания, т.е. предоставления социальных услуг организациями различных организационно-правовых форм от лица муниципалитета в пользу третьего лица – населения;
- форма типового контракта, заключаемого между учредителем и руководителем автономного учреждения;
- формирование необходимой статистической базы (справка).
В настоящее время указанных нормативно - правовых актов в Арзгирском муниципальном районе нет.
Для проведения оценки возможности перевода муниципальных учреждений в статус автономных использовались следующие критерии:
- отсутствие запрета, установленного законодательством РФ и законодательством субъекта РФ, на реорганизацию учреждений в форму автономных;
- доля внебюджетных доходов учреждения за последние три отчетных года составляет более 25%;
- отсутствие у планируемого к преобразованию бюджетного учреждения кредиторской задолженности просроченной более чем на три месяца (характеризует возможность банкротства);
- проявляемая работниками бюджетных учреждений инициатива работать самостоятельно;
- наличие у организации разработанной программы по удовлетворению спроса на предоставляемые услуги и повышению их качества.
Анализ указанных критериев показал, что из пяти критериев выполняются только два:
- отсутствует запрет установленный действующим законодательством на реорганизацию учреждений в форму автономных, т.к. в настоящее время данный запрет распространяется только на учреждения здравоохранения;
- благодаря своевременному финансированию, поступающему из муниципального бюджета просроченной кредиторской задолженности у бюджетных учреждений района нет.
Остальные три критерия характеризуются отрицательно, в том числе:
- доля внебюджетных доходов за последние три года составляет около 4%, а данный критерий характеризует способность учреждения к самофинансированию (Приказ Минфина РФ от 10.12.2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета»);
- работники бюджетных учреждений не проявляют инициативы работать самостоятельно и программа по удовлетворению спроса на предоставляемые услуги и повышению их качества отсутствует.
План реформирования
Основной целью реформирования данного направления программы является сокращение бюджетных расходов путем перевода учреждений оказывающих социальные услуги в форму немуниципальных организаций, за счет предоставления возможности выхода бюджетных учреждений из режима бюджетного финансирования по смете доходов и расходов и соответственно за счет изменения его организационно – правовой формы, при этом, не ущемив интересов социально незащищенных слоев населения и не нарушив установленные федеральным и краевым законодательством права граждан.
На первом этапе реализации Программы планируется подготовить необходимую нормативно – правовую базу, в частности разработать и утвердить перечень основных муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями; провести подготовительные мероприятия.
На втором этапе будет разработан и утвержден план перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму немуниципальных организаций, а также формы типового контракта.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативным решением является сохранение учреждений, предоставляющих социальные услуги, на бюджетном финансировании. Однако это приведет к торможению развития конкурентной среды на рынке социальных услуг и сохранению существующей нагрузки на бюджет муниципального района.
Другой альтернативой проведению перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму немуниципальных организаций может стать создание муниципального унитарного предприятия, которое будет оказывать социальные услуги на возмездной основе, предусмотрев систему поддержки данному предприятию.
Оценка рисков
Неразвитость рынка социальных услуг и нежелание самого населения к изменениям формы бюджетных учреждений, а так же неизбежное повышение стоимости оказываемых услуг на фоне низкой платежеспособности населения приведет к возрастанию социальной напряженности в районе.
Кроме того, высвобождение работников бюджетной сферы и обретение бюджетными учреждениями нового организационно-правового статуса приведет к возникновению дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчетности и т. д.
2.1.5. Создание системы учета потребностей в предоставляемых бюджетных услугах
Анализ исходного состояния
Приоритетным направлением в расходовании средств бюджета Арзгирского муниципального района является финансирование социальной сферы, удельный вес которой составил 71 процент в расходах бюджета за 2008 год.
Социальная составляющая бюджета в первую очередь связана с предоставлением соответствующих бюджетных услуг населению. Наибольший прогресс в этом направлении достигнут в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет предоставлять медицинские услуги индивидуально, в требуемом объеме и с должным уровнем контроля. В ежегодно разрабатываемой Программе государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи определен перечень заболеваний, виды, объемы, условия предоставления и финансирования оказываемой жителям района помощи и показателей их финансового обеспечения.
Однако, как правило, на практике оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на фактических нормах их предоставления (финансовые затраты на единицу объема стационарной помощи, на 1 койко-день, т.д.) и количественных показателей контингента получателей (количество врачебных посещений, койко-дней стационаров и т.д.). Источником данной информации являются ежегодно составляемые отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же, являясь основой для планирования бюджетных расходов в составе бюджета на очередной финансовый год, не позволяют должным образом проанализировать потребности и предпочтения потребителей бюджетных услуг.
Сложившаяся практика предоставления бюджетных услуг требует коренного изменения, ориентированного на адресность их предоставления, повышения качества, снижение издержек, обеспечение мониторинга и контроля за их предоставлением.
Переход к формированию расходов бюджета с учетом результатов оценки потребности в предоставлении услуг является новым направлением в бюджетном планировании, требует разработки полного перечня предоставляемых бюджетных услуг и показателей оценки их качества и будет сопровождаться принятием целого ряда нормативных правовых актов.
В целях информирования населения в печатных и электронных средствах массовой информации предполагается публикация результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных и запланированных расходов.
Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг повысит информированность потребителей бюджетных услуг, усилит ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг и создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории района.
Основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг.
Администрацией Арзгирского муниципального района проведена определенная работа, направленная на создание системы учета потребностей в предоставляемых бюджетных услугах, в частности:
проведена оценка потребности в предоставляемых услугах и фактически предоставленных бюджетных услуг в разрезе видов предоставляемых услуг за 2008 год путем сравнительного анализа фактически предоставленных услуг в стоимостном выражении с их расчетной потребностью;
проведена работа по изучению общественного мнения о качестве предоставляемых услуг путем массового опроса населения Арзгирского муниципального района.
План реформирования
Реализация Программы по данному направлению будет направлена на создание системы учета потребностей в предоставляемых бюджетных услугах.
На первом этапе реализации Программы планируется разработать и утвердить порядок мониторинга потребности в бюджетных услугах, а также порядка осуществления стоимостной оценки данной потребности.
На втором этапе будет разработан и утвержден порядок учета результатов мониторинга потребности в бюджетных услугах при формировании проекта бюджета на очередной финансовый год. Результаты оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически предоставленных услугах предусматривается публиковать в районной газете «Заря» и размещать на интернет-сайте администрации Арзгирского муниципального района.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативой сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах является использование материалов, разработанных исследовательскими учреждениями и органами исполнительной власти других муниципальных районов. Вместе с тем, исключение сотрудников органов исполнительной власти района из процесса разработки данного перечня окажет отрицательное воздействие на его дальнейшую работу в процессе планирования.
Необходимо обеспечить утверждение порядка мониторинга потребности в муниципальных услугах.
Ведение мониторинга муниципальных услуг обеспечивает информационную базу принятия решений об объемах и структуре бюджетных услуг, предоставляемых на территории района и финансируемых за счет средств бюджета района, для прогнозирования и планирования бюджетных расходов, принятия решений о возможных направлениях оптимизации использования бюджетных средств. Также он позволяет внедрить новые принципы учета затрат в разрезе бюджетных услуг и результатов их оказания, обеспечения прозрачности и обоснованности выделения бюджетных средств, разработки стандартов услуг.
Основные требования к формулировкам муниципальных услуг - это возможность количественной оценки потребности в услугах, определения параметров качества услуг, конечного результата и ответственного за достижение этого результата с заданными параметрами качества.
Оценка рисков
Главным риском при создании системы учета предоставляемых бюджетных услуг является трудоемкость работы, связанная с анализом потребности отдельно по видам бюджетных услуг, а также с конкретизацией перечня услуг, характеризующих деятельность бюджетных муниципальных учреждений, что может привести к бюрократизации процесса.
В числе рисков может быть формирование недостаточно детализированного перечня муниципальных услуг, который не сможет обеспечить достаточную базу для планирования деятельности бюджетных учреждений и выборе инструментов оценки муниципальных услуг.
Существует также риск в том, что данные, достоверность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать в системе учета потребностей в качестве базовых показателей.
2.2. Совершенствование политики в отношении налоговой базы
2.2.1. Работа органов местного самоуправления с налоговой базой
Анализ исходного состояния
Обеспечение роста доходов, укрепление финансовой самостоятельности района – главная задача администрации Арзгирского муниципального района при организации работы с налоговой базой. В целях совершенствования контроля за своевременным исполнением доходов бюджета Арзгирского муниципального района постановлением главы администрации Арзгирского муниципального района от 29.12.2005 г. № 271 образована комиссия по контролю за исполнением бюджета Арзгирского муниципального района при администрации Арзгирского муниципального района. Данная комиссия является постоянно действующим органом, на который возложены следующие задачи: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных статей местного бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в целях получения доходов от его использования; анализ выявленного снижения объема поступлений доходов местного бюджета от установленных показателей, подготовка предложений и разработка мероприятий, направленных на их устранение и совершенствование сбора доходов; контроль за своевременностью движения, эффективным и рациональным использованием средств местного бюджета; обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Арзгирского района, органов местного самоуправления муниципальных образований Арзгирского района, организаций и учреждений на территории Арзгирского района в области исполнения местного бюджета; обобщение и распространение положительного опыта деятельности иных муниципальных образований в области сбора доходов бюджета; регулярное представление главе администрации Арзгирского муниципального района информации о ходе исполнения доходных статей местного бюджета и результатах проводимых мероприятий по сбору доходов.
В состав комиссии включены представители районной администрации, начальник управления государственного учреждения управления Пенсионного фонда по Арзгирскому району, начальник отдела работы с налогоплательщиками № 2 по Арзгирскому району межрайонной ИФНС РФ № 6 по Ставропольскому краю. Заседания комиссии проводятся не реже одного раза в квартал. Кроме того, финансовым управлением администрации Арзгирского муниципального района постоянно проводится следующая работа:
- ежедневно составляется анализ поступления собственных доходов, который предоставляется главе администрации, заместителю главы администрации, а также в экономический отдел администрации;
- ежемесячно готовится и предоставляется в министерство финансов Ставропольского края информация о выполнении плановых назначений;
- проводится сверка информации, полученную от отдела имущественных и земельных отношений по арендной плате с данными отчета;
- ежеквартально проводится анализ полученной информации о недоимке из налоговой инспекции. На основе полученного анализа работниками финансового управления и администрации ведется работа по сбору недоимки.
Злостные неплательщики вызываются на заседание комиссии по контролю за исполнением бюджета Арзгирского муниципального района.
В целях сохранения и дальнейшего развития наметившейся тенденции роста доходной базы бюджета решением совета Арзгирского муниципального района Ставропольского края от 04.06.2008 г. № 55 утверждена Концепция развития налоговой базы Арзгирского муниципального района Ставропольского края на 2008-2010 годы.
Кроме того, ежегодного постановлением главы администрации Арзгирского муниципального района утверждаются основные направления бюджетной и налоговой политики Арзгирского муниципального района.
В соответствии с приложением 8 к Решению Совета Арзгирского муниципального района от 23.12.2008 г. № 89 «О бюджете Арзгирского муниципального района Ставропольского края на 2009 год» предусмотрен Фонд финансовой поддержки поселений в сумме 33 438,3 тыс. рублей из них на выравнивание бюджетной обеспеченности предусмотрено 6 324,0 тыс. рублей, в том числе собственные средства муниципального района – 665,0 тыс. рублей.
Указанные действия, а так же отсутствие льгот по налогообложению позволили обеспечить выполнение сборов налогов в местный бюджет в сумме 67 137,0 тыс. рублей или 116,9% от плановых назначений. При среднем показателе среди муниципальных районов Ставропольского края 111,6%.
План реформирования
Основными целями реформирования данного направления является увеличение налоговых поступлений в бюджет муниципального района, расширение налоговой базы и налаживание наиболее тесного сотрудничества с налоговыми службами. Только реализация поставленных задач позволит снизить зависимость бюджета муниципального района от внешних источников, увеличить процент исполнения доходной части бюджета, а соответственно и финансировать в полном объеме все запланированные в бюджете статьи расходов.
В целях реализации поставленных задач, району необходимо организовать еще более тесное сотрудничество с налоговыми органами. К сожалению, на территории Арзгирского района нет налоговой инспекции, что крайне негативно сказывается на собираемости налогов. Специалисты налоговой инспекции не имеют возможности постоянно осуществлять контроль за налогоплательщиками. В данных условиях администрацией района заключено с межрайонной ИФНС России № 6 по Ставропольскому краю соглашение о взаимодействии, в котором предусмотрено проведение совместных проверок налогоплательщиков по вопросам полноты и своевременности уплаты налогов в бюджет района. В ходе данных проверок специалисты финансового управления, смогут проводить анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятия, что позволит администрации района обладать данными об экономическом потенциале района. Также в данном соглашении необходимо предусмотреть, какую информацию и в какие сроки должны представлять друг другу налоговая инспекция и администрация района, что значительно упростит информационный обмен. Таким образом, в процессе реализации Программы планируется сохранить достигнутый уровень и постараться увеличить налоговую базу района.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
Альтернативы мерам содействия развитию налогооблагаемой базы у органов местного самоуправления нет, поскольку данные мероприятия способствуют укреплению финансовой основы местного самоуправления и повышению качества управления муниципальными финансами.
В качестве альтернативы мерам «содействия» можно предложить вариант «участия», то есть передачи органам местного самоуправления части полномочий государственных налоговых органов по администрированию части налогов, по крайней мере, местных, но в условиях действующего законодательства это нереально.
Оценка рисков
Риск снижения платежей в бюджет может возникнуть вследствие начавшегося мирового финансового кризиса, а так же в случае изменения налогового и бюджетного законодательства, ограничивающих полномочия органов местного самоуправления.
Кроме того, рисками можно считать и высокую степень зависимости налогового потенциала района от сельскохозяйственных предприятий которые в свою очередь зависят от природно-климатических условий и в конечном итоге от цены на произведенную продукцию, а так же отказ налоговой инспекции в предоставлении информации по запросам муниципального района, что не позволит в полной мере осуществлять анализ налогового потенциала Арзгирского муниципального района.
2.2.2. Тенденция изменения размера недоимки в местный бюджет
Анализ исходного состояния
В связи с несвоевременной оплатой налогов значительные суммы налоговых платежей не поступают в бюджетную систему Арзгирского муниципального района и оседают в недоимке. За 2009 год (по данным межрайонной ИФНС РФ № 6 по Ставропольскому краю) недоимка в районный бюджет на 01.01.2009 года составила 4 241,2 тыс. рублей. Недоимка в районный бюджет сложилась по следующим видам налогов:
- налог на доходы физических лиц – 57,1 тыс. рублей;
- единый налог, взимаемый по упрощенной системе – 26,3 тыс. рублей;
- единый налог на вмененный доход – 405,4 тыс. рублей;
- единый сельскохозяйственный налог – 6,7 тыс. рублей;
- транспортный налог с физических лиц – 3 745,6 тыс. рублей.
Администрацией района принимаются всесторонние меры по снижению недоимки в местный бюджет. Так, в районе функционирует комиссия по контролю за исполнением бюджета Арзгирского муниципального района при администрации Арзгирского муниципального района. На заседания данной комиссии приглашаются руководители предприятий-недоимщиков, представители налоговых органов. По итогам заседаний составляются графики погашения недоимки, за соблюдением которых следит отдел экономического развития администрации района. Глава администрации и заместитель главы администрации муниципального района проводят личные встречи с руководителями предприятий. Если принимаемые меры не имеют результата, администрация ходатайствует перед налоговой службой о проведении проверок и дальнейших действиях по возбуждению процедуры банкротства.
Недоимка в местный бюджет, это тот резерв, который можно использовать для пополнения доходной части бюджета муниципального района. Снижение недоимки – вот основная цель работы администрации в этом направлении. Помочь тем предприятиям, которые при необходимой поддержке смогут активизировать свою деятельность и рассчитаться с долгами перед бюджетом, и осуществить процедуру банкротства у тех, кто уже не в состоянии продолжать дальнейшую деятельность – эта задача, которую предстоит решить в процессе реформирования.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы планируется обеспечить снижение недоимки в местный бюджет не менее чем на 5 процентов по сравнению с соответствующим периодом прошлого года.
На втором этапе планируется снизить недоимку не менее чем на 10 процентов по сравнению с соответствующим периодом прошлого года.
Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения
При столь зависимом от внешних источников бюджете Арзгирского муниципального района альтернативы данному мероприятию нет.