Исследование полномочий военного прокурора по надзору за соблюдением конституционных прав и свобод военнослужащих, проведенное в 2005 г генерал-майором юстиции А. П. Никитиным

Вид материала

Исследование

Содержание Никитин А.П.

Подобный материал:

• Проблемы поддержания государственного обвинения в условиях судебной реформы, 139.37kb.
• Нужно знать – полномочия прокурора по надзору за соблюдением порядка приема и рассмотрения, 31.85kb.
• Проблемы судебной защиты прав и свобод военнослужащих Российской Федерации, 76.78kb.
• Перспективы совершенствования законодательства об уголовной ответственности военнослужащих, 193.49kb.
• План реферата правовой статус личности в Конституции РФ 1993г. Политические права, 198.1kb.
• Общая характеристика ситуации с соблюдением прав и свобод граждан в Карачаево-Черкесской, 1587.32kb.
• Влияние сми на дефекты правосознания военнослужащих, 84.95kb.
• Декларации прав и свобод человека и гражданина. Согласно, 247.2kb.
• Приказ Генерального прокурора РФ от 31. 03. 2008 г. №53 «Об организации прокурорского, 72.45kb.
• Комплекс по дисциплине «Суд присяжных как гарант конституционных прав и свобод российских, 372.52kb.

Надзор за соблюдением законодательства в сфере материального обеспечения военнослужащих как способ предупреждения преступности в Вооруженных Силах

Шестак В.А., кандидат юридических наук, старший военный прокурор 1-го отдела организационного управления Главной военной прокуратуры, подполковник юстиции

В настоящее время задача предупреждения преступности в Вооруженных Силах, других воинских формированиях и органах состоит, в частности, в обеспечении соответствия всех актов, затрагивающих права и свободы военнослужащих, законодательству Российской Федерации. Законодательством о прокуратуре предусмотрены разнообразные формы реализации полномочий военного прокурора, достаточные для осуществления эффективной надзорной деятельности по соблюдению основных прав и свобод военнослужащих.

Исследование полномочий военного прокурора по надзору за соблюдением конституционных прав и свобод военнослужащих, проведенное в 2005 г. генерал-майором юстиции А.П. Никитиным¹, позволяет сформулировать не только их основные характеристики, но и формы их реализации в сфере материального обеспечения военнослужащих. Вместе с тем один из основных принципов научного познания требует рассматривать исследуемый объект, явление, как определенный элемент общей системы во взаимосвязи и взаимодействии с другими ее компонентами. Такой подход к проблеме требует оценки рассматриваемых полномочий военных прокуроров во взаимосвязи с установленными соответствующими правами военнослужащих и формами их реализации.

Традиция деления прав и свобод военнослужащего на три основные группы: личные права и свободы; политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы² в теории и практике законодательства нашей страны сложилась с 1993 г.

Рассматриваемая проблема находится в группе экономических, социальных и культурных прав. Под этими правами военнослужащих понимаются гарантированные государством возможности участия военнослужащих в экономической и социально-культурной жизни общества, обеспечивающие их материальные и духов­ные потребности, занимающие важнейшее место в системе прав граж­дан. В экономических, социальных и культурных правах раскрывается важная грань социального правового государства. Наиболее актуальными для военнослужащих из этой группы конституционных прав являются: право частной собственности, право на труд, право на отдых, право на охрану семьи, право на социальное обеспечение, на жилище, на охрану здоровья, на образование, на участие в культурной жизни, свобода творчества и др.. Эти права военнослужащих нарушаются наиболее часто.

Актуальным и специфическим направлением надзорной деятельности военных прокуроров в рассматриваемой сфере является надзор за исполнением законодательства, направленного на защиту социальных прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, пострадавших (погибших) при исполнении служебного долга в ходе вооруженных конфликтов. Больше всего здесь нарушаются права на выплату дополнительного денежного довольствия военнослужащих, непосредственно участвующих в проведении контртеррористических операций на Северном Кавказе. Другим важным аспектом осуществления прокурорской деятельности по соблюдению экономических, социальных и культурных прав и свобод военнослужащих стал надзор за соблюдением законодательства в сфере обеспечения прав военнослужащих на жилье. Результаты надзорных мероприятий, проведенных военными прокурорами, свидетельствуют о том, что практически повсеместно нарушаются права военнослужащих и членов их семей на получение страховых выплат и единовременных пособий.

Однако не всегда и не все граждане, иные лица следуют требованиям норм права. Ни одно современное общество и государство не может исключить правонарушения, т. е. ситуации, когда то или иное лицо, участник конкретного правоотношения действует противоправно, сознательно нарушает нормы права. Чтобы обеспечить реальное действие своих нормативных предписаний, государство вынуждено: во-первых, пресекать совершаемые в обществе правонарушения, а виновных лиц привлекать к юридической ответственности и силой государственного принуждения обеспечить реальное исполнение ими обязанностей, вытекающих из закона; во-вторых, принимать действенные меры по восстановлению нарушенных прав граждан и военнослужащих либо возмещать причиненный им противоправными деяниями вред. Все эти действия образуют самостоятельную стадию правового регулирования — стадию защиты нарушенного права. Борьбу с правонарушениями на этой стадии призваны вести и органы прокуратуры, реализую всю совокупность предоставленных им полномочий. Надзорные полномочия военного прокурора выступают здесь эффективным средством защиты (восстановления) нарушенных прав военнослужащих.

Эффективность правозащитной деятельности военных прокуроров зависит от понимания ими сути предоставленных законом полномочий, а также во многом предопределена знанием их содержания и особенностей использования в целях соблюдения прав и свобод военнослужащих. Законом урегулированы как полномочия военных прокуроров, так и формы (акты) их реализации, выбор и оптимальное сочетание которых обеспечивают качество надзорных мероприятий по защите прав и свобод военнослужащих.

Учеными единодушно констатируется специфика правозащитной деятельности прокуратуры. Свои особенности имеет и процесс реализации военным прокурором полномочий по соблюдению конституционных прав и свобод военнослужащих. Как основное и специфическое надзорное полномочие в этой сфере ученые³ выделяют обязанность прокурора рас­сматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод.

Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяет военному прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресе­чения фактов нарушения прав военнослужащих, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям. Заявления и жалобы слу­жат основным поводом, определяющим необходимость про­курорского вмешательства.

Следует иметь в виду, что сообщения о нарушении основных прав и свобод военнослужащих могут поступать как от самих военнослужащих, так и от иных лиц, а также государственных органов, различных организаций. Анализ работы военных прокуроров по рассмотрению жалоб и иных обращений показывает, что военнослужащие и другие граждане, не веря в способность и желание командиров, руководителей органов военного управления, а иногда и работников нижестоящих военных прокуратур защищать их права и законные интересы, обращаются в высшие органы законодательной и исполнительной власти страны, правозащитные организации, суды, другие правоохранительные органы.

Обычно поступающие в прокуратуру материалы содержат достаточные для принятия решения данные. В случае неполноты материа­лов военный прокурор в соответствии с требованиями п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре проверяет сведения, изложенные в поступивших обращениях. В этих целях военный прокурор может потребовать проведения проверок по поступившим в органы военной прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (п. 1 ст. 22, п. 2 ст. 47 Закона о прокуратуре) либо провести проверку самостоятельно, с использованием предоставленных законом полномочий.

Так, в соответствии со ст. 22 названного Закона военный прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных ему органов, независимо от установленного в них режима; иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы военной прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Военные прокуроры вправе требовать от командиров (начальников), иных воинских должностных лиц, руководителей других органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Реализация данного полномочия военного прокурора сопряжена с истребованием актов органов военного управления для проверки их соответствия закону. Истребование иных материалов и документов применяется, как правило, уже в процессе производства проверок в связи с наличием сведений о нарушениях закона. Вместе с тем статистические сведения и информация о состоянии законности и принимаемых командованием мерах по ее обеспечению могут быть истребованы в порядке контроля исполнения ранее внесенных предложений военного прокурора об устранении нарушений закона, а также в других случаях в интересах обеспечения режима законности.

Военные прокуроры вправе вызывать командиров (начальников), иных воинских должностных лиц, военнослужащих и других граждан для объяснений по поводу нарушений прав и свобод военнослужащих. Это требование военного прокурора является обязательным для исполнения, и уклонение от явки по вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Помимо непосредственного проведения проверок, военный прокурор также вправе требовать проведения проверок по поступившим в органы военной прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных и подведомственных им организаций.

Письменное требование о производстве названных мероприятий направляется тому должностному лицу, в чьем ведении находятся инспекции и службы, которые могут их выполнить. Из практики Главной военной прокуратуры усматривается, что наибольшее число обращений приходится на финансовую инспекцию Министерства обороны Российской Федерации, инспекцию Тыла Вооруженных Сил. Осуществляя проверку обращений военнослужащих и иных граждан, организуя проверочные мероприятия на основании иной поступившей в органы военной прокуратуры информации о нарушении прав и свобод военнослужащих, военный прокурор правомочен требовать выделения специалистов для выяснения возникших в процессе осуществления надзора вопросов⁴.

Определенную специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав военнослужащего в сфере материального обеспечения, имеющие характер административного правонарушения (п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре). Помимо права возбуждения производства по делу об административном правонару­шении, прокурор может передать сообщение о правонаруше­нии и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административ­ных правонарушениях. Закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это требование отражает осо­бый характер данных нарушений, посягающих на самые важ­ные социальные ценности — основные права и свободы человека. Обязанность принятия мер по пресечению нарушенных прав и свобод че­ловека и гражданина указывает на необходимость оператив­ного реагирования прокурора на ставшие ему известными факты незаконных действий должностных и иных лиц, орга­нов государственной власти и управления.

Действующим законодательством о прокурорском надзоре закреплены не только полномочия прокурора по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, но и определенные правовые формы их выражения, умелое использование которых во многом определяет качество правозащитной деятельности венных прокуроров.

Одной из основных и самых эффективных форм прокурорского реагирования на незаконные акты, нарушающие основные права и свободы военнослужащих, является протест, предусмотренный ст.ст. 23, 28 Закона о прокуратуре.

Как показывают исследования и практика прокурорского надзора, своевременное выявление и опротестование противоречащих Конституции Российской Федерации и закону актов, нарушающих основные права и свободы военнослужащих, составляют одну из главных правовых гарантий их обеспечения. Протест приносится на акт в случае его противоречия закону в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В нем заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Выступая специфическим средством устранения нарушений законодательства о конституционных правах и свободах военнослужащих, которое содержится в правовых актах, протест является официальным возражением прокурора по поводу допущенных нарушений законности и требованием их устранения.

Статьей 23 Закона о прокуратуре установлено, что протест приносится военным прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган военного управления или командиру (начальнику), иному воинскому должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган военного управления или вышестоящему командиру (начальнику), иному воинскому должностному лицу.

Согласно ст.ст. 23, 28 Закона о прокуратуре протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. Однако при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Это дает возможность прокурору лично поддержать протест и предоставить при необходимости дополнительные соображения фактического порядка.

Само по себе принесение протеста не является завершением прокурорской деятельности по устранению конкретного нарушения закона, поскольку надлежит убедиться в реализации предложений военного прокурора и действительном восстановлении законности, а при необходимости следует провести проверку в порядке контроля. В случае если орган или должностное лицо, которым вносился протест, необоснованно его отклоняют, прокурор, как мы уже отмечали, обязан направить заявление в суд о признании этого правового акта незаконным.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании незаконным акта, нарушающего основные права и свободы военнослужащих, возникает не только тогда, когда протест отклонен или даже не рассматривается соответствующим органом (должностным лицом), но и в условиях, свидетельствующих об умышленном нарушении закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт; в тех случаях, когда руководитель заранее предупреждает, что протест им будет отклонен; а также в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта. В качестве альтернативы протесту ст.ст. 23, 28 Закона о прокуратуре предусматривают обращение прокурора в суд с требованием отменить нарушающий права и свободы военнослужащих акт.

Судебный порядок защиты конституционных прав и свобод военнослужащих нередко оказывается даже более действенным средством реализации полномочий военного прокурора. Это объясняется тем, что он не связан с ведомственными интересами и, следовательно, обладает большей независимостью и эффективностью. Кроме того, при судебном порядке защиты проверку законности правовых актов проводят квалифицированные лица — судьи.

В соответствии с п. 4 ст. 37 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В соответствии с нормой ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества или государства.

Другим эффективным средством и правовой формой полномочий военного прокурора является представление. Эта форма реализации прокурорских полномочий закреплена ст.ст. 24, 28 Закона о прокуратуре. Характерной особенностью представления является то, что оно является универсальной формой реализации полномочий прокурора и может быть применено при осуществлении каждого направления прокурорского надзора. Другая особенность представления состоит в том, что оно дает возможность комплексного использования материалов различных направлений прокурорского надзора для устранения выявленных нарушений прав и свобод военнослужащих.

Представление об устранении нарушений прав и свобод военнослужащих вносится военным прокурором или его заместителем в орган военного управления или командиру (начальнику), иному воинскому должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Вносимое в порядке надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих представление, как правило, представляет собой аналитический правовой документ, в форме которого военный прокурор предъявляет требование к органу военного управления или командиру (начальнику), иному воинскому должностному лицу устранить выявленные нарушения прав (свобод) военнослужащих, причины этих нарушений и способствовавшие им условия. Вносится представление обычно по группе выявленных нарушений закона (прав и свобод военнослужащих), а при необходимости и по единичному факту правонарушения. Закон позволяет вносить представления и в связи с установлением противоречащих закону и уже утративших свою силу после реализации из-за истечения установленного срока действия правовых актов. При таких обстоятельствах внесение представления имеет целью профилактику правонарушений.

Представление готовится и вносится с соблюдением положений Закона о прокуратуре и должно удовлетворять требованиям законности и обоснованности. В Законе о прокуратуре форма представления, как и форма протеста, не определяется. Однако практика признает только письменную форму представления.

Определенная трудность заключается в том, что в законодательстве о прокурорском надзоре не дается определения данной формы прокурорского реагирования. В нем указывается лишь, что прокуроры направляют в орган или должностному лицу представления об устранении нарушений закона, о причинах нарушений и способствующих им условиях (ч. 1 ст. 24, ст. 28 Закона о прокуратуре). В комментарии к Закону о прокуратуре дается следующее определение представлению прокурора: акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Еще одной формой реализации полномочий прокурора является предостережение о недопустимости нарушения закона⁵. В соответствии с нормой ст. 25.1 Закона о прокуратуре предостережение имеет целью предупреждение правонарушений и объявляется военным прокурором или его заместителем воинским должностным лицам, как правило командирам (начальникам). Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции военного прокурора и его заместителя. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Порядок использования предостережения регламентирован указанием Генерального прокурора Российской Федерации «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» от 6 июля 1999 г. № 39/7. В этом документе предостережение определено как важнейшая мера предупреждения правонарушений. Также подчеркнуто, что предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами используются иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом. Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности, предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение объявляется должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Предостережение объявляется на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Оформляется предостережение в виде специального прокурорского акта в письменной форме. Примерная форма такого акта утверждена в приложении к указанию № 39/7 Генпрокуратуры России. Предостережение объявляется должностному лицу под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы (службы) виновного лица. Согласно требованиям Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд. В случае удовлетворения жалобы предостережение признается недействительным, о чем сообщается заявителю органом, принявшим такое решение.

Еще одной формой реагирования на выявленные нарушения прав и свобод военнослужащих и правовой формой реализации полномочий военного прокурора является постановление. В зависимости от характера выявленного нарушения командиром (начальником), иным воинским должностным лицом прокурор в соответствии со ст. 25 Закона о прокуратуре выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В соответствии с требованиями ст.ст. 22 и 27 указанного Закона военный прокурор в случае, когда нарушение прав военнослужащих имеет характер преступления, выносит постановление о возбуждении уголовного дела и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Возбудив уголовное дело, прокурор поручает его расследование органам дознания или следователю. Кроме того, он может принять дело к своему производству.

В случаях когда нарушение имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Требования, предъявляемые к постановлению о возбуждении уголовного дела, а также порядок его вынесения установлены уголовно-процессуальным законом.

Таким образом, сегодня действующим законодательством предусмотрены разнообразные формы реализации полномочий военного прокурора, в целом, по нашему мнению, достаточные для осуществления эффективной надзорной деятельности по соблюдению основных прав и свобод военнослужащих, в том числе и в сфере их материального обеспечения. Эффективность обеспечения предупреждения преступлений в войсках мерами прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав и свобод военнослужащих во многом зависит от своевременности их принятия, качества вносимых актов, контроля за их реализацией, а также активной деятельности по представительству в судах.