Национальный инвестиционный совет

Вид материала

Доклад

Содержание Zsuzsa Ludvig

Подобный материал:

• Алена нариньяни, 22.17kb.
• Национальный Инвестиционный Совет (нис) общественное объедине­ние, образованное в мае, 2448.69kb.
• Национальный Инвестиционный Совет (нис) общественное объедине­ние, образованное в мае, 4911.31kb.
• Что такое неравенство?, 191.4kb.
• Национальный Фонд развития малого и среднего предпринимательства, 204.46kb.
• Нии общей реаниматологии, 142.73kb.
• Т. П. Белова национальный вопрос в социальных учениях российских конфессий, 145.86kb.
• Дисциплина: «Инвестиционный анализ», 14.98kb.
• Названия организаций, учреждений, предприятий, иностранных фирм, 218.62kb.
• Инвестиционный процесс: основные понятия и показатели, 225.4kb.

, на первом конгрессе молодых политиков Республики Беларусь в апреле 1993 г¹⁴⁹. Под его руководством МИД стремился наполнить доктрину нейтралитета содержательными компонентами, например с помощью инициативы создания в Центральной Европе безъядерной зоны и добровольного отказа Беларуси от ядерного оружия, превращения Минска в столицу СНГ, что можно было реализовать лишь при соблюдении Беларусью принципа нейтральности.

Позднее начал формироваться новый подход к доктрине нейтралитета, который сочетал в себе как стремление к миролюбивой политике, основанной на разоружении и расширении безъядерной зоны в Европе, так и необходимость тесного партнерства государств СНГ, стратегического сотрудничества с Российской Федерацией.

Такой подход нашел свое выражение в утвержденной 27 марта 1995 г. Советом безопасности Республики Беларусь Концепции национальной безопасности страны, которая базировалась на выполнении конституционных положений о нейтралитете и безъядерности¹⁵⁰. В новой редакции Концепции национальной безопасности (2001 г.) также содержится задача достижения Республикой Беларусь нейтрального статуса.

Среди научных и экспертных публикаций первой половины 90-х годов относительно белорусского нейтралитета следует выделить два исследования: «Проблемы и ориентиры внешней политики Республики Беларусь», выполненное Национальным центром стратегических инициатив «Восток – Запад», и «Белорусский нейтралитет как фактор национальной и европейской безопасности», проведенное в 1994–1995 гг. Институтом развития и безопасности.

Первый доклад был представлен в марте 1993 г. Президиуму Верховного Совета и содержал анализ моделей нейтралитета. Вместе с позитивной оценкой в нем отмечалось, что «сохранение ориентации на нейтральный статус и усилия по его достижению в более отдаленной перспективе будут приходить в противоречие с политическими и экономическими интересами республики, которые могут быть связаны с полномасштабным включением Беларуси в жизненно важные для нее в будущем структуры международного сотрудничества».

Итоговым результатом второго исследования стала «Концепция нейтралитета Республики Беларусь», представленная Министерству иностранных дел. Исследование состоит из четырех частей:

1. Базовые факторы, определяющие формирование и реализацию идеи белорусского нейтралитета.

1.1. Исторические условия и предпосылки белорусского выбора нейтралитета.

1.2. Белорусско-российские отношения и нейтралитет.

1.3. Политическая элита и белорусский нейтралитет.

2. Изменяющаяся роль нейтралитета в обеспечении национальной и европейской безопасности.

2.1. Белорусские дискуссии о роли нейтралитета в период после холодной войны.

2.2. Нейтралитет и солидарность.

2.3. Современный этап в эволюции нейтралитета.

3. Типы нейтралитета и проблема белорусского выбора нейтрального статуса.

3.1. Нейтралитет в военное время.

3.2. Постоянный нейтралитет.

3.3. Традиционный нейтралитет.

4. Концепция белорусского нейтралитета.

4.1. Специфические особенности белорусского нейтралитета.

4.2. Нейтралитет и белорусское участие в интеграции на территории бывшего

Советского Союза.

4.3. Нейтралитет и участие Беларуси в операциях по поддержанию мира, гуманитарных интервенциях и невооруженных санкциях ООН.

4.4. Нейтралитет и участие Республики Беларусь в Договоре о коллективной безопасности.

4.5. Нейтралитет и военная доктрина Республики Беларусь¹⁵¹.

Авторы исследования развили тезис о том, что такой белорусский выбор детерминирован историческими условиями, и исследовали его предпосылки. Отмечалось, что решение о нейтральном статусе было предопределено несколькими факторами субъективного и объективного характера, совпавшими на историческом отрезке. Иллюстрируется эта ситуация принятием белорусским парламентом Декларации от 2 октября 1991 г. Выбор парламента был обусловлен, на взгляд исследователей, следующими мотивами: для сторонников укрепления СССР было приемлемо сохранение нейтралитета до возвращения к обновленному и рациональному централизму. Для многих мотивом послужил так называемый «афганский синдром» (известно, что в Афганистане жителей БССР, пропорционально численности населения, погибло больше, чем представителей других республик). Сторонники демократизации умеренного толка ссылались на процветание нейтральных европейских стран, таких как Швеция, Австрия, Финляндия. Сторонники радикально-национальной платформы воспринимали это как формулу цивилизованного развода союзных республик. Для них, понимающих, что антироссийская политика не пользуется широкой популярностью, это было приемлемо, так как нейтралитет позволял сохранить сущность антироссийской политики при внешней умеренности. Кроме того, идея нейтрального статуса имела определенную популярность среди белорусских граждан. По результатам социологических опросов, проведенных в рамках исследования, отмечалось, что 25,3% населения Беларуси поддержали нейтралитет, а среди людей с высшим образованием эта цифра была еще выше – 36,6%. Исследователи разделяют всю политическую элиту в Беларуси по отношению к нейтралитету на идеологическую и прагматическую группы, подчеркивая, что исполнительная власть придерживается последней позиции¹⁵².

С другой стороны, среди скептиков в отношении принципа нейтралитета были довольно влиятельные политики и эксперты. К примеру, известный белорусский ученый А. Розанов привел ряд аргументов не в пользу нейтралитета. Он писал: «… сама по себе идея нейтралитета в обстановке, когда снята военно-политическая конфронтация между Востоком и Западом, когда один из противостоящих блоков канул в Лету, а другой, остающийся единственным в мире функционирующим военным альянсом, в спешном порядке политизируется, трансформирует свои функции, более чем проблематична. Она сужает поле для маневра, проведения гибкой, свободной дипломатической линии в условиях развития отношений партнерства между прежними антагонистами, их намерения вместе строить единую структуру безопасности»¹⁵³.

Самая масштабная белорусская дипломатическая инициатива прошедшего десятилетия – создания безъядерной зоны в Центральной и Восточной Европе – также имеет прямое отношение к стремлению реализовать белорусский нейтралитет на практике.¹⁵⁴.

Переход к базовому принципу многовекторности внешней политики в 1996–1997 гг. не означал исчезновения идеи нейтралитета, что проявилось, например, во вступлении Беларуси в Движение неприсоединения в 1998 г.

Во второй половине 90-х годов XX в. в результате развития белорусского государства идея нейтралитета получила новое прочтение, в котором, по выражению белорусского президента А. Лукашенко, находит отражение стремление белорусского народа к миру и международной безопасности, а также стремление быть равными с другими народами, не позволяя никому навязывать свои интересы и ценности извне.

Эта идея, закрепленная в Декларации о государственном суверенитете и заявлении «О принципах внешнеполитической деятельности», воспроизведена в Конституции 1994 г. и в преобразованной Конституции 1996 г., а также подтверждена в последующих документах общенационального уровня.

Выступая на совещании с руководителями белорусских загранучреждений в июле 2004 г., белорусский президент отмечал: «…я все время думал о закрепленной в нашей Конституции позиции нейтралитета Беларуси. Конечно, эта формулировка отражает романтизм первых лет независимости. Мировые тенденции, как видим, во многом пошли в другую сторону. Нейтральные государства вступают в политические и экономические союзы, ассоциируются с военными альянсами, подумывают о членстве в них.

Но, думаю, она сыграла и, наверное, продолжает играть роль важного стержня и опоры для нашей внешней политики. Теперь это воспринимается больше не как обособленность, а как самостоятельность. Эта формулировка обеспечивает понимание того, что мы должны найти и обеспечить свое собственное, особое, неповторимое, нерастворимое в других народах и государствах место для нашей Беларуси»¹⁵⁵.

В Молдове политика нейтралитета отражена в различных документах. Министр обороны В. Гайчук в феврале 2002 г. отмечал, что закрепление в 1994 г. в Конституции Молдовы, а в 1995 г. в Концепции внешней политики, Концепции национальной безопасности и Военной доктрине статуса постоянного нейтралитета является проявлением последовательной и правильной политики¹⁵⁶.

Нейтралитет Украины поддерживал как правый радикальный политический фланг, например Конгресс украинских националистов, Радикальная националистическая партия, так и левый – Социалистическая партия Украины. В проекте программы этой партии внеблоковый статус называется ключевым.

Официально украинские политики неоднократно заявляли о приверженности нейтралитету. Советник бывшего украинского президента В. Горбулин отмечал: «Киев считает наиболее правильной для страны во внешней политике позицию «активного нейтралитета». Внеблоковость, провозглашенная Украиной на заре независимости, – это исторически приемлемое решение»¹⁵⁷. Нейтралитет Украины признается полезным и правильным многими политическими силами. Развернутую мотивацию такого курса, уже после 11 сентября 2001 г., дал, например, председатель межфракционного объединения народных депутатов Украины «В Европу – вместе с Россией» А. Деркач: «Нейтралитет и внеблоковость – главное достижение всех прошедших лет государственного строительства, и не следует приспосабливать их к чему бы то ни было, а под них выстраивать общее направление не только внешней, но и внутренней политики. Только концепция «достаточного изоляционизма» способна обеспечить будущее развитие Украины как стабильного, демократического и социально ориентированного государства. И вопрос тут не только в отсутствии возможности играть самостоятельную роль в международной политике, что неизбежно ведет к подчиненному положению в военно-политических союзах. Разнонаправленность устремлений населения различных регионов сделает неизбежным раскол страны в случае даже не вступления, а просто четкой ориентации на вступление в НАТО. Для Украины приоритетными направлениями являются интеграция в объединенную Европу и всестороннее развитие отношений с Россией. Именно органичное объединение данных направлений в прагматическом внешнеполитическом курсе нейтральной и внеблоковой Украины способно обеспечить ей достойное место в мире ХХI века. Пора перестать заниматься софистикой и придумывать несуществующий и бесцельный «нейтралитет по-украински», маскирующий дрейф в сторону НАТО. Концепция нейтралитета является устоявшейся и до мелочей отработанной в практике наиболее благополучных европейских государств. Следует лишь не пытаться «изобретать велосипед», а строго следовать апробированной практике. Только тогда мы сможем не декларировать путь к «украинской Швейцарии», а стать ею в реальности. Оставаясь при этом Украиной»¹⁵⁸. Примерно такие же аргументы приводились многими политическими оппонентами в ходе политического кризиса на Украине, связанного с формированием нового правительства и выработки нового курса летом 2006 г.

Как уже отмечалось, специалисты в области международной политики, оценивая практику нейтралитета с позиции современного динамичного развития системы международных отношений, отмечают кризис классического нейтралитета, стремление адаптировать эту доктрину к новым вызовам и указывают на общую тенденцию ограничения возможности построения эффективной национальной политики в рамках традиционного понимания нейтральности.

С другой стороны, во второй половине XX в. многие страны использовали нейтралитет как важный инструмент формирования национальной идентичности и государственного строительства. К нейтралитету как к политическому выбору обратились и многие государства, возникшие на постсоветском пространстве. Каждое из них стремилось наполнить это понятие своим специфическим смыслом.

Постсоветский нейтрализм как внешнеполитический выбор, востребованный в начале 90-х годов также в Грузии и Эстонии, отражает продолжение общей тенденции, проявляющейся в переходное время, которая выявилась в 60-е годы в период распада колониализма. Тогда новые независимые государства и новые международные институты – ЛАГ, ОАЕ, Движение неприсоединения – нашли свое место в мире в качестве нейтралов. Разумеется, международный фон тогда был принципиально другой. С одной стороны, Запад, отказываясь от колониальных отношений, пытался сохранить свое мощное культурно-экономическое присутствие в новых независимых странах, а Советский Союз имел там большое влияние и стремился направить развитие новых государств в выгодное для себя русло. Эта формула позволяла поддерживать отношения и добиваться экономической помощи как с Запада, так и с Востока. Однако и для самих государств принцип нейтралитета был инструментом достижения внутриполитического компромисса и согласия между силами, боровшимися за власть.

Нечто подобное происходило и с советскими республиками, неожиданно превратившимися в государства. В этом случае нейтралитет, вероятно, выполнял следующие основные функции: уравновешивал внутриполитическую борьбу, позволял выдержать паузу и оценить реакцию центра на распад огромного государства, одновременно оставляя возможность умеренного дрейфа от этого центра, порой прикрывал стремление к построению независимого самостоятельного государства без оглядки на Россию.

Опыт постсоветской нейтральности свидетельствует, что по содержанию это был не классический международно-правовой нейтралитет, а нечто другое. По политической сути – это скорее форма укрепления независимости через осторожность внешнеполитического выбора, а во многих случаях – декларация, намерение, а не последовательная политика.

Неурегулированные конфликты в новых независимых государствах на постсоветском пространстве являются одним из центральных объектов приложения внешнеполитических усилий ведущих мировых игроков на данном направлении. Несмотря на менее заметное по сравнению с другими внешними акторами присутствие, Европейский союз с начала 1990-х годов является активным участником процессов конфликтного урегулирования в новых независимых государствах. Растущая вовлеченность Европейского союза в процессы на постсоветском пространстве по мере его расширения на восток со все большей настороженностью воспринимается традиционным гарантом региональной стабильности – Россией. Инструменты, которые использует ЕС, отражают эволюцию его потенциала как единого политического игрока на международной арене. В данной статье ставится задача выяснить, можно ли рассматривать нынешний результат этой эволюции – Европейскую политику соседства (ЕПС)¹⁵⁹ – как принципиально новый механизм взаимодействия ЕС с государствами региона, в том числе в сфере конфликтного урегулирования; и насколько ЕПС может быть комплементарна деятельности России на данном направлении.

В течение 1990-х годов Европейский союз пытался использовать структурные механизмы для общей стабилизации ситуации в конфликтных зонах постсоветского пространства. Обладая мощным экономическим потенциалом и широким спектром внешнеэкономических инструментов, Европейский союз начал свою деятельность на постсоветском направлении с разработки широкой программы технической помощи, в рамках которой осуществлялось почти все сотрудничество ЕС со странами региона – ТАСИС (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States)¹⁶⁰. Перед программой были поставлены две основные цели: поддержание экономического развития и создание рыночной экономики; а также построение правового государства и защита прав человека и демократии. Для достижения поставленных целей предполагалось использовать инструменты экономического взаимодействия. На протяжении всего периода реализации программы Европейский союз стремился к использованию имеющихся у него финансовых инструментов для достижения амбициозных политических целей – укрепления регионального сотрудничества и создания экономических и политических предпосылок для разрешения существующих конфликтов.

В этой связи особую важность приобретает реализация региональных программ в рамках ТАСИС. На протяжении своей деятельности ЕС пытался оказывать воздействие на развитие региона в рамках широкомасштабных экономических программ, прежде всего ТРАСЕКА¹⁶¹ и ИНОГЕЙТ¹⁶², исходя из твердого убеждения, что таким образом способствует региональному сотрудничеству. Лидеры Евросоюза полагали, что оздоровление экономики, осуществленное с помощью программ регионального сотрудничества, приведет к ликвидации большинства существующих межэтнических и территориальных конфликтов¹⁶³.

При помощи программы ТРАСЕКА ЕС хотел сыграть свою роль в урегулировании конфликта в Нагорном Карабахе, проводя «пошаговую» политику (“step by step” approach), которая заключалась в налаживании диалога между политическими лидерами государств Закавказья по вопросам технического сотрудничества.

Организация международной конференции в Баку в сентябре 1998 года предоставила Европейскому союзу возможность организовать официальную встречу глав государств региона. Приезд в Баку нового президента Армении был сначала объявлен, а затем отменен и стал предметом ожесточенной полемики, имеющей непосредственное отношение к армяно-азербайджанскому конфликту¹⁶⁴. В итоге только после настойчивого давления со стороны Европейской комиссии стал возможен приезд в Азербайджан армянского премьер-министра¹⁶⁵.

При этом, однако, это был первый визит армянского политика такого уровня в Азербайджан с момента начала конфликта в Нагорном Карабахе. Также в июне 1998 года церемония открытия нового пограничного пункта на грузино-азербайджанской границе знаменовала собой завершение проекта, представлявшего интерес различных сторон и собрала вместе представителей обоих государств¹⁶⁶.

Чиновники Европейского союза рассматривают программы такого рода как основополагающий инструмент для развития стабильности и укрепления экономических взаимоотношений между государствами региона, а значит, для оптимизации процесса конфликтного урегулирования.

Базовым политическим инструментом в этом контексте являются Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанные Европейским союзом со всеми новыми независимыми государствами¹⁶⁷. Одной из основных задач СПС стало создание условий для региональной интеграции. Несмотря на двусторонний характер соглашений, ЕС тем не менее стремился способствовать созданию на территории СНГ более или менее интегрированного пространства. Европейский Совет отметил важность использования Европейским союзом Соглашений о партнерстве и сотрудничестве для влияния на процесс интеграции в регионе¹⁶⁸. В текстах преамбул к Соглашениям подчеркивается важность политического диалога, который должен «способствовать урегулированию конфликтов и завершению разногласий в регионе», что в свою очередь будет содействовать укреплению безопасности в Европе (см. преамбулы к СПС).

Понимание недостаточности экономических инструментов для решения политических задач, прежде всего укрепления безопасности, приводит Европейский союз к осознанию необходимости более активного присутствия в процессах урегулирования существующих в регионах конфликтов.

И здесь необходимо подчеркнуть ту роль, которую ЕС отводит ОБСЕ как вектору своего дипломатического влияния на постсоветском пространстве, в регионах, где Евросоюз не имеет возможности более активно вмешиваться сам. Кроме того, зонтик ОБСЕ постоянно играл роль модератора отношений с Россией, как много-, так и двусторонних – качество, которое продолжает оставаться актуальным для многих государств – членов ЕС.

Так, в этом контексте Европейский союз оказывал значительную материальную помощь ОБСЕ в процессе урегулирования конфликтов в Южной Осетии и Нагорном Карабахе.

Европейская комиссия сотрудничает с Миссией ОБСЕ в Грузии в рамках разработанной КЕС программы восстановления районов, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта. В июле 2000 года грузинская и осетинская стороны, делегация КЕС в Грузии и Миссия ОБСЕ подписали так называемую Платформу ЕС по проектам экономического восстановления, подлежащим реализации в зоне конфликта. Общая стоимость проектов составит 1,5 млн евро. Они должны осуществляться под эгидой Миссии ОБСЕ в Грузии.

Кроме того, по предложению Миссии, Совместная контрольная комиссия по урегулированию грузино-осетинского конфликта (СКК) в 1999 году постановила включить представителя КЕС в состав СКК в качестве наблюдателя по экономическим вопросам. Как ожидалось, это позволит сконцентрировать усилия на экономическом восстановлении – области, в которой Европейская комиссия является крупным международным донором¹⁶⁹.

В дальнейшем Европейская комиссия решила оказать экономическую помощь непосредственно СКК и Группе экспертов как механизму конфликтного урегулирования в Южной Осетии. По запросу ОБСЕ о необходимости открытия двух постоянных Секретариатов для координации работы СКК и Группы экспертов, Совет принял «совместное действие» о вкладе ЕС в процесс конфликтного урегулирования в Южной Осетии¹⁷⁰.

Согласно данному решению Еврокомиссия должна финансировать открытие и работу постоянных Секретариатов, встречи в рамках СКК и Группы экспертов, в том числе все текущие счета грузинской и осетинской делегаций. На первый год было выделено 210 тыс. евро. Подчеркивалось, что эта инициатива должна рассматриваться в контексте заявленного ЕС желания играть более активную политическую роль на Южном Кавказе, и ее задача – содействовать реализации общеевропейских целей в регионе и усилению его влияния на процесс конфликтного урегулирования в Южной Осетии¹⁷¹.

Результаты помощи на данном этапе были оценены очень высоко, подчеркивалось, что регулярные встречи позволили сторонам совместно контролировать ситуацию в зоне конфликта и преодолеть такие дестабилизирующие факторы, как смена лидера в Южной Осетии, проникновение чеченских боевиков на территорию республики, высокий криминальный уровень и общая напряженность отношений между Москвой и Тбилиси в 2002 году¹⁷². Все это позволило сделать заключение о повышении роли ЕС и ОБСЕ в конфликтном урегулировании и продолжить оказание финансовой помощи в этом формате¹⁷³.

По оценкам европейских чиновников, такой способ непрямого вмешательства в процесс политических переговоров имеет большое значение хотя бы потому, что обеспечение материальной базы работы создает «общий климат, в котором конфликтное урегулирование имело бы больше возможностей на реализацию»¹⁷⁴.

При этом существует очевидная разница между присутствием ОБСЕ в Грузии, с одной стороны, и в Армении и Азербайджане – с другой. Миссия в Грузии была открыта намного раньше, имеет гораздо более широкие полномочия, чем два бюро, открытые слишком поздно в Ереване и Баку. Специальные представители действующей страны – председателя ЕС также имеют свои офисы в Грузии. В силу вышеназванных факторов сотрудничество ЕС и ОБСЕ в Грузии осуществляется более тесно. Координация действий двух организаций является здесь приоритетной, так как именно здесь ОБСЕ призвана служить рамками для преодоления противоречий между западными государствами и Россией.

Используя рассмотренные выше инструменты достаточно активно, Европейский союз тем не менее постоянно сталкивался с недостаточной «видимостью» своего участия в конфликтном урегулировании. Поэтому одной из основных задач Европейского союза на протяжении всего периода его деятельности на рассматриваемых направлениях является необходимость поднятия уровня своей узнаваемости в зонах конфликтов. И чем активнее присутствие, тем больше его занимает этот вопрос.

Так, например, несмотря на значительность предоставляемых экономических средств государствам Южного Кавказа, по свидетельствам региональных представителей¹⁷⁵, в общественном мнении этих стран нет дифференцированного отношения к различным западным организациям. И хотя в целом отношение к США хуже, чем к Европе, мало кто понимает, что такое европейская политика. Острота этой проблемы становится еще более очевидной, если обратиться к числу представителей различных европейских государств в регионе. Великобритания, Франция и Германия входят Группу друзей Генерального секретаря ООН. В период с 1999 по 2002 г. немецкий дипломат Дитер Боден занимал пост специального представителя Генерального секретаря на Южном Кавказе. Британское правительство, со своей стороны, в 2002 г. назначило сэра Брайана Фола Специальным посланником в Грузии, а в 2003 г. расширило его полномочия на весь Южный Кавказ. Франция – сопредседатель Минской группы – неоднократно заявляла, что выражает общеевропейскую позицию по региональным проблемам¹⁷⁶. При этом координация действий различных государств – членов была явно ограниченной.

Для решения этой проблемы Европейский союз создал должности Специального представителя ЕС в Молдове (2004 г.) и на Южном Кавказе (2003г.). По европейскому замыслу Специальный представитель должен стать для конфликтующих сторон «представителем всего ЕС в одном лице»¹⁷⁷.

Однако эффективность Специальных представителей в сфере конфликтного урегулирования вызывает множество критических замечаний. В частности, вызывает нарекания отсутствие четко определенных полномочий в рамках этой должности. По мнению ряда экспертов, Специальный представитель способен гарантировать лишь минимальную преемственность в условиях постоянно меняющейся повестки дня, а также обладает полномочиями выступать как выразитель единого мнения Европейского союза лишь по ограниченному числу вопросов¹⁷⁸.

Специальный представитель в Молдове принимает участие в урегулировании приднестровского конфликта в рамках механизма «5+2». На Южном Кавказе, в силу большого количества вовлеченных модераторов, Специальный представитель вынужден лавировать между ними, не имея собственного значительного потенциала.

Критические замечания тех, кто считает, что мандат Специального представителя не позволяет ему активно участвовать в урегулировании региональных конфликтов, нивелируются аналитиками, которые рассматривают ситуацию в глобальном контексте. С этой точки зрения, ЕС в принципе не имеет возможности играть заметную роль в урегулировании существующих конфликтов, так как не имеет достаточного для этого влияния на ключевых игроков¹⁷⁹. Более того, ЕС на любом этапе своей деятельности боится испортить отношения с Россией¹⁸⁰.

Таким образом, очевидно, что формат должности Специального представителя полностью соответствует возможностям и стремлению ЕС к «трансформации конфликта», что является подготовкой почвы для конфликтного урегулирования.

С 2004 г. в контекст рассмотренного выше инструментария участия Европейского союза в конфликтном урегулировании добавлена новая инициатива – Европейская политика соседства - механизм сотрудничества с государствами, которые стали непосредственными соседями Союза после расширения 2004 г. Ключевой фразой, определившей характер инициативы, стал призыв «избежать новых разделительных линий в Европе». Основной целью такого сотрудничества было провозглашено поощрение «основополагающих для нашей безопасности стабильности, процветания, развития общих ценностей и правовых норм вдоль наших границ»¹⁸¹.

Характер инициативы – подписание с государствами-партнерами Соглашений о добрососедстве, разработка нового инструмента финансовой помощи (ENPI) вместо программы ТАСИС – позволяет рассматривать ее как новый этап развития структурных факторов. Более того, существует точка зрения, согласно которой Европейская политика соседства представляет собой пример «структурной внешней политики»¹⁸², которая в отличие от «традиционной внешней политики» ставит своей целью создание благоприятного и стабильного внешнего окружения. В этом контексте ЕПС является очевидной попыткой структурировать пространство «соседства» посредством его приближения к политическим и ценностным нормам Европейского союза.

Как было рассмотрено выше, инструменты структурной внешней политики уже прослеживаются в деятельности Европейского союза применительно к конфликтному урегулированию. В рамках новой политики ЕС по-прежнему стремится создать некие широкие политико-экономические рамки, в которых всем сторонам конфликтов будет выгодно прекращение сложившегося статус-кво. Небезынтересно отметить, что во многом именно вопрос урегулирования замороженных конфликтов лежал в основе решения включить государства Южного Кавказа в Европейскую политику соседства. В ходе обсуждения программных документов Европейской комиссии в 2003 году особое место было отведено вопросу исключения из новой инициативы Армении, Грузии и Азербайджана¹⁸³. Так, в докладе Европейского парламента содержались рекомендации Комиссии и Совету разработать особую политику в рамках «Расширенной Европы – Нового соседства» для государств Южного Кавказа, принимая во внимание важность такой инициативы для конфликтного урегулирования¹⁸⁴.

Однако основным камнем преткновения для любых серьезных сдвигов в данном случае является вопрос возможности членства государств-соседей в Европейском Союзе. В базовых документах Европейской политики соседства подчеркивается, что программа разрабатывается для государств, у которых на данный момент исключена перспектива членства в Европейском Союзе¹⁸⁵. Но в дальнейшем в официальных выступлениях и неофициальных интервью европейские чиновники отмечают, что членство в ЕС возможно для всех государств, которые попадают под требуемые критерии. В качестве основного аргумента выдвигается тот факт, что в условиях динамично меняющегося мира никто не в состоянии со всей определенностью сказать, что произойдет даже в среднесрочной перспективе¹⁸⁶.

Одной из основных причин нежелания более жестко заявить о невозможности дальнейшего расширения ЕС является боязнь потерять такой важнейший инструмент внешней политики ЕС как европеизация. В случае со странами Центральной и Восточной Европы перспектива их вступления в ЕС стала основным двигателем развития европейских ценностей и норм в экономической, политической и социальной жизни¹⁸⁷.

В контексте невозможности интеграции в европейские институты эффективность такого инструмента резко ограничивается, поэтому ЕС, стремясь не допустить разочарования региональных элит и их отказа от внутренних реформ, уходит от определенного ответа.

Подчеркивается, что ЕС должен более осторожно поступать с такими категоричными заявлениями, так как это может разочаровать политические силы в регионе, которые выступают за продолжение экономических и политических реформ. Государствам региона нужна «вдохновляющая идея возможного вступления в ЕС» и сотрудничество с Россией¹⁸⁸.

Таким образом, российский фактор является еще одним ключевым аспектом развития Европейской политики соседства. Так как по мере развития политического инструментария и вовлеченности Европейского союза в события на постсоветском пространстве сферы интересов России и ЕС неизбежно пересекаются, то успех реализации поставленных ЕПС целей ставится в непосредственную зависимость от динамики отношений Россия – Евросоюз¹⁸⁹.

Однако при этом Брюссель постепенно отходит от так называемой стратегии «сначала Россия» (‘Russia first’ strategy)¹⁹⁰, которая была актуальна для восточного вектора внешней политики ЕС вплоть до середины 2000-х годов. На практике это отражается прежде всего в резком сужении сфер для конструктивного диалога в двусторонних отношениях в последние годы. Несмотря на положения, записанные в «дорожных картах», по целому ряду аспектов сохраняются значимые противоречия. Так, в отношении конфликтного урегулирования на постсоветском пространстве в «дорожной карте» по внешней безопасности декларируется «содействие предотвращению и урегулированию конфликтов посредством взаимного сотрудничества, ориентированного на результат, в том числе через доработку взаимных инициатив»¹⁹¹. Однако заявленное там же «укрепление диалога и сотрудничества в регионах, прилегающих к границам России и ЕС» каждый из партнеров стремится рассматривать как возможность укрепления собственных позиций¹⁹².

Вместе с тем структурный характер новой политики создает определенное «окно возможностей» для развития сотрудничества России и Европейского союза в сфере конфликтного урегулирования на постсоветском пространстве. Потенциальные противоречия в совместной зоне ответственности – общем соседстве – могут быть нивелированы за счет двухуровневой политической активности. Там, где Европейский союз способен создать внешний фон для стабилизации и разрешения конфликтов, Россия имеет внешнеполитические ресурсы другого формата, вписывающиеся в рамки традиционной внешней политики.

Болгова И. В. ^*

(Россия)

Участие Европейского союза в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве: перспективы для России


Неурегулированные конфликты в новых независимых государствах на постсоветском пространстве являются одним из центральных объектов приложения внешнеполитических усилий ведущих мировых игроков на данном направлении. Несмотря на менее заметное по сравнению с другими внешними акторами присутствие, Европейский союз с начала 1990-х годов является активным участником процессов конфликтного урегулирования в новых независимых государствах. Растущая вовлеченность Европейского союза в процессы на постсоветском пространстве по мере его расширения на восток со все большей настороженностью воспринимается традиционным гарантом региональной стабильности – Россией. Инструменты, которые использует ЕС, отражают эволюцию его потенциала как единого политического игрока на международной арене. В данной статье ставится задача выяснить, можно ли рассматривать нынешний результат этой эволюции – Европейскую политику соседства (ЕПС)¹⁹³ – как принципиально новый механизм взаимодействия ЕС с государствами региона, в том числе в сфере конфликтного урегулирования; и насколько ЕПС может быть комплементарна деятельности России на данном направлении.

В течение 1990-х годов Европейский союз пытался использовать структурные механизмы для общей стабилизации ситуации в конфликтных зонах постсоветского пространства. Обладая мощным экономическим потенциалом и широким спектром внешнеэкономических инструментов, Европейский союз начал свою деятельность на постсоветском направлении с разработки широкой программы технической помощи, в рамках которой осуществлялось почти все сотрудничество ЕС со странами региона – ТАСИС (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States)¹⁹⁴. Перед программой были поставлены две основные цели: поддержание экономического развития и создание рыночной экономики; а также построение правового государства и защита прав человека и демократии. Для достижения поставленных целей предполагалось использовать инструменты экономического взаимодействия. На протяжении всего периода реализации программы Европейский союз стремился к использованию имеющихся у него финансовых инструментов для достижения амбициозных политических целей: укрепления регионального сотрудничества и создания экономических и политических предпосылок для разрешения существующих конфликтов. Особую важность на развитие региона в этой связи приобретает реализация широкомасштабных экономических программ, прежде всего ТРАСЕКА¹⁹⁵ и ИНОГЕЙТ¹⁹⁶, исходя из твердого убеждения, что таким образом способствует региональному сотрудничеству. Лидеры Евросоюза полагали, что оздоровление экономики, осуществленное с помощью программ регионального сотрудничества, приведет к ликвидации большинства существующих межэтнических и территориальных конфликтов¹⁹⁷.

При помощи программы ТРАСЕКА ЕС хотел сыграть роль в урегулировании конфликта в Нагорном Карабахе, проводя «пошаговую» политику (“step by step” approach), которая заключалась в том, чтобы наладить диалог между политическими лидерами государств Закавказья по вопросам технического сотрудничества.

Организация международной конференции в Баку в сентябре 1998 г. предоставила Европейскому союзу возможность организовать официальную встречу глав государств региона. Приезд в Баку нового президента Армении был сначала объявлен, а затем отменен, и стал предметом ожесточенной полемики, имеющей непосредственное отношение к армяно-азербайджанскому конфликту¹⁹⁸. В итоге, только после настойчивого давления со стороны Европейской Комиссии, в Азербайджан стал возможен приезд армянского премьер-министра¹⁹⁹.

При этом, однако, это был первый визит армянского политика такого уровня в Азербайджан с момента начала конфликта в Нагорном Карабахе. Также, в июне 1998 г. церемония открытия нового пограничного пункта на грузино-азербайджанской границе знаменовала собой завершение проекта, представлявшего интерес различных сторон, и собравшая вместе представителей обоих государств²⁰⁰.

Чиновники Европейского союза рассматривают программы такого рода как основополагающий инструмент для развития стабильности и укрепления экономических взаимоотношений между государствами региона, а значит для оптимизации процесса конфликтного урегулирования.

Базовым политическим инструментом в этом контексте являются Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанные Европейским союзом со всеми новыми независимыми государствами²⁰¹. Одной из основных задач СПС стало создание условий для региональной интеграции. Несмотря на двусторонний характер соглашений, ЕС тем не менее стремился способствовать созданию на территории СНГ более или менее интегрированного пространства. Европейский Совет отметил важность использования Европейским союзом Соглашений о партнерстве и сотрудничестве для влияния на процесс интеграции в регионе²⁰². В текстах преамбул к Соглашениям подчеркивается важность политического диалога, который должен «способствовать урегулированию конфликтов и завершению разногласий в регионе», что в свою очередь будет содействовать укреплению безопасности в Европе (см. преамбулы к СПС).

Понимание недостаточности экономических инструментов для решения политических задач, прежде всего укрепления безопасности, приводит Европейский союз к осознанию необходимости более активного присутствия в процессах урегулирования существующих в регионах конфликтов.

И здесь необходимо подчеркнуть ту роль, которую ЕС отводит ОБСЕ как вектору своего дипломатического влияния на постсоветском пространстве, в регионах, где Евросоюз не имеет возможности более активного самостоятельного вмешательства. Кроме того, зонтик ОБСЕ постоянно играл роль модератора отношений с Россией, как много- так и двусторонних, качество, которое продолжает оставаться актуальным для многих государств – членов ЕС.

Так, в этом контексте Европейский союз оказывал значительную материальную помощь ОБСЕ в процессе урегулирования конфликтов в Южной Осетии и Нагорном Карабахе.

Европейская Комиссия сотрудничает с Миссией ОБСЕ в Грузии в рамках разработанной КЕС программы восстановления районов, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта. В июле 2000 г. грузинская и осетинская стороны, делегация КЕС в Грузии и Миссия ОБСЕ подписали так называемую Платформу ЕС по проектам экономического восстановления, подлежащим реализации в зоне конфликта. Общая стоимость проектов составит 1, 5 млн евро. Они должны осуществляться под эгидой Миссии ОБСЕ в Грузии.

Кроме того, по предложению Миссии, Совместная контрольная комиссия по урегулированию грузино-осетинского конфликта (СКК) в 1999 г. постановила включить представителя КЕС в состав СКК в качестве наблюдателя по экономическим вопросам. Как ожидалось, это позволит сконцентрировать усилия на экономическом восстановлении – области, в которой Европейская Комиссия является крупным международным донором²⁰³.

В дальнейшем Европейская Комиссия решила оказать экономическую помощь непосредственно СКК и Группе экспертов как механизму конфликтного урегулирования в Южной Осетии. По запросу ОБСЕ о необходимости открытия двух постоянных Секретариатов для координации работы СКК и Группы экспертов, Совет принял «совместное действие» о вкладе ЕС в процесс конфликтного урегулирования в Южной Осетии²⁰⁴.

Согласно данному решению Еврокомиссия должна финансировать открытие и работу постоянных Секретариатов, встречи в рамках СКК и Группы экспертов, в том числе все текущие счета грузинской и осетинской делегаций. На первый год было выделено 210 тыс. евро. Подчеркивалось, что эта инициатива должна рассматриваться в контексте заявленного ЕС желания играть более активную политическую роль на Южном Кавказе, и ее задачей является поддержать достижение общеевропейских целей в регионе и усилить его влияние на процесс конфликтного урегулирования в Южной Осетии²⁰⁵.

Результаты помощи на данном этапе были оценены очень высоко, подчеркивалось, что регулярные встречи позволили сторонам совместно контролировать ситуацию в зоне конфликта и преодолеть такие дестабилизирующие факторы, как смена лидера в Южной Осетии, проникновение чеченских боевиков на территорию республики, высокий криминальный уровень и общая напряженность отношений между Москвой и Тбилиси в 2002 г.²⁰⁶ Все это позволило сделать заключение о повышении роли ЕС и ОБСЕ в конфликтном урегулировании и продолжить финансовую помощь в этом формате²⁰⁷.

По оценкам европейских чиновников, такой способ непрямого вмешательства в процесс политических переговоров имеет большое значение, хотя бы потому, что обеспечение материальной базы работы создает «общий климат, в котором конфликтное урегулирование имело бы больше возможностей на реализацию»²⁰⁸.

При этом, существует очевидная разница между присутствием ОБСЕ в Грузии, с одной стороны, и в Армении и Азербайджане, с другой. Миссия в Грузии была открыта намного раньше, имеет гораздо более широкие полномочия, чем два бюро, открытые слишком поздно в Ереване и Баку. Специальные представители действующей страны – председателя ЕС также имеют свои офисы в Грузии. В силу вышеназванных факторов сотрудничество ЕС и ОБСЕ в Грузии осуществляется более тесно. Координация действий двух организаций является здесь приоритетной, так как именно здесь ОБСЕ призвана служить рамками для преодоления противоречий между западными государствами и Россией.

Используя рассмотренные выше инструменты достаточно активно, Европейский союз, тем не менее, постоянно сталкивался с недостаточной «видимостью» своего участия в конфликтном урегулировании. Поэтому одной из основных задач Европейского союза на протяжении всего периода его деятельности на рассматриваемых направлениях является необходимость поднятия уровня своей узнаваемости в зонах конфликтов. И чем активнее присутствие, тем больше его занимает этот вопрос.

Так, например, несмотря на значительность предоставляемых экономических средств государствам Южного Кавказа, по свидетельствам региональных представителей²⁰⁹, в общественном мнении этих стран нет дифференцированного отношения к различным западным организациям. И хотя, в целом, отношение к США хуже, чем к Европе, мало кто понимает, что такое европейская политика. Острота этой проблемы становится еще более очевидной, если обратиться к числу представителей различных европейских государств в регионе. Великобритания, Франция и Германия входят Группу друзей Генерального секретаря ООН. В период с 1999 по 2002 г. немецкий дипломат Дитер Боден занимал пост специального представителя Генерального секретаря на Южном Кавказе. Британское правительство, со своей стороны, в 2002 г. назначило сэра Брайана Фола Специальным посланником в Грузии, а в 2003 году расширило его мандат на весь Южный Кавказ. Франция является сопредседателем Минской группы, и неоднократно заявляла, что выражает общеевропейскую позицию по региональным проблемам²¹⁰. При этом координация действий различных государств – членов, была явно ограниченной.

Для решения этой проблемы Европейский союз создал должности Специального представителя ЕС в Молдове (2004 г.) и на Южном Кавказе (2003 г.). По европейскому замыслу Специальный представитель должен стать для конфликтующих сторон «представителем всего ЕС в одном лице»²¹¹.

Однако эффективность Специальных представителей в сфере конфликтного урегулирования вызывает множество критических замечаний. В частности, вызывает нарекания отсутствие четко определенных полномочий в рамках этой должности. По мнению ряда экспертов, Специальный представитель способен гарантировать лишь минимальную преемственность в условиях постоянно меняющейся повестки дня, а также обладает полномочиями выступать как выразитель единого мнения Европейского союза лишь по ограниченному числу вопросов²¹².

Специальный представитель в Молдове принимает участие в урегулировании приднестровского конфликта в рамках механизма «5+2». На Южном Кавказе, в силу большого количества вовлеченных модераторов, Специальный представитель вынужден лавировать между ними, не имея собственного значительного потенциала.

Критические замечания тех, кто считает, что мандат Специального представителя не позволяет ему активно участвовать в урегулировании региональных конфликтов, нивелируются аналитиками, которые рассматривают ситуацию в глобальном контексте. С этой точки зрения, ЕС в принципе не имеет возможности играть заметную роль в урегулировании существующих конфликтов, так как не имеет достаточного для этого влияния на ключевых игроков²¹³. Более того, ЕС на любом этапе своей деятельности боится испортить отношения с Россией²¹⁴.

Таким образом, очевидно, что формат должности Специального представителя полностью соответствует возможностям и стремлению ЕС к «трансформации конфликта», что является подготовкой почвы для конфликтного урегулирования.

С 2004 г. в контекст рассмотренного выше инструментария участия Европейского союза в конфликтном урегулировании добавлена новая инициатива – Европейская политика соседства - механизм сотрудничества с государствами, которые стали непосредственными соседями Союза после расширения 2004 г. Ключевой фразой, определившей характер инициативы, стал призыв «избежать новых разделительных линий в Европе». Основной целью такого сотрудничества было провозглашено поощрение «основополагающих для нашей безопасности стабильности, процветания, развития общих ценностей и правовых норм вдоль наших границ»²¹⁵.

Характер инициативы – подписание с государствами-партнерами Соглашений о добрососедстве, разработка нового инструмента финансовой помощи (ENPI) вместо программы ТАСИС – позволяет рассматривать ее как новый этап развития структурных факторов. Более того, существует точка зрения, согласно которой Европейская политика соседства представляет собой пример «структурной внешней политики»²¹⁶, которая в отличие от «традиционной внешней политики» ставит своей целью создание благоприятного и стабильного внешнего окружения. В этом контексте ЕПС является очевидной попыткой структурировать пространство «соседства» посредством его приближения к политическим и ценностным нормам Европейского союза.

Как было рассмотрено выше, инструменты структурной внешней политики уже прослеживаются в деятельности Европейского союза применительно к конфликтному урегулированию. В рамках новой политики ЕС по-прежнему стремится создать некие широкие политико-экономические рамки, в которых всем сторонам конфликтов будет выгодно прекращение сложившегося статус-кво. Небезынтересно отметить, что во многом именно вопрос урегулирования замороженных конфликтов лежал в основе решения включить государств Южного Кавказа в Европейскую политику соседства. В ходе обсуждения программных документов Европейской комиссии в 2003 г. особое место было отведено вопросу исключения из новой инициативы Армении, Грузии и Азербайджана²¹⁷. Так, в докладе Европейского Парламента содержались рекомендации Комиссии и Совету разработать особую политику в рамках «Расширенной Европы – Нового соседства» для государств Южного Кавказа, принимая во внимание важность такой инициативы для конфликтного урегулирования²¹⁸.

Однако основным камнем преткновения для любых серьезных сдвигов в данном случае является вопрос возможности членства государств-соседей в Европейском Союзе. В базовых документах Европейской политики соседства подчеркивается, что программа разрабатывается для государств, для которых на данный момент исключена перспектива членства в Европейском Союзе²¹⁹. Но в дальнейшем в официальных выступлениях и неофициальных интервью европейские чиновники отмечают, что членство в ЕС возможно для всех государств, которые попадают под требуемые критерии. В качестве основного аргумента выдвигается тот факт, что в условиях динамично меняющегося мира никто не в состоянии со всей определенностью сказать, что произойдет даже в среднесрочной перспективе²²⁰.

Одной из основных причин нежелания более жестко заявить о невозможности дальнейшего расширения ЕС является боязнь потерять такой важнейший инструмент внешней политики ЕС как европеизация. В случае со странами Центральной и Восточной Европы перспектива их вступления в ЕС стала основным двигателем развития европейских ценностей и норм в экономической, политической и социальной жизни²²¹.

В контексте невозможности интеграции в европейские институты эффективность такого инструмента резко ограничивается, поэтому ЕС, стремясь не допустить разочарования региональных элит и их отказа от внутренних реформ, уходит от определенного ответа.

Подчеркивается, что ЕС должен более осторожно поступать с такими категоричными заявлениями, так как это может разочаровать политические силы в регионе, которые выступают за продолжение экономических и политических реформ. Государствам региона нужна «вдохновляющая идея возможного вступления в ЕС» и сотрудничество с Россией²²².

Таким образом, российский фактор является еще одним ключевым аспектом развития Европейской политики соседства. Так как по мере развития политического инструментария и вовлеченности Европейского союза в события на постсоветском пространстве, сферы интересов России и ЕС неизбежно пересекаются, то успех реализации поставленных ЕПС целей ставится в непосредственную зависимость от динамики отношений Россия – Евросоюз²²³.

Однако при этом Брюссель постепенно отходит от так называемой стратегии «сначала Россия» (‘Russia first’ strategy)²²⁴, которая была актуальна для восточного вектора внешней политики ЕС вплоть до середины 2000-х годов. На практике это отражается прежде всего в резком сужении сфер для конструктивного диалога в двусторонних отношения в последние годы. Несмотря на положения, записанные в «дорожных картах», по целому ряду аспектов сохраняются значимые противоречия. Так, в отношении конфликтного урегулирования на постсоветском пространстве в «дорожной карте» по внешней безопасности декларируется «содействие предотвращению и урегулированию конфликтов посредством взаимного сотрудничества, ориентированного на результат, в том числе через доработку взаимных инициатив»²²⁵. Однако заявленное там же «укрепление диалога и сотрудничества в регионах, прилегающих к границам России и ЕС» каждый из партнеров стремится рассматривать, как возможность укрепления собственных позиций²²⁶.

Вместе с тем структурный характер новой политики создает определенное «окно возможностей» для развития сотрудничества России и Европейского союза в сфере конфликтного урегулирования на постсоветском пространстве. Потенциальные противоречия в совместной зоне ответственности – общем соседстве – могут быть нивелированы за счет двухуровневой политической активности. Там, где Европейский союз способен создать внешний фон для стабилизации и разрешения конфликтов, Россия имеет внешнеполитические ресурсы другого формата, вписывающиеся в рамки «традиционной внешней политики».