Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта российской федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ

Вид материала

Закон

Содержание Научный консультант Виноградов Вадим Александрович Постников Александр Евгеньевич Общая характеристика работы Нормативную и источниковедческую базу Основное содержание работы Глава 1 «Статус и полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» В третьем параграфе «Конституционно-правовые основания прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Россий Глава 3 «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации» В первом параграфе Глава 5 «Иные случаи досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации» В заключении Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора (общий объем 78 печатных листов).

Подобный материал:

• Правительство Российской Федерации Государственный университет- высшая школа экономики, 796.85kb.
• Федеральный закон, 353.41kb.
• Отчёт за 1 квартал 2012 года ведущего специалиста-эксперта Байларова, 13.15kb.
• Законодательная инициатива в законотворчестве субъекта Российской Федерации: правовой, 275.36kb.
• Должность, фамилия, имя и отчество руководителя органа управления образованием субъекта, 41.17kb.
• Досрочное прекращение президентских полномочий в России, 56.67kb.
• Конституции Российской Федерации называет "Местное самоуправление" ? Особенности Конституций, 59.16kb.
• Законодательного регулирования правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта, 183.36kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 77.09kb.
• Сущность Российской Федерации как социального государства: конституционно-правовой, 317.11kb.

На правах рукописи


КУРМАНОВ МИДХАТ МАЗГУТОВИЧ


ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ПРЕКРАЩЕНИЯ, ПРОДЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ДЕПУТАТОВ: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНОЙ АНАЛИЗ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора

юридических наук


Москва – 2009 г.


Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова (юридический факультет)


Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Виноградов Вадим Александрович

(Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации);

доктор юридических наук, профессор Комарова Валентина Викторовна

(Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина);

доктор юридических наук, профессор Постников Александр Евгеньевич

(Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации


Защита состоится 14 октября 2010 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д. 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова по адресу 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан … ____________ 2010 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета И.Ф. Мачин


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и депутатов.

Принятый в октябре 1999 года Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил принципы деятельности, основы статуса, полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – законодательный орган субъекта Российской Федерации). В дальнейшем данный Федеральный закон несколькими федеральными законами¹ был дополнен правовыми положениями, устанавливающими ответственность законодательных органов субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов и возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов.

В науке конституционного права исследования темы ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в монографическом виде единичны. Это связано с тем, что конституционно-правовая ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, основания и порядок досрочного прекращения порядок досрочного прекращений полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов введены только в 2000 году.

Несмотря на небольшой срок, уже сложилась определенная практика в этой области. Так, федеральными органами государственной власти предпринималась попытка роспуска Государственного Совета Республики Татарстан за уклонение от исполнения решения суда о признании противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству Конституции Республики Татарстан; Народный Хурал Калмыкии, Амурский областной Совет воспользовались представленной правовой возможностью и приняли решение о самороспуске; Ивановский областной суд своим решением признал неправомочным состав депутатов Ивановской областной Думы в связи с досрочным прекращением полномочий ряда депутатов. Данная практика выявила проблемы в теории конституционного права, в частности, в установлении понятий «конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов», «прекращение, продление их полномочий», и свидетельствует о несовершенстве и противоречивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, что также требует комплексного исследования и внесения предложений по их совершенствованию.

В настоящее время есть необходимость комплексного исследования вышеуказанных понятий, оснований, порядка каждого случая досрочного прекращения полномочий законодательных органов субъектов Российской Федерации с учетом постановлений, определений Конституционного Суда Российской Федерации, решений судов общей юрисдикции и обобщением практики реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации представленных федеральным законодательством полномочий, тем самым составить целостное представление о конституционно-правовой ответственности, прекращении, продлении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов, обогатив новыми идеями и выводами.

Актуальность совершенствования организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации подчеркнуто и в ежегодном (2009 год) Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. Предложено уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне, а именно в части введения единых критериев установления численности депутатов; формирования фракций; гарантий представительства в законодательном органе субъекта Российской Федерации; выборов депутатов исключительно по партийным спискам; гарантий равного освещения в средствах массовой информации и другие¹.

Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности, полномочия, досрочное прекращение полномочий законодательных органов в Российской Федерации в последнее время изучаются многими учеными. Данные проблемы исследовали: С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, А.С. Автономов, А.С. Агапов, Л.С. Адарчева, И.А. Алексеев, В.В. Алехин, И.А. Алешкова, В.Г. Анненкова, Ю.Г. Арзамасов, А.Н. Артамонов, М.В. Баглай М.В, Д.Н. Бахрах, А.В. Безруков, А.А. Безуглов, Т.Н. Бициева, Н.А. Боброва, О.В.Брежнев, О.Н. Булаков, Н.В. Бутусова, В.И. Васильев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, В.Г. Григорьев, Р.М. Дзидзоев, Н.М. Добрынин, Л.В. Дорофеева, Ю.К. Дремлюга, В.Б. Евдокимов, А.Р. Еремин, Б.Л. Железнов, А.А. Жученко, Т.Д. Зражевская, А.В. Игнатов, А.А. Илешин, В.Б. Исаков, К.А. Ишеков, Е.В. Каменская, В.Н. Карташов, А.Д. Керимов, В.А. Кислухин, С.Д. Князев, Л.И. Ковальский, Ю.Д. Ковшуро, Е.И. Козлова, А.И. Козулин, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, С.А. Комаров, Г.Н. Комкова, А.А. Кондрашев, Д.Н. Кордик, И.А. Кравец, М.А. Краснов, Л.А. Красовская, К.Ю. Кудрина, О.Е. Кутафин, В.А. Лаврин, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, А.В. Лисьев, С.А. Лихачев, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, А.П. Мазуренко, А.Ф. Малый, А.В. Малько, М.С. Матейкович, С.М. Миронов, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, С.И. Некрасов, С.Э. Несмеянова, О.А. Никитенко, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, Т.М. Пряхина, В.Н. Руденко, В.Н. Савин, М.С. Саликов, К.Б. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, Н.Н. Толмачева, И.А. Умнова, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, Д.Н. Шон, Е.С. Шугрина, Р.А. Cote, С. Gilbert, О. Hetzel, К. Loewenstein, R.D. Mulholland, H. Peterson, V.Schwarz-Liebermann и другие.

Исследуемой теме посвящены монографии Н.В. Бутусовой, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, В.О. Лучина, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян¹.

Защищены докторские и кандидатские диссертации:

Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. 2001г.

Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. 2006г.

Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность. 2005г.

Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. 2007г.

Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России. 2007г.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются совокупность общественных отношений, возникающих в связи с организацией деятельности, прекращением, продлением полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов.

Предмет исследования составляют теоретические представления о законодательных органах как институте науки конституционного права, положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, затрагивающих различные аспекты организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации и депутатов, а также зарубежный опыт правового регулирования прекращения, продления, сокращения полномочий законодательного органа субъекта федерации и депутатов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка новых элементов теоретического знания о конституционно-правовой ответственности, прекращении, продлении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов и научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации в части прекращения, продления полномочий законодательного органа субъектов Российской Федерации и депутатов. Указанная цель определила и задачи исследования, которые состоят в том, чтобы:

- изучить мнения, суждения ученых о конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации, законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- исследовать структуру конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- определить меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к законодательным органам субъектов Российской Федерации и депутатам;

- уточнить вину законодательного органа субъекта Российской Федерации как коллегиального органа;

- обосновать вину депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации как индивидуального и коллективного субъекта конституционно-правовой ответственности;

- установить случаи возникновения противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

- упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат: понятий «прекращение», «досрочное прекращение», «продление», «сокращение» полномочий, «срока полномочий» законодательного органа субъекта Российской Федерации и его депутатов;

- оценить правовые основания и порядок каждого случая прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- провести сравнительный анализ Федерального закона от 6 октября 1999 года и других федеральных законов, затрагивающих вопросы прекращения, продления, сокращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- обобщить судебную практику;

- проанализировать зарубежный опыт правового регулирования прекращения, продления, сокращения полномочий законодательного органа субъекта федерации и депутатов и соответствующую правоприменительную практику;

- выработать предложения и рекомендации по устранению имеющихся правовых пробелов и противоречий.

Методологическую основу исследования составляют материалистическая диалектика, предполагающая рассмотрение социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений в их диалектической взаимосвязи и развитии, а также ряд общенаучных, специально-гносеологических и частнонаучных методов познания.

Применение данных методов познания в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политической и социологической мысли позволило выявить и изучить особенности конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов.

При рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих отношения в сфере организации деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации и депутатов, использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Это создало необходимые предпосылки для выявления некоторых противоречий в науке конституционного права и законодательстве в данной сфере и предложить возможные пути их разрешения.

Наряду с общенаучным методом применены историко-правовой, сравнительно–правовой, системный, конкретно-социологический, статистический, логический и иные методы познания, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития конституционно-правовой ответственности законодательных органов субъектов Российской Федерации и депутатов не только с точки зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого.

При разработке конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации применен метод теоретического моделирования.

Характер исследования вызвал необходимость использования социологического и политологического подходов.

Применение формально-логического метода (анализ, синтез, индукция и дедукция, абстрагирование) позволило провести анализ правовых норм, сопоставляя их друг с другом, что придало исследованию научную обоснованность, последовательность и логичность.

Использование сравнительно-правового метода позволило провести сравнительный анализ конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательных органов в различных странах.

В ходе исследования применялись и другие методы: институциональный метод; структурно-функциональный анализ; нормативно-ценностный подход.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения судов общей юрисдикции, научно-практическая литература, в том числе работы зарубежных правоведов.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней комплексно, системно изложены новые элементы концепции конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов и тем самым вносится вклад в развитие науки конституционного права (разделы «Конституционно-правовая ответственность», «Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»), а внедрение результатов исследования способствовало бы совершенствованию законодательного, судебного и организационно-правового регулирования этого института как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и становлению Российской Федерации как федеративного, правового государства.

В результате проведенного исследования:

- обобщены и систематизированы существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- установлены меры конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов и предлагается при привлечении к конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации учитывать тот факт, что противоречие конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству может возникнуть в различных случаях;

- обосновано, что законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, его полномочия рамками какого-либо срока не ограничены и прекратить их, в том числе досрочно, невозможно;

- раскрыты сущностные характеристики статуса и полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и его депутатов и некоторые проблемы их закрепления и исполнения;

- дано определение понятия «досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации» и предпринята попытка доказать, что данный термин в конституционном праве и в законодательстве можно применить только при прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации путем его ликвидации, то есть в случае объединения субъектов Российской Федерации, а во всех остальных случаях досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации нужно применять термин «досрочное прекращение полномочий депутатов данного состава законодательного органа субъекта Российской Федерации»;

- представлен анализ правовых оснований и порядка каждого случая досрочного прекращения, продления, сокращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов и определены основные теоретические и практические проблемы в их реализации;

- выявлены дополнительные случаи досрочного прекращения и три случая продления полномочий и продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов, не закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 года;

- предлагаются пути решения проблем при досрочном прекращении, продлении, сокращении полномочий двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов;

- исходя из анализа правового положения депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации в конкретных случаях досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации предлагаются суждения по определению вины депутата как индивидуального и коллективного субъекта конституционно-правовой ответственности;

- аргументируется, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года имеет как внутренние противоречия, так и противоречия, несоответствия с другими федеральными законами, затрагивающими вопросы прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов, и в связи с этим сформулирован ряд законодательных предложений и рекомендаций по изменению федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выводы и предложения, выносимые на защиту:

1. Конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов является видом юридической ответственности - как позитивной, так и негативной.

В состав конституционного правонарушения (негативная ответственность) законодательного органа субъекта Российской Федерации входят объект, субъект, объективная и субъективная стороны.

Объектом конституционно-правового правонарушения являются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права.

Законодательный орган субъек­та Российской Федерации является коллективным субъектом конституционно-правовой ответственности.

Объективной стороной конституционно-правового правонарушения является противоправное поведение законодательного органа субъекта Российской Федерации, что предполагает совершение им конституционно-правового деликта, то есть деяния (действие или бездействие), не соответствующего требованиям норм конституционного права, а именно нарушение Конституции Российской Федерации, а равно других источников конституционного права.

Субъективная сторона конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации предполагает наличие вины, то есть неприменение законодательным органом субъекта Российской Федерации всех зависящих от него мер при исполнении своих полномочий.

В то же время для признания конституции (устава) и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации соответствующим судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и при рассмотрении заявления о признании факта уклонения последнего от исполнения решения суда о признании конституции (устава) и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации соответствующим судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству вина законодательного органа субъекта Российской Федерации для вынесения решения судом значения не имеет и в ходе конституционного, гражданского процесса не исследуется.

При привлечении законодательного органа субъекта Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности предлагается учитывать тот факт, что противоречие конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству может возникнуть в случаях:

- принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству;

- неприведения органами государственной власти субъекта Российской Федерации закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятых в опережающем порядке, после принятия соответствующего федерального закона в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев или иного срока, установленного федеральным законом;

- отказа от отмены в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

На наш взгляд, позитивная конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации возможна при реализации принципа правового государства, разделения властей, предполагает ответственность государственных органов друг перед другом и состоит в обязанности выполнять определенные полномочия, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации.

2. Законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Соответственно полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации рамками какого-либо срока не ограничены. На наш взгляд, необходимо исходить из того, что в состав законодательного органа субъекта Российской Федерации избираются депутаты на один созыв, срок полномочий которых устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

3. Под досрочным прекращением полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации нами понимается: досрочное прекращение прав, обязанности и ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, до истечения определенного срока полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации данного созыва, установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. При этом полномочия (права, обязанности и ответственность) законодательного органа субъекта Российской Федерации не прекращаются, а лишь приостанавливаются из-за невозможности осуществления депутатами данного созыва своих полномочий в связи с их досрочным прекращением.

4. Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации закреплено Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 9 «Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», которая, судя по названию, должна бы регулировать только порядок (процедуру) досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, тем не менее федеральный законодатель установил также и основания для привлечения к ответственности данного властного органа.

5. В случае роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации за принятие данным органом конституции (устава), закона субъекта, а также иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, и уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда следует:

- на уровне федерального законодательства определить критерии соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам конституции (устава) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

- раскрыть понятия «массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина», какое количество является «массовым», какие случаи можно оценить как «грубые»;

- уточнить критерии наступления ответственности «за угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации»;

- определить, какие препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления можно считать существенными, достаточными для привлечения к ответственности;

- внести изменения в пункт 4 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года и привести перечень негативных последствий, закрепленных в этой статье в соответствии с перечнем, изложенным в статье 3.1 данного же Федерального закона;

- установить механизм контроля судами за исполнением своих решений. Мы уверены, что только Конституционный Суд Российской Федерации может дать оценку исполнению либо неисполнению вынесенного им ранее конкретного решения;

- определить орган или должностное лицо, имеющие право на обращение в суд с заявлением о признании факта уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от исполнения решения суда;

- наличие негативных последствий нужно определять при установлении противоречия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству и при этом учитывать временной фактор принятия закона субъекта Российской Федерации.

6. В случае роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нужно законодательно закрепить процедуру признания факта уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от исполнения решения суда соответствующим судом. При этом учесть обязательный признак – повлекло ли негативные последствия, предусмотренные статьей 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года, уклонение законодательного органа субъекта Российской Федерации от принятия мер по исполнению решения суда о признании противоречащим нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

7. Для устранения проблем, связанных с самороспуском законодательного органа субъекта Российской Федерации, необходимо уточнить редакцию пункта о самороспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации Федерального закона от 6 октября 1999 года.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года применил редакцию: «Полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске …». По нашему мнению, не законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает такое решение, а представители депутатского корпуса данного состава законодательного органа субъекта Российской Федерации, тем самым добровольно сокращая срок собственных полномочий. С нашей точки зрения, не может же законодательный орган субъекта Российской Федерации самовольно прекратить свои полномочия.

8. Также требуют разрешения и проблемы, связанные с признанием неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации. Необходимо привести Федеральный закон от 6 октября 1999 года в соответствие с Федеральным законом от 12 июня 2002 года в части:

- унификации терминологии и понятийного аппарата. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года применяется термин «внеочередные выборы», а в Федеральном законе от 12 июня 2002 года - термины «повторные выборы», «дополнительные выборы», «основные выборы». Можно констатировать, что в Федеральном законе от 6 октября 1999 года применяется термин, не закрепленный в основном законе о выборах, что приводит к разным правовым последствиям признания неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации. По смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 года запрещается проводить дополнительные выборы депутатов вместо выбывших, если депутатов осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, а нормами, закрепленными в Федеральном законе от 12 июня 2002 года, предусматривается иной порядок разрешения данной проблемы. Так, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный орган субъекта Российской Федерации остался в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов депутатов невозможно в связи с тем, что в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года, назначаются новые основные выборы.

9. На наш взгляд, федеральный законодатель ввел дополнительные случаи досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации объединяемых субъектов Российской Федерации:

- при образовании нового субъекта Российской Федерации сроки полномочий одних законодательных органов объединяемых субъектов Российской Федерации могут прекращаться досрочно, а сроки полномочий других - продлеваться. В данном случае необходимо учесть, что законодательный орган субъекта Российской Федерации срока полномочий не имеет (устанавливается только срок полномочий депутатов определенного созыва), а является в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года постоянно действующим законодательным органом субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, в данном случае прекращаются не полномочия, а ликвидируется законодательный орган субъекта Российской Федерации, прекратившего существование как субъект Российской Федерации;

- в Федеральном законе от 6 октября 1999 года дан исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, в числе которых случай досрочного прекращения срока полномочий (полномочий) законодательного органа субъекта Российской Федерации при объединении субъектов Российской Федерации не установлен. С нашей точки зрения, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в статью 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года и закрепить случай досрочного прекращения, продления срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации при объединении субъектов Российской Федерации.

10. Представляется, что совмещение выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации с выборами в Государственную Думу Российской Федерации и с единым днем голосования способно без достаточных оснований привести к досрочному прекращению, продлению полномочий депутатов и законодательного органа субъекта Российской Федерации. Закрепление в федеральном законодательстве данных правовых оснований имеет следующие недостатки:

- в Федеральном законе от 12 июня 2002 года применяется термин «срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов». На наш взгляд, в данной формулировке есть несколько несоответствий. Во-первых, на уровне субъектов Российской Федерации избирается только один орган государственной власти – законодательный (представительный). Во-вторых, законодательный орган субъекта Российской Федерации не избирается на определенный срок, а является постоянно действующим органом;

- в Федеральном законе от 12 июня 2002 года применяется термин «продление срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации», тогда как в Федеральном законе от 6 октября 1999 года он не используется. Поэтому необходимо внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года;

- сокращение срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Однако такой случай досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в Федеральном законе от 6 октября 1999 года не закреплен. Для устранения указанного пробела необходимо внести дополнения в названный закон.

11. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года не разрешены проблемы, связанные с досрочным прекращением полномочий двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации. Федеральный законодатель не предусматривает возможность досрочного прекращения, продления полномочий одной из палат законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Предлагаем при досрочном прекращении полномочий двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года возможность самороспуска, роспуска, признания неправомочности состава депутатов одной из палат двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации.

12. При определении вины депутата как индивидуального субъекта конституционно-правовой ответственности нужно учитывать его голосование (закрепить поименное голосование) по принятию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и подразделять конституционно-правовую ответственность депутата за:

- голосование по принятию конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству;

- неприведение конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятых в опережающем порядке, после принятия соответствующего федерального закона в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев или иного срока, установленного федеральным законом;

- отказ от отмены в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными;

- уклонение от исполнения решения соответствующего суда о признании конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в изложении концепции конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов. Выводы, предложения могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований, методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов и преподавания учебных курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», спецкурсов. Так, например, выводы, предложения, изложенные автором, использованы: в двух учебных курсах и практикуме по конституционному праву (под ред. С.А. Авакьяна) и в учебнике «Теория государства и права» (Мелехин А.В.); в 29 и права» (Мелехин А.В.); в 24 авторефератах диссертаций кандидата и доктора юридических наук; в 12 монографиях; в 29 программах по конституционному, муниципальному праву в 26 вузах России; в 31 ссылке в статьях и выступлениях на конференциях. В библиографию по конституционному и муниципальному праву 2007 года (С.А. Авакьян) включено 13 работ автора.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, в частности, - «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», проектов конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.


Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация обсуждена на кафедре конституционного права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова».

Основные теоретические и практические положения работы отражены в 74 публикациях (50 статьях в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук) и в монографии (Законодательный орган субъекта Российской Федерации. Казань. –Издательство «Таглимат» Института экономики, управления и права, 2006.- 340 с.), а также в выступлениях на 87 международных и всероссийских научно-практических конференциях в 36 высших учебных заведениях Российской Федерации, 10 семинарах, парламентских слушаниях в Государственной Думе, Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Общий объем публикаций составил 76 печатных листов.

Парламентская библиотека рекомендует депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации использовать в своей работе 40 публикаций автора. Статьи автора размещены в правовых системах «Гарант» (12 статей), «Консультант» (10 статей). «Российский образовательный портал – Юридическая Россия» рекомендует использовать 41 статью автора.

Результаты исследования применялись диссертантом в практической деятельности как депутата Государственного Совета Республики Татарстан и министра юстиции Республики Татарстан: принял непосредственное участие в 47 гражданских процессах (в Верховном суде Республики Татарстан, судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Президиуме Верховного Суда Российской Федерации) по признанию конституции, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и по факту уклонения Государственного Совета Республики Татарстан от исполнения данных решений судов.

Автор является разработчиком 123 проектов законов Республики Татарстан, по которым он выступил с докладами на заседаниях Государственного Совета Республики Татарстан.

Выводы и предложения исследования используются автором в научно-практической работе, при чтении лекций, проведении семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное право России», «Муниципальное право России» на юридическом факультете Казанского государственного университета (доцент кафедры конституционного права и прав человека), в Институте экономики, управления и права (г. Казань) (заведующий кафедрой конституционного права) и при подготовке аспирантов и соискателей.

Диссертант является председателем редакционной коллегии общественно-правового и научного журнала «Право и жизнь», членом редакционного совета журнала «Черные дыры» в российском законодательстве» (рекомендован ВАКом для опубликования научных результатов докторских диссертаций), членом редакционной коллегии научного журнала «Актуальные проблемы экономики и права».

Структура диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения и библиографического списка. По итогам каждого параграфа делаются выводы, предложения, которые отражены в основных положениях, выводах и предложениях, выносимых на защиту.

Объем диссертации без списка литературы 335 страниц машинописного текста.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обоснованы выбор и актуальность темы, определены цель и задачи диссертационного исследования, обозначены объекты и предмет исследования, степень разработанности темы, его теоретическая и методологическая основа, раскрыта научная новизна диссертации и сформулированы выносимые на защиту основные положения, дана характеристика теоретической и практической значимости работы, приведены данные об апробации полученных результатов.

Глава 1 «Статус и полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Конституционно-правовые основы статуса и полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации» анализируются федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по установлению правовых основ статуса и полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Важное значение для исследования имеет правовой статус законодательного органа субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. В диссертации перечислены конституционные правовые основы статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации. Раскрываются понятия «компетенция», «полномочия» законодательного органа субъекта Российской Федерации. Подчеркивается, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты и должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Во втором параграфе «Конституционно-правовое регулирование статуса, срока, момента начала, прекращения, продления срока полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации» исследуются статус депутата, срок полномочий депутата. Проведен анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации в части определения момента начала и окончания срока полномочий депутата и гарантий депутатской деятельности в обеспечении срока полномочий, вида мандата депутата, прав и обязанности депутата во фракции, депутатской группе.

Федеральный законодатель определил единый день окончания срока для законодательных органов субъектов Российской Федерации и его депутатов. В соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ можно установить три даты:

- второе воскресенье марта;

- второе воскресенье октября;

- в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - день голосования на указанных выборах.

Срок полномочий депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации прекращается в связи с его истечением и может прекратиться досрочно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель предусмотрел несколько случаев продления срока полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации:

- при объединении субъектов Российской Федерации;

- при совмещении выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации с единым днем голосования;

- при совмещении выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации с выборами депутатов Государственной Думы Российской Федерации.