Законодательного регулирования правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта российской федерации

Вид материала

Закон

Содержание 1) международные нормативные правовые акты 2) нормативные правовые акты Российской Федерации 3) нормативные правовые акты субъектов РФ 1) международные нормативные правовые акты 2) нормативные правовые акты Российской Федерации 3) нормативные правовые акты субъектов РФ

Подобный материал:

• Положение о коллегии Контрольно-счетной палаты Орловской области, 53.78kb.
• О результатах деятельности Контрольно-счетной палаты, 241.99kb.
• Отчет о работе контрольно-счетной палаты, 4756.3kb.
• Об отчете о деятельности контрольно-счетной палаты, 1502.83kb.
• «Зверозавод «Авачинский», 387.1kb.
• Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекс, 293.91kb.
• Иркутск Заключение Контрольно-счетной палаты г. Иркутска на проект Решения Думы, 176.03kb.
• Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчет, 334.73kb.
• Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты города Кунгура за 2010 год, 670.81kb.
• Отчет о проверке деятельности муниципального унитарного предприятия города Владивостока, 1173.46kb.

Н. БАСКАКОВА,

заместитель председателя Контрольно-счетной палаты г. Калуги

СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовой основой деятельности счетных и контрольно-счетных палат на уровне субъектов Российской Федерации являются их уставы, региональные законы о контрольно-счетной палате, Бюджетный кодекс РФ (гл. 26, ч. 2 ст. 265), иные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов.

Финансовую основу деятельности счетных и контрольно-счетных палат субъектов РФ составляют средства региональных бюджетов, помещенные отдельной строкой в разделе «Государственное управление и местное самоуправление» функциональной классификации расходов бюджета¹.

В некоторых зарубежных государствах конституционно-правовой генезис института государственного финансового контроля начался с образования счетной палаты в качестве структурного подразделения аппарата парламента. Аудиторы такой счетной палаты являются государственными служащими, обеспечивающими реализацию контрольно-властных полномочий конкретного представительного органа; счетная палата представляет собой не государственный орган, а часть аппарата государственного органа. Следовательно, все элементы статуса самой палаты и ее должностных лиц соответствуют принципам организации аппарата законодательного органа власти².

Правовое положение счетной палаты субъекта РФ как части аппарата регионального парламента закрепляется законодателем в нормах о наименовании контрольно-счетного органа, замещении должностными лицами счетной палаты должностей государственной службы в аппарате законодательного органа, финансировании деятельности палаты по смете законодательного органа, об утверждении регламента контрольно-счетного органа, структуры, штатного расписания постановлением законодательного органа власти субъекта РФ, об отсутствии у палаты прав юридического лица.

Однако нормы Бюджетного кодекса РФ не вполне укладываются в рамки теоретической модели «счетная палата субъекта Российской Федерации — структурное подразделение аппарата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Систему законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ образуют:

1) международные нормативные правовые акты:

— Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.);

— Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых Государств (принята в г. Киеве 8 июня 2001 г.);

2) нормативные правовые акты Российской Федерации:

— Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область);

3) нормативные правовые акты субъектов РФ:

— например, Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы»;

— например, Закон города Москвы от 9 октября 2002 г. № 51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».

Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г., организация контроля — обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом¹.

Лимская декларация руководящих принципов контроля 1977 г. различает предварительный контроль (проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях)² и контроль по факту (проверку, проводимую после получения информации о факте допущенного нарушения).

Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатком является перегрузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, позволяет привлечь виновных к ответственности, компенсировать причиненный ущерб, предотвратить нарушение в будущем. Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку — зависит от законодательства, условий и требований, предъявляемым к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того занимается он предварительной ревизией или нет.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г. внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган — это внешний ревизионный орган. Внутренняя контрольная служба должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри организационной структуры.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы¹. Согласно ст. 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется и другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Согласно ч. 3 ст. 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., одинаково важны цели контрольной работы высшего контрольного органа, к которым следует относить законность, правильность, эффективность, экономичность управления денежными и материальными средствами.

Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

Для наиболее эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы должны быть независимыми, о чем идет речь в ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., согласно ч. 1 которой высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно, только если они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Хотя государственные органы не могут быть совершенно независимы, так как они являются частью государства, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач.

Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции страны, а детали могут быть установлены законом. В частности, юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Согласно ст. 6 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, т. е. это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов¹. В отношении продвижения по службе ревизоры высшего контрольного органа не могут быть подвержены влиянию проверяемых организаций, не могут быть зависимы от таких организаций.

В соответствии со ст. 7 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г. высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. Высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету. Высший контрольный орган должен иметь право использовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета.

Раздел 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г., посвящен методам и порядку осуществления контроля. Согласно ст. 13 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной им программой. Права определенных государственных органов ходатайствовать в отдельных случаях о проведении проверки остаются в силе. Поскольку проверка редко может быть всеобъемлющей, высший контрольный орган, как правило, использует выборочный метод. Однако объекты проверки должны отбираться на основе определенной модели и их количество должно быть достаточно большим для того, чтобы сделать вывод о качестве и правильности управления финансовыми и материальными средствами.

Согласно ст. 14 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., члены и сотрудники высшего контрольного органа должны иметь квалификацию и быть честными, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности. При наборе персонала для высшего контрольного органа необходимо уделять внимание уровню теоретической подготовки претендентов, их работоспособности и опыту работы по специальности. Максимум внимания следует уделять дальнейшей теоретической и практической профессиональной подготовке всех членов и сотрудников высшего контрольного органа как на внутриведомственных курсах и семинарах, так и в университетах и на международном уровне, и такая переподготовка кадров должна поощряться всеми возможными финансовыми и организационными средствами.

В соответствии со ст. 15 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г. международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач¹. Желательно расширять и активизировать эту деятельность. Особенно важно развивать унифицированную технологию государственного финансового контроля на базе сравнительного законодательства.

Согласно ст. 16 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., высший контрольный орган должен быть уполномочен Конституцией направлять ежегодно свой доклад об итогах и выводах по результатам проведенных им проверок в парламент или другие компетентные государственные органы. Этот доклад должен быть опубликован. Это обеспечит обширную информацию, вызовет дискуссии и, таким образом, создаст более благоприятный климат для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа. Высший контрольный орган должен быть также уполномочен направлять свои отчеты в парламент по особенно важным делам по мере их завершения, не дожидаясь сроков представления годовых отчетов. Годовой отчет должен отражать всю деятельность высшего контрольного органа только при наличии интереса в защите содержания доклада от разглашения, высший контрольный орган должен внимательно взвесить, что важнее — удовлетворение этого интереса или предание гласности тех или иных фактов.

В соответствии со ст. 18 Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г. основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией; детали могут быть установлены законом. Конкретные положения контрольных полномочий должны определяться в зависимости от условий и потребности стран. Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа. Путем проведения проверок высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации и как можно более простой и точной системы учета и отчетности в использовании государственных средств.

В основе принятия Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область)¹ было стремление заложить основы для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в России. Создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией РФ 1993 г., охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России.

Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, рассматривая контрольно-счетные органы в качестве органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, заявляет о своей приверженности принципам и целям организации государственного финансового контроля, которые признаны развитыми демократическими странами и зафиксированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г.), а также в Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых Государств (принята в г. Киеве 8 июня 2001 г.)².

Согласно п. 1.1 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область), внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 1.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область) главная цель внешнего государственного и муниципального финансового контроля в России — повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства. Деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т. е. вносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и должна оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, проводимых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Изучая законодательные акты различных стран о высших органах финансового контроля, можем отметить значительные различия в трактовке функций, хотя общим остается детальное освещение этого вопроса в законах о высших органах финансового контроля. Исключение составляет законодательство ФРГ, которое не содержит норм, регулирующих функции Федеральной счетной палаты. Этот вопрос оговаривается в Конституции ФРГ (ст. 114), большое число указаний на этот счет содержится в бюджетном законодательстве — Бюджетном кодексе ФРГ, Законе об основах бюджета¹.

Несомненно, определяющим направлением деятельности ВОФК являются его контрольные функции. Важно ответить на вопросы и определить, что является объектом контрольной деятельности ВОФК, т. е. сферу или рамки контрольных мероприятий, как осуществлять контрольную деятельность, т. е. методы осуществления контрольных функций, какие цели ставит перед собой ВОФК при проведении конкретных контрольных мероприятий, т. е. правомерность действий (деятельности) подконтрольного объекта.

Для эффективного финансового контроля важно, чтобы высшие органы финансового контроля были предоставлены возможно более полные контрольные полномочия. Поэтому в Лимской декларации говорится, что «все управление государственными финансами, независимо от того, находит это отражение в бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа» (ст. 18). Кроме того, контрольные функции высших органов финансового контроля должны простираться и на частновладельческую деятельность государства, на использование государственных средств в частном хозяйстве (например, на предприятиях, получающих дотации от государства) и на проверку выплат налогов (статьи 20, 23).

Правда, в законодательстве о высших органах финансового контроля вряд ли можно встретить формулировку: «…все управление государственными финансами подлежит контролю». Эта норма, думается, звучит слишком неопределенно. Как наиболее приближающийся по формулировке к сказанному можно привести в качестве примера испанский Органический закон о Счетном трибунале, в котором так определены границы контрольных полномочий этого органа: «финансы и экономическая деятельность государства и государственного сектора», «контроль над субсидированием, кредитами, векселями или другими видами помощи государственному сектору, полученной юридическими или физическими лицами» (статьи 1.1, 4.2)¹.

Основные принципы формирования и организации высших органов финансового контроля обычно регулируются конституциями (например, в Австрии, Франции, Греции, Республике Корея, Чешской Республике) и лишь конкретизируются предметными законами, причем иногда органическими (например, в Испании). Способы формирования этих органов варьируются от одной страны к другой, но некоторые обобщения все же можно сделать. В сравнительно небольшом числе стран применяется парламентский способ. Так, в Испании члены Счетного трибунала (советники по счетам) назначаются Генеральными Кортесами в равном числе (по 6): Кортесом депутатов и Сенатом (ст. 30.1 Органического закона о Счетном трибунале от 12 мая 1982 г.) «путем голосования большинством 3/5 в каждой из палат»¹. В Чешской Республике Палата депутатов по предложению Председателя Службы выбирает 15 членов Службы (§ 12 Закона о Высшей контрольной службе). В Норвегии пять генеральных контролеров избираются Стортингом на четырехлетний срок (согласно норвежской Конституции 1814 г.). В Латвии члены ВОФК избираются парламентом тайным голосованием по предложению Генерального контролера (руководителя ВОФК).

В большинстве стран членов ВОФК назначает глава исполнительной власти (по предложению руководителя ВОФК). Например, согласно ч. 3 ст. 98 Конституции Республики Корея с изменениями 1987 г., члены Счетной палаты назначаются Президентом государства по предложению председателя Счетной палаты; в ФРГ федеральный Президент назначает по предложению Президента Федеральной счетной палаты членов палаты; во Франции члены ВОФК назначаются декретом Совета Министров, а чиновники Счетной палаты в ранге судей назначаются Президентом Республики (ст. 4 (2) Закона о Счетной палате), поскольку существует жесткая иерархия в положении должностных лиц.

Что касается социалистических стран (например, Китай и Вьетнам), то формирование ВОФК является исключительной прерогативой исполнительной власти — Государственного Совета КНР (§ 7 Закона о ревизии и отчетности в Республике Китай)² и премьер-министра Вьетнама (ст. 7 Постановления о создании и деятельности Счетной палаты)¹.

В ряде зарубежных стран руководство высших органов финансового контроля формируется высшими государственными органами, представляющими различные ветви власти, действующие при этом совместно. Например, согласно ст. 97 Конституции Чешской Республики 1992 г., Председатель Высшей контрольной службы (ВКС) и его заместитель назначаются Президентом страны по представлению Палаты депутатов. То же имеет место в Республике Корея, где председатель ВОФК назначается Президентом с согласия Национального Собрания (ст. 98 (2); в Таиланде для назначения на пост президента Счетной палаты (королем) требуется согласие Национального собрания (ст. 6 Закона о государственном финансовом контроле от 24 февраля 1979 г.)². В США Генеральный контролер назначается Президентом с последующим утверждением Сената США³.

Итак, систему законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ образуют:

1) международные нормативные правовые акты:

— Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.);

— Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств — участников Содружества Независимых Государств (принята в г. Киеве 8 июня 2001 г.);

2) нормативные правовые акты Российской Федерации:

— Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., Звездный городок, Московская область);

3) нормативные правовые акты субъектов РФ:

Основы законодательного регулирования правового статуса и деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ призваны способствовать достижению цели внешнего государственного и муниципального финансового контроля в России, суть которой заключается в повышении эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

Поскольку деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ должна быть созидательной, т. е. вносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и должна оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность, постольку регулирующее данную деятельность законодательство (федеральное и региональное) должно быть эффективным и действенным, должно содержать реальные механизмы осуществления контрольно-счетными палатами субъектов РФ своей деятельности.