Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта российской федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ

Вид материала

Закон

Содержание В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» В третьем параграфе «Конституционно-правовые основания прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Россий Глава 3 «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации» В первом параграфе Глава 5 «Иные случаи досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации»

Подобный материал:

• Правительство Российской Федерации Государственный университет- высшая школа экономики, 796.85kb.
• Федеральный закон, 353.41kb.
• Отчёт за 1 квартал 2012 года ведущего специалиста-эксперта Байларова, 13.15kb.
• Законодательная инициатива в законотворчестве субъекта Российской Федерации: правовой, 275.36kb.
• Должность, фамилия, имя и отчество руководителя органа управления образованием субъекта, 41.17kb.
• Досрочное прекращение президентских полномочий в России, 56.67kb.
• Конституции Российской Федерации называет "Местное самоуправление" ? Особенности Конституций, 59.16kb.
• Законодательного регулирования правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта, 183.36kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 77.09kb.
• Сущность Российской Федерации как социального государства: конституционно-правовой, 317.11kb.

Глава 2 «Конституционно-правовая ответственность, прекращение и продление полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» представлены суждения, мнения ученых по установлению понятия, правовых основ, оснований конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, его органов, депутатов и анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации по данной проблеме.

Изложены взгляды ученых (С.А. Авакьян, В.А. Виноградов, Н.М. Колосова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.В. Мещерякова, С.Э. Несмеянова, К.А. Ишеков, Т.Д. Зражевская, М.А. Краснов, М.В. Баглай, В.А. Туманов, Ж.И. Овсепян, Е.И. Колюшин и др.) по их пониманию позитивной, негативной ответственности.

Конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта Российской Федерации является видом юридической ответственности - как позитивной, так и негативной.

Уделено внимание анализу элементов, образующих состав конституционного правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации на­личие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответст­венности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосред­ственно¹. Действительно, правовые нормы, регулируя ответственность за совершение общественно вредных противоправных деяний, как правило, не допускают объективного вменения и предусматривают ответственность обычно только за виновные правонарушения.

К мерам конституционно-правовой ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации можно отнести:

1) признание Конституционным Судом Российской Федерации нормативного правового акта законодательного органа субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации;

2) признание судом общей юрисдикции нормативного правового акта (или части акта) законодательного органа субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

3) подтверждение судом общей юрисдикции и арбитражным судом недействительности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации;

3) предупреждение законодательному органу субъекта Российской Федерации, которое выносится Президентом Российской Федерации в форме указа;

4) досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава), закона субъекта, а также иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, и уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

5) прекращение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ликвидации либо формирования в новом составе.

Обращено внимание на институты федерального вмешательства в зарубежных федеративных государствах. Конституционные системы федеративных государств предусматривают различные наименования института федерального вмешательства (институт президентского правления в Индии и Пакистане; федерального принуждения - в Германии; федеральной интервенции - в Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Мексике и Эфиопии; институт приостановления собственного управления провинции - в Папуа - Новой Гвинее) и меры федерального вмешательства, различные основания и порядок его осуществления.

В настоящее время актуально изучение конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации. Представлены суждения различных авторов по данной проблеме.

Во втором параграфе «Признание конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» особую актуальность имеет анализ возможных случаев противоречия конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Противоречия могут возникнуть в случаях:

- принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (устава), закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству;

- не приведения органами государственной власти субъекта Российской Федерации закона и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятых в опережающем порядке, после принятия соответствующего федерального закона в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев или иного срока, установленного федеральным законом;

- отказа от отмены в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Представлены мнения, суждения ученых, практиков, обобщены федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации по основаниям и процессу приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством по протестам прокурора и соответствующими судами. Утверждается необходимость на законодательном уровне определить критерии соответствия, несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам конституции (устава) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В третьем параграфе «Конституционно-правовые основания прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов» исследованы конституционно-правовые основания прекращения, продления полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Как следует из правовой позиции федерального законодателя, законодательный орган субъекта Российской Федерации «является постоянно действующим …» (отмечено автором), что позволяет сделать вывод: «Срок полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации как постоянно действующего органа рамками какого-либо срока не ограничен». На наш взгляд, необходимо исходить из того, что в состав законодательного органа субъекта Российской Федерации избираются депутаты на один созыв, срок полномочий которых устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

Автором под досрочным прекраще­нием полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации понимается: до­срочное прекращение прав, обязанности и ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осущест­вления иных государственно-властных полномочий, установленных Кон­ституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными зако­нами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, до истечения определенного срока полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации данного созыва, установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. При этом полно­мочия (права, обязанности и ответственность) законодательного органа субъекта Российской Федерации не прекращаются, а лишь приостанавливаются из-за невозможности осуществления депутатами данного созыва своих полномочий в связи с их досрочным прекращением.

В диссертации перечислены случаи досрочного прекращения полномочий депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации.

В работе представлен сравнительный анализ Федерального закона от 6 октября 1999 года с другими федеральными конституционными и федеральными законами в части прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов. Федеральный законодатель допускает несоответствия их друг другу. Так, например, досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации может произойти в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 года. Однако в данном законе не закреплены следующие дополнительные случаи досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, предусмотренные в других федеральных конституционных и федеральных законах:

- досрочное прекращение, продление полномочий при объединении субъектов Российской Федерации;

- досрочное прекращение, продление полномочий при совмещении выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации с выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и с единым днем голосования.

Глава 3 «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации за уклонение от исполнения решения суда о признании конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» представлен анализ оснований роспуска, обобщены решения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по реализации данных оснований на практике (на примере Государственного Совета Республики Татарстан).

Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации условно можно разделить на следующие этапы (стадии):

1. Установление соответствующим судом факта принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, феде­ральным конституционным и федеральным законам.

2. Непринятие законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах его полномочий мер в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.

3. Установление соответствующим судом, что в результате уклонения законодательным органом субъекта Российской Федерации от принятия в пределах его полно­мочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, на­рушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые за­коном интересы юридических лиц.

4. Рассмотрение вопроса Конституционным Судом Российской Федерации, если ранее не осуществлялась проверка нормативного правового акта субъекта Российской Федерации данным Судом.

5. Предупреждение законодательного органа субъекта Российской Федерации Президен­том Российской Федерации.

6. Непринятие законодательным органом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев мер в пределах своих полномочий по исполнению решения суда после предупреждения Президентом Российской Федерации.

7. Принятие решения Президентом Российской Федерации о роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации. Полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа. При этом оговаривается срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному органу субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, который не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Основанием конституционно-правовой ответственности является наличие вины. В работе рассмотрена вина законодательного органа субъекта Российской Федерации как коллегиального органа и депутата как индивидуального субъекта.

Проведен сравнительный анализ первоначально установленных в 2000 году оснований и порядка роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации и настоящей редакции Федерального закона от 6 октября 1999 года. Нужно отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации лишились участия Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания в роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации.

В диссертации изложены пробелы, недостатки, противоречия при реализации данного случая досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и предложены пути, способы их устранения.

Во втором параграфе «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) кандидатуры, представленной Президентом Российской Федерации» рассматриваются основания и порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации кандидатуры, представленной Президентом Российской Федерации. Представлен анализ федерального законодательства, решения Конституционного Суда Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации по реализации данных полномочий законодательными органами субъектов Российской Федерации и правовых последствий в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) кандидатуры, представленной Президентом Российской Федерации.

Глава 4 «Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе диссертации представлен анализ оснований и порядка роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за уклонение от исполнения решения суда о признании противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству конституции (устава) и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Федеральный законодатель наделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правом самостоятельного роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может произойти при соблюдении следующих этапов (стадий). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации:

- обращается в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному законодательству полностью или в части либо осуществляет мониторинг принятых решений судами о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному законодательству полностью или в части;

- ожидает в течение шести месяцев исполнения решения соответствующего суда о том, что законодательным органом субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам;

- издает указ (постановление) о роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации. При этом единолично оценивает исполнение решения суда общей юрисдикции.

Сравнительный анализ полномочий Президента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при роспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации позволяет автору утверждать, что имеющиеся у Президента Российской Федерации возможности для роспуска в случае необходимости законодательного органа субъекта Российской Федерации явно более ограниченны, чем у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Полагаем, что эти «преимущества» (изложены в диссертации) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны быть исключены из действующего законодательства, так как они приводят к «беззащитности» законодательного органа субъекта Российской Федерации и к упрощенному порядку роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Основания и порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за непроведение заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев изложены во втором параграфе. Предусматривается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание. Такое же право закреплено, когда вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание. К сожалению, федеральный законодатель деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации видит только в проведении ими правомочных заседаний. В то же время основной формой работы Государственного Совета Республики Татарстан и всех других законодательных органов субъектов Российской Федерации являются сессии (сессии Государственного Совета состоят из его заседаний, а также проводимых между ними заседаний Президиума, комитетов Государственного Совета, парламентских слушаний), работа депутатов в избирательных округах. Из этого следует, что не проведение заседаний законодательным органом субъекта Российской Федерации не означает, что он бездействует.

В диссертации представлен анализ законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации по принятию Федерального закона от 18 июня 2007 года № 101-ФЗ установившего данный случай досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. В итоге концепция законопроекта (не проведение заседания в течение длительного времени может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта Российской Федерации) не воплощена в принятом федеральном законе.

Диссертантом исследованы правовые основания и порядок роспуска двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации по этим основаниям.

Глава 5 «Иные случаи досрочного прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Самороспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации» представлен анализ законодательства субъектов Российской Федерации по установлению порядка самороспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации. В работе обобщен порядок самороспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, закрепленный в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в республиках Татарстан, Мордовия, Якутия, в Самарской, Челябинской, Вологодской, Ростовской, Астраханской областях решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов, в Ульяновской области - большинством от установленного числа депутатов, а в Алтайском краевом совете народных депутатов предусмотрено принятие такого решения не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов.

Во всех перечисленных случаях конституции (уставы) субъектов Федерации не предусматривают основания для принятия решения о самороспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации. Только Уставом Хабаровского края предусмотрено прекращение полномочий Думы досрочно в случае принятия Думой решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Думы. Дума в обязательном порядке в течение месяца рассматривает вопрос о самороспуске при наличии заключения Конституционного Суда Российской Федерации о нарушении Думой Конституции Российской Федерации, а также заключения Верховного Суда Российской Федерации, краевого суда о неоднократных нарушениях федеральных законов и краевых законов. То есть самороспуск возможен только по определенным основаниям и в соответствующем порядке.

В конце 2007 года депутаты ряда законодательных органов (Республики Калмыкия, Амурской области) приняли решение о самороспуске. Так, например, на заседании Амурского Областного Совета за данное решение проголосовали 25 народных депутатов, против – 5 депутатов. Также 20 депутатов из 26 депутатов Народного Хурала Калмыкии проголосовали за самороспуск.

Автор критически оценивает данное право депутатов. Так, решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов, не желающих принимать решение о самороспуске, гарантии на осуществление депутатской деятельности в течение определенного срока, установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, принятой большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Изложены недостатки и пути их устранения при самороспуске двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации. Так, например, в Республике Тыва допускается самороспуск палат, а в Свердловской области – самороспуск только всего Законодательного Собрания.