№ Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления

Вид материала

Лекция

Подобный материал:

• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы Талалаев Н. В. Соискатель миу, 94.15kb.
• Конституционно-правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления: проблемы, 353.78kb.
• Программа дисциплины «Правовое регулирование экономической деятельности местного самоуправления», 441.3kb.
• Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы, 146.24kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 393.73kb.
• Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
• Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства, 418.5kb.
• Право и экономика, 175.02kb.

Вопрос 3. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций, развитие их взаимоотношений.


Правовой основой деятельности муниципальных предприятий учреждений являются, безусловно, Гражданский кодекс РФ. «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.), ФЗ «О некоммерческих организациях», а также принятый недавно ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Специфика правового положения муниципальных предприятий и учреждений заключается в том, что, с одной стороны, они являются самостоятельными юридическими лицами (то есть субъект частного права), а с другой стороны, муниципальные предприятия и учреждения входят в состав муниципальной собственности и в этом смысле относятся к объектам права.

Указанная двойственность правовой природы муниципальных предприятий и учреждений определяет и все остальные особенности их правового регулирования.

Как субъекты права, муниципальные предприятия и учреждения обладают всеми установленными гражданским законодательством признаками юридического лица, в том числе наделяются обособленным имуществом, отвечают им по своим обязательствам, способны от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вместе с тем ст. 48 ГК РФ относит муниципальные предприятия и учреждения к особой группе юридических лиц, не являющихся собственниками имущества, на базе которого они созданы. Закрепленное за муниципальными организациями имущество продолжает оставаться муниципальной собственностью и передается муниципальным организациям во владение, пользова­ние и распоряжение в соответствии с ГК РФ, а именно — на вещ­ных правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 215, 294, 296). Таким образом, создаются гарантии более жест­кого публичного контроля за движением муниципального имущест­ва. Подобные нормы, в частности, призваны не допустить произ­вольного отчуждения (передачи) имущества из муниципальной собственности вопреки интересам местного сообщества.

С другой стороны, обособление предоставленного муниципальным организациям имущества и закрепление его за ними на вещных правах приводят к невозможности обращения на это имущество взыскания по долгам самих муниципальных образований, что отражено в ст. 126 ГК РФ. Согласно указанной статье муниципальное образование отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Этот принцип разделения ответственности закреплен также далее в нормах той же статьи, согласно которым созданные муниципальным образованием юридические лица не отвечают по его обязательствам, и наоборот, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Гражданский кодекс предусматривает одно такое исключение, общее для всех юридических лиц. Согласно ст. 56 ГК РФ «если несостоятельность (банкротство) вызвано учредителями собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам».

К таким случаям относятся ситуации, если собственник своим действиями привел созданное им предприятие к банкротству.

Однако следует все же оговориться, что поскольку собственна ком имущества выступает муниципальное образование, то косвенно оно все же несет ответственность по обязательствам муниципаль­ных предприятий, ведь в случае обращения взыскания на их иму­щество по собственным обязательствам предприятий муниципаль­ное образование может лишиться части муниципальной собственно­сти. Кроме указанного, существует еще ряд специальных правил о дополнительной ответственности муниципального образования по долгам муниципальных унитарных предприятий и учреждений, о которых подробнее будет сказано ниже при описании их правового статуса.

Как было упомянуто, ГК содержит и обратную норму: муниципальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Теоретически, конечно, взыскание по обязательствам муниципального образования может быть обращено на само муниципальное унитарное предприятие, как объект муниципальной собственности, однако в практике подобные случаи маловероятны. Хотя такая ситуация была бы весьма неоднозначна: как уже указывалось выше, на имущество, переданное муниципальному предприятию, не может быть обращено взыскание по долгам муниципального образования, тогда как само муниципальное предприятие, как имущественный комплекс, теоретически может быть объектом такой ответственности. Представляется, что подобные вопросы еще предстоит решить муниципально-правовой науке в рамках развития публичных правоотношений.

Для того чтобы подчеркнуть правосубъектность муниципальных предприятий и учреждений, их значительную самостоятельность в отношении закрепленного за ними имущества, законодатель вводит понятие муниципальной казны, которую составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями-

Таким образом, не выбывая из состава муниципальной собственности, закрепленное за муниципальными организациями имущество не входит в муниципальную казну и, следовательно, не может быть объектом удовлетворения требований кредиторов самого муниципального образования, но в то же время это имущество гарантирует интересы кредиторов муниципальных организаций.

Как было указано, не только имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, входит в состав муниципальной собственности, но и сами муниципальные организации, будучи субъектами гражданско-правовых отношений, также входят в состав собственности муниципальных образований, то есть одновременно выступают объектом права муниципальной собственности. Ранее в ст. 29 ФЗ об общих принципах 1995 г. муниципальные предприятия и организации, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта отдельно перечисля­лись в составе муниципальной собственности наряду с другими объектами. В новом ФЗ об общих принципах законодатель отка­зался от пообъектного перечисления состава муниципального иму­щества, определив его состав через указание на то имущество, кото­рое может находиться в муниципальной собственности в зависимо­сти от его предназначения для решения соответствующих вопросов местного значения.

Однако статус муниципального предприятия и учреждения, как объекта права муниципальной собственности, можно вывести из анализа норм ГК РФ.

Во-первых, само понятие «предприятие» используется ГК РФ и для обозначения организационно-правовой формы юридического лица, как субъекта гражданских правоотношений (ст. 114 —115 ГК, регулирующие государственные и муниципальные унитарные пред­приятия), и для выделения такого вида объектов гражданских прав, как «имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности» (ст. 132 ГК РФ).

В этом последнем качестве муниципальное предприятие может выступать объектом купли-продажи (ст. 559 ГК) и аренды (ст. 656). И если в отношении продажи муниципального предприятия частному собственнику должны действовать правила приватизации, поскольку речь идет об отчуждении объекта муниципальной собственности, то аренда муниципального предприятия регулируется гражданским законодательством и принятыми на его основе муниципальными актами.

В отличии от указанных норм в ГК отсутствует отдельное регулирование учреждения как самостоятельного объекта права. Однако именно в качестве таковых и муниципальное предприятие, и муниципальное учреждение упоминаются в ст. 300 ГК, регулирующей сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику. В данной статье описано правило, согласно которому при переходе прав собственности на муниципальное предприятие или учреждение к другому лицу это предприятие или учреждение сохраняют соответственно права хозяйственного ведения или оперативного управления на имеющееся у них имущество.

Специфика правового статуса муниципальных предприятий учреждений и как субъектов, и как объектов права муниципальной собственности заключается также в особенностях правового регулирования их создания, деятельности и прекращения, отношений с собственником и органами, его представляющими, совершения не­которых сделок, содержания прав на имущество.

Муниципальное унитарное предприятие и муниципальное учреждение создаются (и прекращаются) по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления. Если ст. 114 —115 ГК РФ прямо указывают на такой порядок создания предприятий, то в от­ношении учреждений аналогичный вывод следует из совокупного анализа норм ГК и ФЗ об общих принципах. В статье 120 ГК РФ упоминается о создании учреждения собственником, однако, как было указано выше, в силу ст. 124 —125 ГК муниципальные образо­вания как субъекты муниципальной собственности дееспособны только через свои органы местного самоуправления. Пункт 4 ст. 51 ФЗ об общих принципах 2003 г. указывает на создание муници­пальных предприятий и учреждений органами местного самоуправ­ления. Однако с учетом п. 1 этой статьи можно сделать вывод о том, что, создавая юридические лица, органы местного самоуправления действуют как полномочные представители муниципального образования и выступают в его интересах, даже если об этом не ска­зано в решении о создании предприятия или учреждения. Такой вывод следует из ст. 124 — 125 ГК РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий и учреждений относятся:

- определение целей, условий и порядка их деятельности,

- утверждение их уставов,

- назначение на должность и освобождение от должности руководителей, заслушивание отчетов об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Распределение полномочий между органами местного самоуправления в отношении создания и деятельности на территории муниципального образования муниципальных предприятий и учреждений определяется уставом и другими принятыми на его основе муниципальными правовыми актами. Федеральное законодательство в этом смысле закрепляет лишь исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления на определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги. Как правило, представительные органы местного самоуправления принимают нормативные акты, представляющие соответствующие полномочия в отношении муниципальных организаций исполнительно-распорядительному органу - местной администрации или ее органам. Во многих муниципальных образованиях функции учредителя муниципальных организаций исполняют комитеты по управлению имуществом либо сами местные администрации. Иногда полномочия дробятся между различными исполнительными органами — например, местная ад­министрация принимает решение о создании муниципального пред­приятия или учреждения, возлагая на свои отраслевые подразделе­ния (как правило, комитеты по управлению имуществом) полномо­чия по утверждению уставов и передаче имущества из казны муниципального образования в хозяйственное ведение или опера­тивное управление создаваемого юридического лица.

Одним из немаловажных моментов при создании муниципаль­ных организаций является определение целей, порядка и условий их деятельности (ст. 51 ФЗ 2003 г.), или, как сказано в ст. 52 ГК, предмета и целей их деятельности, которые образуют специальную правоспособность муниципальных предприятий и учреждений.

Если в отношении некоммерческих организаций, к которым относятся и учреждения, это требование является общим и касается любых их видов, то в отношении унитарных предприятий оно сформулировано специально и не распространяется на коммерче­ские организации иных организационно-правовых форм.

В соответствии со ст. 49 ГК РФ унитарные предприятия не могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления видов деятельности, не предусмотренных в учредительных документах унитарного предприятия. Согласно этому положению унитарные предприятия не могут заниматься видами деятельности, не предусмотренными уставом.

Смысл этого специального правила в отношении муниципальных предприятий заключается в следующем.

Право муниципальных образований на занятие предпринимательской деятельностью путем создания муниципальных предприятий, учреждений вытекает из права на местное самоуправление и является одной из его гарантий. В то же время муниципальные образования могут заниматься предпринимательской деятельностью только в случаях, когда эта деятельность соответствует исходным задачам публичной власти, каковой и является местное самоуправление. Поскольку предпринимательская, коммерческая деятельность не является функцией публичной власти и может выступ, лишь как один из возможных и необходимых инструментов реализации исходных задач местного самоуправления, то муниципалы» образование, следовательно, имеет право создавать собственные предприятия только в целях решения вопросов местного значения. Юридически право муниципальных образований на создание хозяйствующих субъектов, как было указано, вытекает из ст. 124 ГК относящей муниципальные образования к участникам гражданских' правоотношений со всеми правами и обязанностями, предусмотрен­ными ГК РФ, и с изъятиями, устанавливаемыми федеральными за­конами.

Необходимое условие создания муниципальных предприятии состоит, таким образом, в соответствии предмета их деятельности предметам ведения и функциям местного самоуправления, то есть в направленности на обеспечение жизненно важных потребностей на­селения территории, предоставление населению обязательных социально значимых услуг в соответствии с тем кругом вопросов местного значения, который в настоящее время определяется 14-17 ФЗ об общих принципах 1995 г. и уставом муниципального образования. Создание муниципальным образованием муниципальных предприятий не должно допускаться, если при этом не преследуется цель решения соответствующих вопросов местного значения. Налицо должна быть тесная и очевидная связь создания хозяйствующего субъекта с решением того или иного вопроса местного значения. Недопустимо создание хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не отнесенных в сфере решения вопросов местного значения. Так, например, не должны создаваться, на наш взгляд муниципальные парикмахерские, магазины, кафе, прачечные, гостиницы и другие подобные предприятия.

Если муниципальная организация осуществляет наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, вывоз бытовых отходов, теплоснабжение, водоснабжение и канализация), какую-либо другую деятельность, не связанную с решением вопросов местного значения и здесь должен соблюдаться тот же подход. Должно быть при­нято решение о реструктуризации такого предприятия с выделени­ем соответствующих структурных подразделений и последующей приватизацией или ликвидацией.

Постановлением Правительства РФ от 09.09.99 № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» было определено, что использование указанной организационно-правовой формы (унитарных предприятий) является обоснованным исключительно в следующих случаях:

• использование имущества, приватизация которого запреще­на, в том числе имущества, необходимого для обеспечения нацио­нальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Россий­ской Федерации;

• осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам; разработка и изготовление отдельных ви­дов продукции, находящихся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопас­ность;

• производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

• осуществление деятельности, предусмотренной федеральны­ми законами исключительно для государственных унитарных пред­приятий;

• осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;

• осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства.

По отношению к унитарным предприятиям в рамках данной Концепции сделаны выводы о том, что существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования; деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна; количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью; отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий; низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.

Те же выводы можно сделать и в отношении муниципальных тарных предприятий. В связи с этим указанные положения Концепции были реализованы в недавно принятом Федеральном законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (далее - ФЗ о государственных и муниципальных предприятиях), впервые закрепившем определенные ограничения с точки зрения целей создания унитарных предприятий.

Законом предусмотрена возможность создания на муниципальном уровне двух видов унитарных предприятий:

1) основанных на праве хозяйственного ведения;

2) основанных на праве оперативного управления муниципаль­ным имуществом (казенных предприятий).

Следует отметить, что возможность создания муниципалитета­ми казенных предприятий ранее не предусматривалась ГК РФ (их могли создавать только государственные органы власти) и впервые введена Законом о предприятиях с одновременным внесением соот­ветствующих поправок в ГК РФ.

Анализ норм ФЗ о государственных и муниципальных пред­приятиях позволяет вычленить два основания для создания муни­ципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйст­венного ведения (ст. 8), а именно:

1) необходимость использования имущества, приватизация ко­торого запрещена;

2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и Услуг по минимальным ценам).

Муниципальные казенные предприятия могут быть созданы в случаях:

1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

2) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

3) необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

4) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Можно выделить следующие основные особенности правового статуса муниципальных предприятий и учреждений:

1) муниципальные организации являются как объектами права муниципальной собственности, так и самостоятельными субъектами права с обособленным имуществом;

2) закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями имущество остается в составе муниципальной собственности, но не входит в состав муниципальной казны;

3) по общему правилу в отношении муниципальных организаций действует принцип исключения взаимной ответственности муниципальных образований и созданных ими юридических лиц;

4) муниципальные организации создаются, реорганизуются и прекращают свою деятельность по решению уполномоченных органов местного самоуправления, действующих от имени муниципального образования в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;

5) муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, которая должна соответствовать решению вопросов местного значения и за пределы которой они не вправе выходить.


Вопрос 4. Муниципальный заказ.


Роль муниципального заказа в экономике муниципального образования

Система муниципального заказа служит одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) для оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муници­пальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, как элемент системы управления финансо­выми ресурсами муниципального образования.

К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знако­мыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен I и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении I с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины «муниципальный контракт» и «муниципальный заказ».

Муниципальный контракт — это договор, заключенный органом местного са­моуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или органи­зацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.

Муниципальный заказ — это совокупность заключенных муниципальных конт­рактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа служат работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жи­лищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, производство товаров народного потребления, в первую очередь, для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социалыю-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков испол­нения и обеспечение качества предоставляемых услуг.

Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа:

- применение нормативно закрепленных процедур планирования и осущест­вления бюджетных законов;

- обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнением муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных служб на товарных биржах;

- жесткий контроль за размещением контрактов;

- экономия бюджетных средств;

- соблюдение свободы конкуренции.