Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы Талалаев Н. В. Соискатель миу правовое регулирование местного самоуправления в российской федерации: нужны новые импульсы

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы, 146.24kb.
• Талалаев Н. В. Соискатель миу мгимо(У) правовые основы развития местного самоуправления, 376.07kb.
• Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 393.73kb.
• Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
• Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России Некоторые, 189.29kb.
• Бюро Центрального Совета Всероссийского Совета местного самоуправления решило: Утвердить, 11.78kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Положение о предоставлении информации о деятельности органа и должностных лиц местного, 312.17kb.

Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы





Талалаев Н.В.

Соискатель МИУ


ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НУЖНЫ НОВЫЕ ИМПУЛЬСЫ


Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

И все же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые широко распространялись.

В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 12 Конституции, «в Российской Федерации призна­ется и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправ­ление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»¹.

Положение Конституции «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» позволяет констатировать его признание государством как субъектом российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (см. ст. 2); это внутреннее сущностное свой­ство демократического и правового государства.

В Конституции закреплены правовые, организационные, полити­ческие и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130 — 133). Правовые гарантии местного самоуправления содержатся в ст. 133 Консти­туции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Россий­ской Федерации гарантируется правом на судебную защищу, на ком­пенсацию дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти, запретом на ограни­чение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»².

Впервые в конституционном законодательстве России в Конституции появилась специальная глава "Местное самоуправление". Существует и ряд других норм Конституции, посвященных местному самоуправлению.

В пункте "н" ч.1 ст.72 Конституции говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст.8 выделена муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"³. В развитие этого закона в субъектах Федерации было принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере. Приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.

Базовыми актами субъектов РФ являются их конституции и уставы. Так, в Конституции Республики Башкортостан этим вопросам посвящена гл. IХ "Местная власть", состоящая из шести статей, в Конституции Республики Хакасия - гл. VII "Местное самоуправление в Республике Хакасия", включающая пять статей. Основные вопросы местного самоуправления регулируются также в уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Степень детализации этих положений неодинакова. Очень подробно рассматриваются указанные вопросы в Уставе Иркутской области. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст.41 - правовой основе, ст.42 - принципам, ст.43 - праву граждан, ст.44 - местному сообществу, ст.45 - предметам ведения, ст.46 - органам местного самоуправления, ст.47 территориальному общественному самоуправлению, ст.48 - прямой демократии, ст. 49 - экономической основе местного самоуправления, ст.50 - финансовой основе, ст.51 - местному бюджету, ст.52 - гарантиям, ст.53 - взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления, ст.54 - ответственности и надзору.

Наконец, 6 октября 2003 г. был принят новый федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Появление менее чем через 10 лет нового закона не случайно.

Для практиков местного самоуправления и законодателей была очевидна необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти. Сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Как известно, право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Приходится констатировать, что и в правоприменительной практике присутствует значительное количество нерешенных проблем. Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:

- Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

- Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству.

- Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием.

- Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления.

- Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления⁴.

В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.