Талалаев Н. В. Соискатель миу мгимо(У) правовые основы развития местного самоуправления в россии на современном этапе

Вид материала

Закон

Содержание Федеральный закон

Подобный материал:

• Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы Талалаев Н. В. Соискатель миу, 94.15kb.
• Становление института местного самоуправления на современном этапе развития российского, 256.99kb.
• Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
• Состоится региональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы управления, 51.5kb.
• Реферат по курсу "Правовые основы местного самоуправления", 254.67kb.
• Московский новый юридический институт адвокатура, 82.75kb.
• К вопросу о становлении и развитии экологических полномочий органов местного самоуправления, 245.85kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы, 146.24kb.
• Представляемая вашему вниманию тема заявлена как «Проблемы реформирования местного, 1332.32kb.

Талалаев Н.В.

Соискатель МИУ МГИМО(У)


ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ:


Роль местного самоуправления в общественном развитии в юридической и исторической литературе освещалась в трудах изве­стных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Бе­ляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазарев­ского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.

Работы названных ученых не утратили своей актуальности и в настоящее время. В некоторых из них изложена отечественная модель местного само­управления, уходящая своими корнями в далекое историческое прошлое славянских общин.

В 90-е годы ХХ века интерес отечественных ученых к проблемам местного самоуправления вновь возрос. В этот пери­од появляются работы по вопросам местного самоуправления А.С.Автономова, Г.В. Бараба­шева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихо­мирова, В.Е.Чиркина,В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других ученых.

Как известно, официальное и публичное закрепление местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти, в отечественном законодательстве произошло лишь в 90-е годы. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то ныне - 73%.

Однако, принятые в 90-е годы федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления не сняли проблемы повышения качества правового регулирования местных дел.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задала параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, оставались серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Сохранилась серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Значительное количество нерешенных проблем существовало в правоприменительной практике. Они были порождены, прежде всего, опережающим характером формирования системы местного самоуправления в России, когда нормы и институты зачастую возникали не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате инициативы сверху, и при этом были выражены в самом общем виде. Исторически подобный сценарий политического развития был, скорее всего, неизбежен. Но именно в сфере самоуправления его последствия оказались особенно негативными и подлежат устранению.

В целом существовавшие накануне современного этапа реформирования местного самоуправления проблемы можно систематизировать следующим образом:

- Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. В самом деле, в 1994 -1995 гг., когда создавались нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей и т.д.

- Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.

- Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко - и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют.

- Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

- Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением были не охвачены правовым

- Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля - как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления. Законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена.

- Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции в муниципальном звене управления. Собственно, в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует само понятие органа власти как такового, что приводит к присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями.

О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорилось в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года N 1370¹

В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Для решения этих проблем и был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Однако по данным Минрегионразвития, с 1 января 2006 года всего 46 из 88 регионов начали реализацию в полном объеме нового закона .

Вступление нового закона в силу в полном объеме означает, что муниципалитеты в этих регионах с 1 января 2006 года обязаны выполнять все 27 полномочий, которые закон передает от региональных властей к местным, в том числе и в такой болезненной сфере, как ЖКХ.

По новому закону о местном самоуправлении на всей территории России (кроме Ингушетии и Чечни, где границы между республиками не определены) были образованы почти 25 500 муниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. В процессе нарезки границ муниципальных образований муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь раньше организовывалась, как правило, районными властями.
Поправки в закон о местном самоуправлении, принятые Госдумой осенью 2005 года, дали возможность региональным властям отложить полный переход власти на места до 2009 года, установив переходный период, в течение которого местные власти должны научиться руководить. Этой возможностью воспользовались 42 региона, в той или иной мере ограничившие властные полномочия поселений.

В 26 субъектах РФ приняты законы, ограничивающие полномочия поселений только на 2006 год, и по его окончании будет решено, готовы ли они полностью взять власть в свои руки. Чаще всего на местный уровень передаются вопросы создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов, благоустройство и озеленение территории, создание, содержание и организация аварийно-спасательных служб, а также мероприятия по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений.

В 11 регионах переходный период решено продлить до 2009 года. А в пяти субъектах федерации проблемы поселений пока будут решать муниципальные районы. При этом отложить начало реформы на несколько лет решили не только бедные регионы вроде Владимирской и Ивановской областей, где пока просто нет средств на обучение руководителей муниципалитетов, перерегистрацию собственности и решение прочих первоочередных проблем, но и весьма зажиточные Татария, Башкирия и Краснодарский край.

Каковы причины сложившейся ситуации?

Прежде всего, обратим внимание на серьезные противоречия между объективно существующими интересами различных уровней публичной власти в решении местных проблем, а, следовательно, и разными представлениями о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития. Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В силу данных конституционных положений необходимо говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ. Норма, закрепленная ст.12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.

Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, в которых оно признается неотъемлемым свойством демократического государства и важнейшим институтом гражданского общества, через который народ участвует в управлении его делами. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяют достаточно четко и однозначно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Отсюда проистекают противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Без этого не решить в полной мере вопросы материального обеспечения, провозглашенной компетенции местного самоуправления. Закрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции и наделение ее ресурсами. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы, какие средства для этого выделяются. Для формирования законодательства о местном самоуправлении этот вопрос является важнейшим, поскольку, не определив ресурсы для реализации компетенции местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален, чтобы эффективно справиться с установленными для него полномочиями; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства и т.п.

Однако действующее законодательство о местном самоуправлении не позволяет получить четкий ответ на эти вопросы.

Нет однозначного ответа на них и в научной литературе. Как представляется, многие трудности связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов. Поэтому прежде всего необходимо определиться с вопросом о том, что представляет собой система местного самоуправления. Единого подхода к ее определению в науке нет. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни². Аналогичное определение дает и Е.С. Шугрина: "Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных традиций, вопросы местного значения³. Фактически система местного самоуправления в данном случае понимается как система организационных форм его осуществления, что не одно и то же.

Н.В. Постовой, не давая формального определения системы местного самоуправления, перечисляет элементы этой системы, относя к ним все те же формы прямого волеизъявления населения и органы местного самоуправления. По его мнению, организация и функционирование каждого из элементов системы регулируется в общих чертах федеральными законами, в частности, "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". По каждому из элементов системы местного самоуправления субъекты Российской Федерации приняли специальные нормативные правовые акты, в том числе о муниципальной собственности. Нормы муниципального права выстраиваются в определенную систему, согласуясь с элементами системы местного самоуправления⁴.Тем самым фактически автор признает, что элементами системы местного самоуправления являются не только организационные формы его осуществления, но и, например, местные финансы, муниципальная собственность.

Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На их взгляд, это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций⁵.То есть под системой местного самоуправления авторы понимают совокупность его субъектов, что также вряд ли можно считать адекватным ее понятием.

Важной проблемой, нуждающейся в решении, является проблема соотношения публично-властных и общественных начал при регулировании местного самоуправления , на которую обращает внимание А.С.Автономов.⁶

Разумеется, систему такого сложного, комплексного социального института, как местное самоуправление, можно определять, руководствуясь различными критериями. Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как объекте правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ними вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права. Причем в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что данные нормы объединяются в рамках особой отрасли российского права - муниципального права. В силу обширности и разнообразия общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, они группируются в различные комплексы, в совокупности составляющие систему местного самоуправления, и в зависимости от их специфики должно осуществляться правовое регулирование местного самоуправления.

Говоря об отдельных видах общественных отношений, возникающих в местном самоуправлении и регулируемых муниципальным правом, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют три их группы: отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью по решению вопросов местного значения; отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также правовых актов органов государственной власти⁷. При определении институтов муниципального права нередко используются иные критерии, чем содержание и особенности общественных отношений, регулируемых нормами данных институтов. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предлагают объединить муниципально-правовые нормы в муниципально-правовые институты в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений и включают в систему муниципального права следующие структурные части: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью⁸

В научной литературе существуют и иные подходы к классификации правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления⁹ .

Подобное разнообразие мнений по поводу системы местного самоуправления объясняется тем, что местное самоуправление - сложный социальный институт и, как любое явление социальной действительности, регулируется различными социальными нормами, в том числе и нормами права. Неудивительно, что юридическая база функционирования местного самоуправления является "многослойной" и состоит из целого ряда взаимосвязанных правовых актов.

Во-первых, это Конституция Российской Федерации, как я ст.12, так и ст.130-133 гл.8 "Местное самоуправление". В пункте "н" ч.1 ст.72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст.8 выделена муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Будучи базовым, он не отменяет действие других федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы как тематические также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"¹⁰, ст.6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья"¹¹ и др.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.¹².

Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы.

Существенная "нагрузка" приходится на законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Часть из них была принята до Федерального закона (и до сих пор не скорректирована), часть после его принятия. Структура законов субъектов Федерации в основном совпадает со структурой Федерального закона, но в них, естественно, многие вопросы рассматриваются более подробно. В республиках, краях, областях и др. принимаются и действуют законы о местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, Положения о домовых (уличных) комитетах и т.д.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также об обязательном согласовании правовых актов между собой, что позволяет избегать их противоречия при толковании и применении. Все означает, что впереди в деле правового регулирования местного самоуправления еще много дел.