Geum.ru

К вопросу о становлении и развитии экологических полномочий органов местного самоуправления в россии

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
К ВОПРОСУ О СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ


ИВАНОВА Ю.В., доцент кафедры государственно-правовых

дисциплин ТГАМЭУП, к.ю.н., доцент


Благоприятная окружающая среда является условием жизни и деятельности всего общества и каждого человека в отдельности. С возникновением права нормы, регламентирующие использование природных ресурсов, а затем и охрану окружающей среды, отразили природные, экономические и культурные особенности развития нашей страны в целом, а также отдельных ее территорий. Особенности становления и развития экологических полномочий органов местного самоуправления в России в значительной степени были обусловлены задачами Российского государства на каждом этапе его развития. Именно поэтому, представление об экологических полномочиях органов местного самоуправления можно составить только путем теоретического осмысления историографии данного вопроса.

Нормы об охране природы можно встретить уже в первых нормативных актах Российского государства. Изучение развития правового регулирования охраны окружающей среды показывает, что весь процесс его становления в нашей стране можно разбить на три периода: дореволюционный, советский и современный, каждый из которых характеризуется своими правотворческими тенденциями, имеет как положительные, так и негативные стороны.

Охрана природных ресурсов на начальном этапе становления Российского государства осуществлялась, как правило, через защиту прав собственности, а также экономических, налоговых и военных интересов страны. Например, «Русская Правда», являющаяся одним из наиболее древних памятников права, предусматривала охрану общинной собственности, установив штраф за кражу дров, за уничтожение или повреждение борти (дупла, наполненного сотами с медом). В качестве кражи имущества рассматривалась, согласно Соборному уложению 1649 года, ловля в чужом пруду или садке рыбы, бобров и выдр. Кроме того, данным документом устанавливался запрет для собственников возводить в своих владениях плотины, либо другие гидротехнические сооружения, если при этом затоплялись земли его соседей или возникала опасность причинения другого вреда.

С конца XVII века охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в условиях сокращения естественного прироста соболей, для регулирования соболиной охоты в Си­бири были объявлены заповедными целые районы. В 1681 году был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и... ясачному сбору порухи и недоброму не было» [1]. В своих указах Петр I вводил запреты на уничтожение лесов вдоль рек, удобных для лесосплава; предписывал производить опись лесов. Ряд особо ценных лесов и деревьев были объявлены заповедными. В тоже время, для государственных нужд разрешалось во всех лесах рубить всякое дерево, не платя при этом собственнику леса ничего [2]. В этот период получило развитие так называемое «санитарное» законодательство, направленное на охрану от загрязнения воды, воздуха и общественных мест. Так, в 1686 году был принят Закон (Наказ московским объезжим головам) «О создании и поддержке экологически чистых условий в городской среде обитания». Кроме того, согласно правовому акту 1775 года «Учреждения для управления губерний» земский исправник был обязан наблюдать «чтобы везде на местах и дорогах была чистота» [3].

Позже, в середине XIX века, в российском законодательстве появляются правовые акты, содержащие достаточно жесткие нормы, направленные на регулирование деятельности в сфере охраны окружающей среды на местном уровне. Так, в соответствии с Уложением о нака­заниях уголовных и исправительных 1845 года «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения унич­тожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей» [4]. Компетенция городского самоуправления, к которой, согласно ст.1 Городового положения 1870 года, относились достаточно обширные по объему вопросы хозяйственного профиля, включала, в том числе, и вопросы благоустройства.

В целом, давая оценку данному периоду, О.Л. Дубовик отмечает, что «правовое регулирование характеризовалось фрагментарностью, отождествлением предмета охраны с объектами собственности (частной или государственной), отсутствием специальных актов» [5]. Особенно ярко данная специфика была выражена в тех районах, где природные ресурсы были ограничены, т.е. необходим был такой режим использования, который бы смог обеспечить естественные потребности населения. В тех же районах, где запасы природных ресурсов были огромны, нормативно-правовое регулирование ограничивалось, как правило, экономическими мерами. Выступая в 1913 году на Бернской конференции по международной охране природы, профессор Г.Л.Кожевников от­мечал: «В России не существует специального закона для охраны природы. Причиной этому является то, что до последнего времени Россия обладала и обладает таким количеством диких животных, что сама мысль об охране природы была чужда как народу, так и правительству» [6].

Советский период характеризуется значительным увеличением негативной нагрузки на окружающую среду в связи с процессом индустриализации и ведением так называемого «планового» хозяйства. «Наиболее опасным для всей природы было то, что система планирования рассматривала все природные ресурсы – землю, воду, месторождения руд, леса – как государственную собственность, фактически бесплатный товар, цена которого для пользователя была либо минимальной, либо она сводилась к нулевой… Сам план и его выполнение стали двигателем разрушения, направленным на потребление, а не на сохранение природных богатств и человека» [7]. Документами этого периода все большее значение в осуществлении природоохранительной деятельности придавалось местным органам власти. В 1918 году Городские думы и управы были ликвидированы, их заменили Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, созданные по всей стране. Основной Закон РСФСР 1918 года закреплял, что в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный и волостной съезд Советов и каждый городской и сельский Совет являются «высшей в пределах данной территории властью». Согласно положениям статей 61 и 62 Конституции на местные советские органы возлагалось: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории [8]. Вышестоящим органам власти было предоставлено право контроля за нижестоящими Советами, а также отмены в установленном порядке принятых ими решений и утверждения их доходно-расходных смет. Таким образом, анализ положений Основного Закона РСФСР 1918 года позволяет заключить, что на конституционном уровне получил закрепление принцип, в соответствии с которым местные Советы являлись органами государственной власти на местах, обеспечивающими исполнение решений центральных органов и полномочными решать все вопросы, в том числе и экологические, местного значения. При этом под вопросами местного значения понимались вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, которые могли решать их самостоятельно и до полного разрешения.

В законодательстве этого периода проявился выраженный природоресурсный подход. Так, первые российские конституции содержали только нормы, провозглашающие исключительную государственную собственность на землю и другие природные ресурсы. Кроме того, закреплялась обязанность землепользователей повышать плодородие почв. В начале 20-х годов были приняты следующие документы: Земельный кодекс РСФСР (1922г.), Лесной кодекс РСФСР (1923г.), декреты СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919г.), «О недрах земли» (1920г.), «Об охоте» (1920г.), Об охране памятников природы, садов и парков» (1921г.), и некоторые другие. В это же время, к началу 20-х годов, в РСФСР складывается система республиканских нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и деятельность местных Советов. Так, 15 февраля 1920 года ВЦИК утвердил Положение о сельских Советах, содержащее нормы, определяющие предметы ведения сельского Совета в различных областях управления: в решении вопросов землепользования, финансов, народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, труда и т.д. Сельский Совет обязывался решать все вопросы, имеющие чисто местное значение, и использовать постановления вышестоящих органов Советской власти. 18 марта 1920 года ВЦИК было утверждено Положение о волостных исполнительных комитетах.

С принятием Конституции РСФСР 1925 года круг обязанностей, возложенных на местные органы, значительно расширился. Согласно ст. 64 данного документа местный Совет, являясь «высшей властью в пределах данной территории» (ст.49), осуществлял следующие полномочия: принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов советской власти; разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение; объединение советской деятельности в пределах данной территории; обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности; обсуждение вопросов общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов [10].

Первым нормативно-правовым актом, впервые достаточно четко сформулировавшим природоохранные полномочия, предоставляемые местным органам власти, был принятый в 1960 году Закон «Об охране природы в РСФСР», провозгласивший основы правоотношений «человек-природа». Положения данного закона были развиты и конкретизированы в таких документах, как: Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, согласно ст.20 которых местные Советы наделялись правом осуществления государственного контроля за использованием всех расположенных на подведомственной им территории земель; Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в основном как санитарная, а не экологическая. Это озна­чало, что «при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались, преимущественно, интересы охраны здоровья чело­века, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения» [11]. Например, в целях предупреждения и устранения существующего загрязнения сточными водами водных объектов: рек, ручьев, водохранилищ, озер, прудов и искусственных каналов, используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, культурно-бытовых нужд населения и для рыбохозяйственных целей были приняты Правила охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами (утв. Минводхозом СССР, Главным государственным санитарным врачом СССР, Минрыбхозом СССР от 16 мая 1974 года № 1166).

На конституционном уровне экологическая тема получила отражение в конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., когда в ст.18 (после международной Стокгольмской конференции 1972 г.) был закреплен принцип, согласно которому в интересах настоящего и будущих поколений в России принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды [12]. Советы народных депутатов, согласно ст.146 Конституции СССР 1977 года, были призваны решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на их территории [13]. Конституцией РСФСР 1978 года также устанавливался более расширенный, по сравнению с прежней Конституцией РСФСР, перечень полномочий местных Советов, к которым относились: самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Таким образом, охрана окружающей среды стала составной частью деятельности местных Советов. Кроме того, к компетенции местных Советов Конституцией 1978 года было отнесено следующее: руководство на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждение планов экономического и социального развития, местного бюджета и отчетов об их выполнении; осуществление руководства подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечение соблюдения законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействие обороноспособности страны. В пределах полномочий местных Советов на них возлагалось обеспечение комплексного экономического и социального развития на их территории; осуществление контроля за соблюдением законодательства предприятиями учреждениями и организациями, расположенными на данной территории; координация и контроль их деятельности в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. Согласно ст. 143 Конституции РСФСР 1978 года Местные Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов, обладали правом отменить акты нижестоящих Советов в случае их несоответствия действующему законодательству.

В 70-х годах был принят ряд специализированных нормативно-правовых актов, регулирующих различные стороны охраны окружающей среды, среди которых можно отметить следующие: Постановления СМ РСФСР «О порядке согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование», «О порядке организации и координации мероприятий, обеспечивающих надлежащее техническое состояние и благоустройство водохранилищ, и о выполнении этих мероприятий», согласно которым местные органы власти осуществляли согласование и выдачу лицензий на специальное водопользование; участвовали в организации и координации мероприятий, обеспечивающих надлежащее техническое состояние и благоустройство водохранилищ и др. мероприятиях.

Таким образом, осознанная в начале 70-х годов прошлого столетия угроза экологической катастрофы, обозначила в качестве наиболее важных вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, потребовала новых подходов к решению природоохранных вопросов. При этом особая роль отводилась местным органам власти. За период с 1970 по 1982 год в России были приняты следующие документы: Земельный кодекс РСФСР, Водный ко­декс РСФСР, Кодекс РСФСР о недрах, Лесной кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха, Закон РСФСР об охране и использовании жи­вотного мира.

Значительные изменения в объеме полномочий, в том числе и экологических, местных органов власти произошли после 1985 года, когда начавшиеся в СССР государственные изменения затронули и систему власти на местах, приведя к устранению советского типа организации «низовых территориальных коллективов» [14]. С началом разработки законодательного регулирования местного самоуправления в обществе стали появляться представления о самоуправлении как системе, охватывающей абсолютно все стороны жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного населения.

Первым нормативно-правовым актом, вводившим в государственную систему местное самоуправление вместо прежних местных Советов, стал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», установивший, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Впервые в законодательном порядке было произведено разделение компетенции Советов и исполнительных органов, зафиксировав в качестве органа управления на местах местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой местной администрации, осуществляющим свои полномочия на принципах единоначалия. Среди закрепленных данным законодательным актом за местными Советами полномочий в наиболее важных сферах местной жизни, к имеющим экологическую направленность могут быть отнесены следующие: утверждение планов и программ социально-экономического развития подведомственной территории, бюджета, отчетов об их исполнении; установление условий размещения на подведомственной Совету территории предприятий, не находящихся в муниципальной собственности; определение порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории; определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами, вынесение решений о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории; утверждение планов и правил застройки населенных пунктов на подведомственной Совету территории; запрещение на основании заключения Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации и Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации проведения на подведомственной Совету территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения демографической ситуации или другие негативные последствия [15].

Собственную экологическую компетенцию в соответствии с данным Законом получила и местная администрация, осуществляющая исполни­тельно-распорядительные функции, среди которых можно выделить следующие: разработка и представление на утверждение Совета проектов планов и программ социально-экономического развития территории, бюджета, организация их исполнения; получение от предприятий, организаций, колхозов, кооперативов, расположенных на территории необходимых сведений о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь экологические, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения территории, осуществление обязательного для таких планов и мероприятий согласования; внесение предложений по проектам планов социально-экономического развития территории и программам вышестоящего Совета, а также по проектам планов предприятий, организаций, расположенных на территории по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием территории. Таким образом, природоохранная деятельность местных органов власти рассматривалась законодателем как продолжение государственной деятельности в названной сфере.

С принятием данного документа соответствующие изменения были внесены в Конституцию РСФСР 1978 года. В новом разделе «Местное самоуправление в Российской Федерации» предусматривалось, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов» (ч.2 ст. 135).

Законом РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды» к ведению органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды были отнесены следующие вопросы: определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ; учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории; учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения; планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения; организация экологической экспертизы проектов государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды; выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности; разрешение споров в области охраны окружающей природной среды; организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией; решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Местные органы самоуправления, наряду с уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора принимали участие в определении мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов (ст.41).

Кроме того, данный Закон закреплял за местными органами ряд обязанностей: принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в производственных, общественных, жилых зданиях, на улицах, во дворах, на площадях городов и других населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц (ст.53); принимать эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдать действующие экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемические нормы и правила (ст.54).

В целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций Верховным Советом РСФСР в 1991 году осуществлялось был принят Земельный кодекс РСФСР. В области регулирования земельных отношений данным нормативно-правовым актом предусматривалась компетенция городов, районов, поселков, сельских округов. При этом к ведению сельских, поселковых Советов народных депутатов было отнесено: предоставление земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование и передача их собственность и аренду; регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров на временное пользование и аренду земельных участков; организация ведения земельного кадастра; планирование использования земель, находящихся в их ведении; организация разработки и осуществление генеральных планов, проектов планировки и застройки населенных пунктов; изъятие земельных участков (в том числе выкуп и принудительный выкуп у собственников) для государственных нужд; согласование вопросов изъятия и предоставления земель вышестоящими Советами народных депутатов; взимание платы за землю; государственный контроль за использованием и охраной земель; защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов; разрешение земельных споров (ст.18). К ведению городских Советов народных депутатов относилось: предоставление на основании утвержденного генерального плана города и проекта планировки и застройки земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование и передача их в собственность и аренду; регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров на временное пользование и аренду земельных участков; организация ведения земельного кадастра; планирование использования земель, находящихся в их ведении; организация разработки и осуществления генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства городов; изъятие земельных участков (в том числе выкуп и принудительный выкуп у собственников) для государственных нужд; взимание платы за землю; государственный контроль за использованием и охраной земель; защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов; разрешение земельных споров (ст.19).

В области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласно Закона РСФСР от 19 апреля 1991 года № 1034-1, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов устанавливали: санитарно-защитные зоны со специальным режимом в целях предотвращения загрязнения атмосферного воздуха территорий жилой застройки населенных пунктов производственными выбросами (п.2 ст.17); порядок и условия обеспечения надлежащего санитарного состояния территорий населенных мест (п.3 ст.18) [16].

С принятием Конституции РФ 1993 года использование и охрана природных ресурсов (ст.9) провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы и объекты. Впервые на конституционном уровне было закреплено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти [17]. В тоже время самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, т.к. законодательно устанавливаются рамки такой самостоятельности и закрепляются пределы его полномочий. Кроме того, в соответствии с п.2 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

С 1993 года вступили в силу Основы лесного законодательства, устанавливающие компетенцию местных органов власти в сфере регулирования лесных отношений. Так, согласно ст.6 ведению районных (городских) Советов народных депутатов подлежали: участие в разработке федеральных и региональных программ развития лесного хозяйства; согласование с соответствующими органами государственного управления принципов определения ставок и лесных податей и размеров арендной платы за пользование лесным фондом; установление ставок и размеров лесных податей, размеров арендной платы и предоставление льгот по платежам отдельным категориям лесопользователей, а также определение форм внесения лесных податей и арендной платы; принятие совместно с владельцами лесного фонда решения о передаче в долгосрочное пользование (аренду) участков лесного фонда; при этом участие владельцев лесного фонда в принятии такого решения ограничивается определением условий, соответствующих установленным лесоводственным требованиям; контроль в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; определение формы выбора лесопользователя (прямые переговоры, лесные торги, конкурсы); ограничение, приостановление или прекращение права на пользование лесным фондом в установленном порядке (ст.6). Ведению районных (городских) администраций в сфере регулирования лесных отношений подлежали (ст.7): учет лесного фонда; распределение утвержденного лимита лесосечного фонда по лесопользователям в соответствии с рекомендациями государственных органов управления лесным хозяйством, в том числе для обеспечения поставок древесины для государственных нужд; организация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней; осуществление совместно со специально уполномоченными органами охраны окружающей природной среды контроля в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; принятие совместно с владельцами лесного фонда решения о предоставлении участков лесного фонда в краткосрочное пользование; при этом участие владельцев лесного фонда в принятии такого решения ограничивается определением условий, соответствующих установленным лесоводственным требованиям; организация и проведение с участием местных подразделений государственного органа управления лесным хозяйством Российской Федерации лесных торгов и конкурсов по предоставлению лесного фонда в пользование; ограничение, приостановление или прекращение права на пользование лесным фондом в установленном порядке [18].

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года в ст.8 закрепляли, что к компетенции органов местного самоуправления относится охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности [16].

С середины 90-х годов отечественное экологическое законодательство претерпело значительные изменения. Среди основных документов данного периода, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в обозначенной сфере правоотношений, необходимо отметить Федеральные законы от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 23 ноября 1995 года «Об экологической экспертизе», от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии», от 09 января 1996 года «О радиационной безопасности населения», от 19 июля 1997 года «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 24 июня 1998 года «Об отходах производства и потребления», от 04 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха». Федеральным законом 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проведено уточнение экологической компетенции. К ведению муниципальных образований были отнесены следующие вопросы местного значения в экологической сфере (ст. 6): владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами); комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; регулирование планировки и застройки территорий; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение муниципального образования; регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений [20]. Вместе с тем на тот период, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации 1993 года, действовали и нормы Закона РСФСР от 06 июля 1991 года.

В современной России местное самоуправление представляет собой важнейший элемент государственного устройства. Развитое местное самоуправление, освобождая государственные органы от обеспечения текущих потребностей граждан, позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, что в целом способствует оптимизации государственного управления, развитию Российской Федерации как правового, демократического, цивилизованного и гуманного государства. Согласно ст.ст. 14-16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ в числе вопросов местного значения экологического характера называются следующие: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов; утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; осуществление муниципального лесного контроля и надзора; организация мероприятий по охране окружающей среды и ряд других [21].

В то же время, проведенный анализ становления экологических полномочий органов местного самоуправления в постсоветский и современный периоды позволяет говорить об уменьшении объема их компетенции в данной области. Так, до проведения реформы местного самоуправления 2003 года отечественным законодательством предусматривалась экологическая компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов, которые осуществляли управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории; обеспечивали проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод; информировали население об экологической обстановке, сообщали в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимали в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде. Ряд вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления Законом РСФСР 1991 года «Об охране окружающей природной среды» [22], а именно: организация экологической экспертизы проектов государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды; выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности; разрешение споров в области охраны окружающей природной среды и некоторые другие (ст.10), действующее законодательство относит к компетенции федеральных органов государственной власти.

Особого внимания заслуживает вопрос муниципального экологического контроля, который до принятия Федерального закона от 24 июня 2008 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» был самостоятельным видом экологического контроля. На наш взгляд, целесообразность существования муниципального экологического контроля может рассматриваться с двух позиций. С одной стороны, задачи и функции, выполняемые муниципальными органами наравне с государственными, должны быть, прежде всего, адекватны собственным целям и задачам местного самоуправления. В противном случае, происходит постепенное стирание границ между местным самоуправлением и государственными органами власти. Результатом этого процесса станет смещение на второй план собственно вопросов жизнеобеспечения местного сообщества. С другой стороны, органы местного самоуправления, в силу их приближенности к населению, могут более оперативно реагировать на экологические правонарушения и пресекать их. Соответственно, отмена муниципального экологического контроля может привести к снижению гарантий реализации конституционно закрепленных экологических прав граждан.

Итак, существование института местного самоуправления предполагает его функционирование в соответствии с интересами населения муниципального образования. С этой целью муниципальные органы наделяются определенными полномочиями, которые определяют их права и обязанности в осуществлении местного самоуправления, показывают границы самостоятельного решения вопросов местного значения. В целом, анализ практики нормативно-правового регулирования в данной сфере дает основание предполагать, что неоднократные изменения объема экологических полномочий осуществлялись без достаточного обоснования их принадлежности органам публичной власти различного уровня. В настоящее время наблюдается общая тенденция выстраивания системы природоохранной компетенции (перераспределение полномочий федеральных и региональных органов власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или правом решения вопросов местного значения) в зависимости от наличия финансового обеспечения на соответствующих уровнях публичной власти, тогда как разграничение полномочий должно иметь идеологическое по своей сути обоснование, исходящее из стратегии развития федеративных и муниципальных отношений, согласованной с целями государственной экологической политики [23].


Литература:

1. Бринчук, М.М. Экологическое право : учеб. /М.М. Бринчук ; [Ин-т гос-ва и права]. – 2-е изд., переработ. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – С.64.

2. Российское законодательство [тексты и коммент.] : [в 9 т.] /Под общ. ред. О.И. Чистякова. – М.: Юридическая литература, 1984. – Т.5. : Законодательство периода расцвета абсолютизма /Отв. ред. Е.И.Индова. – 1987. – С.54.

3. Там же. - С.223.

4. Голиченков, А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. – М.: Изд-во МГУ, 1992. – С.13.

5. Дубовик, О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах : учеб. / Ин-т гос-ва м права РАН. – М.: Проспект, 2004. – С.27.

6. Бринчук, М.М. Указ. соч. - С.66.

7. Горелов А.А. Экология : учеб. пособие для вузов. – М.: ЦЕНТР, 1998. – С.173.

8. Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) //Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. - 1918. - № 51.

9. Постановление ВЦИК от 18 марта 1920 года «Об утверждении положения о сельских Советах» //СУ РСФСР. – 1920. - № 11. – Ст.68.

10. Конституция (Основной закон) РСФСР (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.) //Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. - 1925. - № 30. - Ст. 218.

11. Бринчук, М.М. Указ. соч. - С.67.

12. Боголюбов, С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды //Журнал российского права. – 2003. - № 11. – С.106.

13. Конституция (Основной закон) СССР (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07 октября 1977 г.) //Ведомости СНД СССР и ВC СССР.–1977. - № 41. - Ст. 617.

14. Выдрин, И.В. Муниципальное право России : учеб. для вузов /И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. – М.: НОРМА, 2002. – С.106.

15. Закон РСФСР от 06 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» //Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1991 - № 29. - Ст. 1010.

16. Закон РСФСР от 19 апреля 1991 года № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» //Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1991. - № 20. - Ст.641.

17. Конституция Российской Федерации (принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 года) //РГ. - 1993. - 25 декабря - № 237.

18. Основы лесного законодательства РФ от 06 марта 1993 года № 4613-1 //Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - №15. - Ст. 523.

19. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года №5487-I //СЗ РФ. – 1993. - № 33. – Ст.1318.

20. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» //СЗ РФ. – 1995. - № 35. - Ст. 3506.

21. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) //СЗ РФ.–2003.-№ 40.–Ст.3822.

22. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» //Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992 - № 10. - Ст. 457.

23. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления //Законодательство и экономика. – 2006. - № 5. – С.25.