Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства

Вид материала

Закон

Содержание Академия управления мвд россии Ручкина Гульнара Флюровна Ашмарина Елена Михайловна Общая характеристика работы Степень научной разработанности темы. Объект исследования. Предмет исследования Цель и задачи исследования. Методологическая база и методы исследования. Научная новизна диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость исследования. Обоснованность и достоверность полученных результатов Апробация и внедрение результатов исследования. Структура диссертации. Содержание работы Основные результаты диссертации изложены в шести научных статьях общим объемом 1,65 п.л. Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства

Подобный материал:

• «Правовое регулирование банковских и валютных операций», 25.66kb.
• О утверждении Положения о применении Национальным банком Украины мероприятий влияния, 2499.33kb.
• План введение понятие налоговой системы сущность налогов и их роль в экономике государства, 247.59kb.
• Правовое регулирование ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах,, 308.16kb.
• Какая ответственность предусмотрена за нарушение налогового законодательства юридическими, 185.48kb.
• Программа Раздел Правовое регулирование финансового мониторинга и ответственность, 22.91kb.
• Правовое регулирование дисциплины труда и дисциплинарной ответственности, 525.98kb.
• Правовое регулирование ответственности нотариуса, 284.49kb.
• № Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления, 398.6kb.
• Ответственность за нарушение нормативных требований охраны труда Выписка из Трудового, 19.4kb.

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи

ВЕСЕЛОВСКИЙ Петр Станиславович


ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ

БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


Специальность: 12.00.14 - административное

право; финансовое право; информационное право


АВТОРЕФЕРАТ диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2008

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Веселовский Петр Станиславович

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


Специальность: 12.00.14 - административное

право; финансовое право; информационное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре финансового права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Академия экономической безопасности МВД России

Научный руководитель -	доктор юридических наук, профессор Ручкина Гульнара Флюровна
Официальные оппоненты -	доктор юридических наук, профессор Ашмарина Елена Михайловна кандидат юридических наук Юрмашев Роман Сергеевич
Ведущая организация -	Российский государственный торгово-экономический университет

Защита состоится 26 июня 2008 г. в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. № 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.


Автореферат разослан 26 мая 2008 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Яковлев К.Л.


Общая характеристика работы


Актуальность темы исследования. Укрепление финансовой дисциплины, законности и правопорядка в банковском секторе экономики России приобретает в последнее время особое значение. Это связано, прежде всего, с активным развитием экономики государства, увеличением количества хозяйствующих субъектов, возрастающим объемом денежных потоков между ними и возрастающей в связи с этим ролью кредитных организаций как посредников на рынке финансовых услуг. Кроме этого Россию после вступления во Всемирную торговую организацию ожидает обострение конкурентной борьбы с международными финансовыми институтами. В связи с этим оздоровление и укрепление банковской системы как одной из базовых подсистем в системе обеспечения безопасности государства также играет первостепенную роль и во многом предопределяет логику банковских реформ в современной России.

В период реформ 90-х годов XX в. банковский сектор стал одним из сегментов экономики наиболее подверженных совершению правонарушений. Распространены случаи нарушения финансовой дисциплины, среди которых наиболее распространенными являются нарушения при проведении кредитных операций, организации работы по ведению бухгалтерского учета, достоверности учета и отчетности. В ходе проведенных в 2006 г. Банком России 779 плановых проверок кредитных организаций выявлены 17583 нарушения, среди которых: нарушения при проведении кредитных операций 3589 (20,4%), организации работы по ведению бухгалтерского учета 1563 (8,9%), достоверности учета и отчетности 1363 (7,8%).¹ По итогам проведенных проверок Банком России, был наложен запрет на осуществление отдельных операций в 133 случаях, требования устранить нарушения получили 383 кредитные организации, штрафы были наложены на 232 кредитные организации.²

Постоянно увеличивается количество выявленных преступлений в банковском секторе - с 1991 по 1997 год количество преступлений в банковской системе увеличилось с 310 преступлений до 19,5 тыс., в 2005 г. совершено 98306 преступлений, в 2006 г. – 141016, в 2007 г. – 140832.³ Происходит постоянный рост преступлений, связанных с легализацией преступных доходов. По ст.ст. 174 и 174.1 УК РФ в 2004 г. возбуждено 989 уголовных дел, в 2005 г. – 3547, в 2006 г. – 7957, в 2007 г. - 9035 преступлений. Размер причиненного материального ущерба составил 160 млрд. руб. (2004 г. - 0,4 млрд. руб.), наложен арест на имущество и денежные средства в сумме 1 млрд. 400 млн. руб. (2004 г. - 500 млн. руб.).¹

Значительные денежные средства легализуются и обналичиваются через банковскую систему, о чем свидетельствует количество привлеченных к ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о легализации. За нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов за 2006 г. отозваны лицензии у 51 кредитной организации (2005 г. - 31, 2004 г. – 23, до этого количество отозванных лицензий за год не превышало 10, в среднем от 2 до 5 за год). Об этом же свидетельствуют оценки специалистов по объему легализуемых и обналичиваемых денежных средств через банковскую систему, согласно которым объем операций по обналичиванию средств составляет от 50 до 80 млрд. руб. в месяц, по переводу средств нерезидентам от 3 до 4 млрд. долл. в месяц. Всего объем таких операций составляет 1,5 – 2 трлн. руб. в год. Потери консолидированного бюджета составляют от 500 до 800 млрд. руб. в год. ²

Росту количества совершаемых правонарушений в банковском секторе способствует ряд негативных факторов. Прежде всего, это связано с тем, что в российском банковском секторе сосредоточено большое количество кредитных организаций с незначитель­ными уставными капиталами. Подобные кредитные организации не имеют возможности извлекать высокие доходы посредством проведения правомерных банковских операций и извлекают более высокие доходы через осуществление посреднических услуг незаконного характера.

Также значительному количеству правонарушений способствуют недостатки действующего банковского законодательства, регулирующего основания и процедуру привлечения кредитных организаций к ответственности. В отличие от административного, налогового или уголовного законодательства, банковское законодательство не содержит четкого и исчерпывающего перечня банковских правонарушений, за которые кредитная организация может быть привлечена к ответственности с указанием конкретных мер ответственности за каждое нарушение.

Повышение финансовой дисциплины и законности в банковском секторе автор напрямую связывает с совершенствованием банковского законодательства, активизацией деятельности надзорных органов, усилением роли юридических средств, применяемых для соблюдения публичных финансовых интересов, совершенствованием мер ответственности, применяемых к правонарушителям.

Актуальность темы диссертационного исследования обуславливается, во-первых, важностью вопроса ответственности за нарушение банковского законодательства как ключевого в построении банковской системы и ее правового регулирования. Во-вторых, необходимостью анализа эффективности действующих норм банковского законодательства, устанавливающих меры ответственности и системы банковского надзора России на основе анализа и обобщения накопленного опыта в области государственного регулирования банковскими системами в России и в зарубежных странах.

Степень научной разработанности темы.

Теоретические аспекты правонарушений и юридической ответственности анализировались в трудах таких ученых-представителей общей теории права и государства, как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, Д.И. Бернштейн, А.А.Бондарев, С.Н. Братусь, Ю.А. Денисов, С.Н. Ивахненко, О.С. Иоффе, А.И. Козунин, М.А., В.Е Крутицких, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, А.В. Матузов, Н.С. Малеин, Н.И. Малько, М.М. Марченко, Е.Л. Поцелуев, А.С. Сиротина, Н.А. Стручков, В.Н. Скобелкин, Р.Л. Хачатуров, Е.В.Черных, А.П. Чугаев и др.

Правовому регулированию банковской системы и правовым основам управления в банковской системе посвящены исследования следующих специалистов: А.Г. Братко, К.С. Бельского, А.Ю. Викулина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, И.Г. Дашковой, А.В. Диянского, А.С. Емельянова, Л.Г. Ефимовой, Е.Ф. Жукова, Э.Д. Соколовой, М.И. Сухова, А.А. Тедеева, Г.А. Тосуняна, О.С. Федоровой и др.

Вопросы банковского надзора, финансово-правовой и административной ответственности кредитных организаций исследовали в своих работах:
А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, С.А. Голубева, Е.Ю. Грачева, Е.Н. Пастушенко, Н.А. Саттарова, Н.В. Сердюкова, А.А.Смирнова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева.

Вместе с тем обзор монографических, диссертационных исследований, иных научных работ позволяет сделать вывод, что комплексный анализ мер финансово-правовой ответственности¹, применяемых к кредитным организациям, в отечественной финансово-правовой литературе не проводился. В большинстве работ на отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права, редко обращается специальное внимание. Как правило, они упоминаются в контексте вопроса о правовых основах управления в банковской системе.

Вопросами, широко исследованными в научной литературе, являются регулирование и надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций, а также гражданско-правовая, налоговая и административная ответственность кредитных организаций.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией мер ответственности за нарушение банковского законодательства, регулируемых нормами финансового права.

Предмет исследования Предметом исследования являются нормы финансового права, регулирующие отношения по привлечению к ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ теоретических и практических вопросов применения мер ответственности за нарушение банковского законодательства, предусмотренных нормами финансового права, и разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в области применения мер ответственности к кредитным организациям, использования мер финансово-правовой ответственности в целях повышения уровня финансовой дисциплины и законности в банковском секторе экономики, а также предложений по преодолению имеющихся правовых коллизий при привлечении кредитных организаций к ответственности.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

- провести историко-правовой анализ развития банковского законодательства РФ, выявить основные причины развития кризисных явлений и их воздействия на экономику России;

- выявить сущность и особенности финансово-правовой ответственности как вида юридической ответственности, изучить роль финансово-правовой ответственности в системе мер юридической ответственности, выделить признаки финансово-правовой ответственности, отличающие ее от иных видов юридической ответственности;

- рассмотреть теоретические и прикладные проблемы финансово-правовой ответственности кредитных организаций, установить ее правовую природу, определить ее место в юридической ответственности;

- выявить динамику совершения правонарушений в банковской сфере, установить правонарушения, являющиеся характерными для банковского сектора, раскрыть причины и выявить последствия их совершения, а также установить факторы, способствующие совершению правонарушений;

- провести анализ действующей нормативной базы, регулирующей основания и порядок применения Банком России мер ответственности за нарушение банковского законодательства, выявить имеющиеся противоречия в нормативных правовых актах, осложняющие выполнение Банком России функций банковского надзора;

- определить сущность, структурные элементы системы банковского надзора, диапазон выполняемых органом банковского надзора функций, выработать предложения по совершенствованию надзорной деятельности Банка России;

- изучить рекомендации международных органов банковского надзора, а также зарубежный опыт функционирования систем банковского надзора, выработать предложения по их использованию для повышения эффективности надзорной деятельности Банка России.

Методологическая база и методы исследования.

В диссертации использовались общенаучные методы: анализ, описание, обобщение, построение концепций, диалектический, системно-структурного анализа.

При выявлении особенностей развития банковской системы и банковского законодательства России проводился исторический анализ законодательства. При анализе норм финансового и административного права, касающихся установления мер ответственности кредитных организаций за нарушение банковского законодательства использовался формально-догматический метод. В работе проведено сравнительно-правовое исследование финансово-правовой и административной ответственности за нарушение банковского законодательства, а также осуществлен логический анализ судебной практики по делам об обжаловании в арбитражных судах решений Банка России о привлечении кредитных организаций к ответственности. Поскольку в диссертационном исследовании автор обращается к проблемам, носящим межотраслевой характер, используется метод обращения к выводам и предложениям, разработанным различными отраслями права (общей теории права, финансового права, административного права) и экономики.

Научная новизна диссертационного исследования.

Работа представляет собой одно из первых исследований, в котором на основе изучения научной литературы и нормативных правовых актов исследованы меры финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства. Автором выявлены недостатки существующей системы привлечения кредитных организаций к ответственности, обоснована необходимость совершенствования правового регулирования данного явления. В результате автор дал определение понятию «финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства», выделил видовые признаки, свойственные данному виду ответственности, сформулировал понятие «сомнительной банковской операции». На основании анализа примеров применения мер ответственности Банком России к кредитным организациям и анализа арбитражной практики автор выделил противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок применения Банком России мер ответственности к кредитным организациям и предложил изменения в законодательство. Для повышения эффективности банковского надзора, применяемых Банком России к кредитным организациям мер ответственности и усиления финансовой дисциплины в кредитных организациях, автор предложил создание единого надзорного органа за банковским, фондовым и страховым рынками, с приданием ему статуса федеральной службы, а также персональную ответственность руководителей кредитных организаций в виде профессиональной дисквалификации за грубые нарушения кредитной организацией законодательства, повлекшие отзыв лицензии.

Основные положения, выносимые на защиту.

Анализ нормативных правовых актов, научной литературы, аналитических материалов и арбитражной практики позволил обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.

1. Дается авторское определение финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства. Финансово-правовая ответственность за нарушение банковского законодательства - это обязанность кредитной организации претерпевать отрицательные последствия имущественного или организационного характера вследствие нарушения ею требований установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Банка России в виде санкций (штраф, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности).
   
2. Определены видовые признаки финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства, обусловленные спецификой финансового права: наступает за нарушение исключительно банковского законодательства; субъектами ответственности являются специальные субъекты - кредитные организации; применяется в несудебном порядке (меры такой ответственности применяются только Банком России); выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях организационного или имущественного характера; целями этой ответственности являются обеспечение стабильности банковской системы, регулирование деятельности кредитных организаций, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов.
   
3. Дается авторское определение «сомнительной банковской операции». Под сомнительной банковской операцией следует понимать операцию, осуществляемую кредитной организацией по поручению ее клиента, либо в собственных интересах, отражение которой в финансовой отчетности не соответствует ее реальному экономическому содержанию и законодательно обладающую определенными признаками, которые дают основания полагать, что денежные средства, участвующие в сделке, используются с целью уклонения от уплаты налогов, таможенных пошлин, коррупции, легализации преступных доходов, а также в других противоправных целях и подлежат обязательному контролю. Автор подразумевает под реальным экономическим содержанием банковской операции подлинные финансовые цели, которые достигаются кредитными организациями либо их клиентами посредством проведения через кредитную организацию операций, которые могут, как соответствовать официально декларируемым в документах целям, так и не соответствовать. Понятие сомнительной банковской операции внести в Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
   
4. Дополнить перечень принудительных мер воздействия, закрепленных в ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», мерой воздействия «приостановление лицензии», дополнив ст. 74 пунктом 9: «приостановить действие лицензии на осуществление банковских операций на срок до одного года».
   
5. Ввести профессиональную дисквалификацию для руководителей кредитных организаций за грубые нарушения законодательства, повлекшие отзыв лицензии у кредитной организации. Ввести изменения в законодательство, согласно которым при получении лицензии лица, назначаемые на руководящие должности в кредитных организациях, должны проходить проверки на соответствие требованиям деловой репутации. К числу таких лиц относятся: руководители, главные бухгалтера кредитных организаций, руководители и главные бухгалтера филиалов кредитных организаций, члены правления, а также члены совета директоров (наблюдательного совета). Требования к деловой репутации должны предусматривать, что руководители кредитной организации, у которой была отозвана лицензия, не должны допускаться к профессиональной банковской деятельности на руководящие посты в кредитных организациях. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 16 ФЗ «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. № 395-I «Основания для отказа в государственной регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций» пунктом 5: «предложения на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей, членов совета директоров (наблюдательного совета) лиц, занимавших в прошлом должности руководителей кредитных организаций, у которых была отозвана лицензия».
   
6. Установить законодательное разграничение мер финансово-правовой ответственности от мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства с целью устранения имеющихся разногласий между нормами. Меры ответственности, содержащиеся в Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в нормативных актах Банка России, составляющих систему банковского законодательства следует рассматривать как самостоятельные меры финансово-правовой ответственности, имеющие иную сферу применения по сравнению с мерами административной ответственности. В целях преодоления правовой коллизии между ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и ст. 15.26 Кодекса об административных правонарушениях РФ исключить из КоАП РФ нормы об ответственности кредитных организаций (статья 15.26 КоАП РФ), объединить все нормы, регулирующие банковскую деятельность, в Банковском Кодексе Российской Федерации и выделить в нем Главу «Меры ответственности, применяемые в порядке банковского надзора».
   
7. Предлагается авторская организационная структура системы финансового надзора. Для повышения эффективности надзора за холдинговыми компаниями и банковскими группами необходимо создание Федеральной службы финансового надзора, в чьи полномочия войдет надзор за всеми сферами финансового рынка, а именно банковского, фондового и страхового. Структурно Федеральная служба финансового надзора должна состоять из Комитета банковского надзора, Комитета фондового надзора и Комитета страхового надзора. Промежуточным этапом на пути выделения Комитета банковского надзора из структуры Банка России должно стать наделение Комитета банковского надзора более широкими полномочиями в принятии решений о привлечении кредитных организаций к ответственности. В связи с этим целесообразно:
   

- дополнить ст. 5 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» следующим пунктом: «Государственная Дума ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя Комитета банковского надзора Банка России по представлению Председателя Банка России, Председатель Комитета банковского надзора подотчетен Государственной думе ФС РФ»;

- внести изменения в п. 3. Положения «О Комитете банковского надзора Банка России». Так, положение о том, что «Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. Председатель Банка России по представлению председателя Комитета назначает заместителей председателя Комитета» необходимо заменить на «Комитетом руководит Председатель Комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Председатель Комитета назначает заместителей председателя Комитета». Кроме этого, в Положении необходимо закрепить, что Комитет банковского надзора входит в структуру Банка России, в своей деятельности руководствуется ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и нормативными документами Банка России и находится в функциональном подчинении у Председателя Банка России»;

- внести изменения в ст.ст. 73, 74, 75 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Полномочия, данные этими статьями, по назначению проверок кредитных организаций, порядка их проведения, принятия решений о привлечении кредитных организаций к ответственности, о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению должны быть переданы от Совета директоров Банка России Комитету банковского надзора Банка России.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об ответственности за нарушение банковского законодательства, в правоприменительной практике Банка России и Министерства внутренних дел Российской Федерации, в практической деятельности кредитных организаций, в научно-исследовательской деятельности при разработке проблем финансовой ответственности за нарушение банковского законодательства.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке методических рекомендаций, учебников и пособий по курсам «Финансовое право» и «Банковское право».

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяется комплексным характером исследования. Суждения и выводы построены на основе анализа научных публикаций, монографий, статей, которые относятся к различным отраслям научного знания (финансовое право, административное право, общая теория права, экономика и др.).

В процессе подготовки диссертационной работы изучены и проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России), «О банках и банковской деятельности», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Определения Конституционного суда Российской Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, нормативно-правовые акты Банка России, арбитражная практика, рекомендации Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и Базельского комитета по банковскому надзору и т.д. Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ международно-правовых документов в сфере банковской деятельности: Базельское соглашение по капиталу (Базель II).

В работе также использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации, статистические данные и аналитические материалы Центрального банка Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы финансового мониторинга, Базельского комитета по банковскому надзору, Ассоциации российских банков, а также материалы научных и научно-практических конференций, посвященных вопросам развития банковской системы России, ее правового регулирования и совершенствования банковского надзора.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Результаты проведенного исследования прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России, а также кафедры организации тылового и финансового обеспечения Академии управления МВД России.

Результаты диссертационного исследования используются в процессе проведения учебных занятий в Академии экономической безопасности МВД России при преподавании курсов «Финансовое право» и «Банковское право» и внедрены в практическую деятельность коммерческого банка «Банк на Красных воротах» (ЗАО).

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе»
(г. Красноярск, 2007 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Институциональные, экономические и юридические основы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем» (г. Москва, 2007 г.), на общеакадемической научной конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности России» (г. Москва, 2007 г.). Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения и библиографического списка, включающего в себя нормативно-правовые источники и литературу.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется методологическая, теоретическая и нормативная база исследования, обоснована научная новизна, изложены положения, выносимые на защиту, указана практическая и теоретическая значимость исследования, приведены сведения об апробации его результатов.

В первой главе диссертации «Роль банковской системы в реализации финансовой политики и обеспечении экономической безопасности РФ» рассмотрен ряд вопросов, посвященных специфике развития банковской системы России, особенностям ее структуры и правового регулирования, ее роли в развитии экономики государства и обеспечении его финансовой стабильности.

В первом параграфе «Особенности развития банковской системы России» осуществляется историко-правовой анализ развития банковской системы России и банковского законодательства от момента начала возникновения банковской системы России и до настоящего времени.

Анализ основных этапов развития банковской системы и банковского законодательства России, привел автора к выводу о том, что для всех этапов развития банковской сферы характерной чертой, отличающей ее от развития банковской сферы европейских государств, оставалась ключевая роль государства. Ослабления влияния на финансовые институты государства периодически происходили, примером могут служить конец XIX в., конец «перестроечного» периода и начало «переходного» периода 90-х годов. В это время государство ослабляло контроль за всеми сегментами экономики, включая финансово-кредитную сферу, стараясь уйти от методов, свойственных административно-командной системе, и перейти к методам саморегуляции экономики рыночными механизмами. Подобный нетрадиционный подход для экономики России неизменно отражался масштабными экономическими кризисами и заставлял государство вернуться к более жесткому контролю за участниками экономических отношений.

Развитие банковской системы России принципиально отличалось от развития банковских систем большинства других стран радикальными изменениями в направлениях развития банковской системы в зависимости от этапов развития государства, существующего типа экономической системы. Также для банковской системы характерно то, что она не реформировалась эволюционно в соответствии с меняющимися потребностями экономики, а долгое время находилась в статичном состоянии, не способная отслеживать появление кризисных экономических явлений в государстве и принимать меры по их преодолению. Отсутствовала систематичная и последовательная работа по разработке законов, рассчитанных на средне- и долгосрочные перспективные потребности экономики. В последние годы такая тенденция сохранилась. Вновь принимаемые законы становились лишь вынужденной реакцией государства на уже сложившуюся ситуацию в банковском секторе экономики. Это проявлялось на всех этапах развития банковской системы России.

Очевидно, что при реформировании банковской системы России необходимо в комплексе учитывать и международный опыт и уже имеющийся в России опыт правового регулирования банковской деятельности, включая дореволюционный период, советский период, переходный период. Это позволит избежать масштабных экономических кризисов, которые неоднократно происходили в России. К такому опыту, не востребованному при реформирования банковской системы в 90-е годы, можно отнести институт кураторства и систему «пруденциального» надзора, которые использовались в России еще в XIX веке.

Во втором параграфе «Банковская система Российской Федерации: элементы и правовое регулирование» автор рассматривает банковскую систему как правовую категорию, выделяет ряд особенностей, отличающих банковскую систему России от банковских систем ряда зарубежных стран, приводит мнения ученых относительно структурного состава банковской системы, а также предлагает собственное видение элементов банковской системы.

По мнению автора, в число элементов нижнего уровня банковской системы помимо кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, необходимо включить союзы и ассоциации кредитных организаций, а также банковские холдинговые компании и банковские группы. Выделение указанных элементов обусловлено возрастанием их роли в банковской сфере, наметившейся тенденцией к укрупнению кредитных организаций, слиянию в холдинги и группы, объединению их с организациями, не являющимися кредитными организациями. Все это требует от государства обеспечения регулирования и контроля за деятельностью не только отдельных элементов подобных объединений, но и групп и холдингов в целом, что требует создания единого надзорного органа за всем финансовым рынком.

Автором определен круг источников права, составляющих банковское законодательство, выделены приоритетные для государства направления развития банковского законодательства и классифицированы источники права, регулирующие банковскую деятельность по группам в зависимости от сферы регулирования.

В третьем параграфе «Деятельность Банка России, МВД России и Федеральной службы финансового мониторинга по обеспечению экономической безопасности банковской системы» анализируются средства, используемые указанными органами для обеспечения экономической безопасности и финансовой стабильности банковского сектора экономики. Автор обращает внимание на то, что в связи с тем, что понятие «экономической безопасности» закреплено в нормативных правовых актах, а правовые средства используются в целях ее обеспечения, то экономическую безопасность можно рассматривать не только как экономическую, но и как правовую категорию, то есть ее можно рассматривать с позиции права.

Автором сделан вывод о том, что важность стабильного развития банковской системы России, необходимость обеспечения ее экономической безопасности наглядно показали масштабные кризисы экономики России, произошедшие в 1995 и 1998 годах, когда негативные экономические факторы накапливались продолжительное время, а затем отразились сначала в финансовой сфере (прежде всего на банковском секторе экономики), а затем распространились на производственную и социальную сферу. Все это повлекло за собой проникновение на рынок банковских услуг излишнего количества кредитных организаций с незначительной величиной собственного капитала и ограниченной ресурсной базой (в 1996 году в России насчитывалось 2600 кредитных организаций).

Отмечено, что причинами банковских кризисов, прежде всего, стали внутренние проблемы банковской системы, а именно отсутствие четкой государственной политики, направленной на формирование банковской системы, недостаточная развитость системы финансового мониторинга, которая выявляла бы угрозы безопасности банковской системе на ранних стадиях их развития. Негативными факторами стали кризисное состояние надзора и регулирования со стороны Банка России и недостаточно квалифицированное управление банковскими рисками (в первую очередь валютным и кредитным), низкая капитализация многих российских банков, распространенность спекулятивных операций на финансовом рынке, в ущерб более трудоемкой и менее прибыльной работе с реальным сектором экономики. Автором отмечается, что низкая финансовая дисциплина многих заемщиков оказала сильное влияние на кредитный риск банков.

В последнее время проблема обеспечения экономической безопасности банковской системы России приобретает первостепенную значимость для России в связи с предстоящим вступлением в ВТО и, как следствие, обострением конкурентной борьбы с международными финансовыми институтами.

Автор обращает внимание на то, что финансово-правовые средства, закрепленные банковским законодательством (такие как установление размеров обязательных нормативов, нормативов обязательных резервов, правила проведения банковских операций, применение мер ответственности к кредитным организациям и т.д.) способствуют поддержанию стабильности банковской системы и ее безопасности как от внутренних, так и от внешних угроз.

В четвертом параграфе «Совершенствование норм банковского законодательства в целях предупреждения совершения правонарушений в банковском секторе» предложены изменения в банковское законодательство, направленные на создание системы мер, препятствующих совершению правонарушений в банковском секторе.

В качестве подобных превентивных мер автор предлагает внести изменения в законодательство относительно определения ответственности, деловой репутации и профессиональной пригодности руководителей кредитных организаций. Введение профессиональной дисквалификации для руководителей кредитных организаций позволит формированию у них личной заинтересованности в соблюдении кредитной организацией законодательства. К числу таких лиц автор предлагает отнести руководителей, членов правления, главных бухгалтеров кредитных организаций, руководителей и главных бухгалтеров филиалов кредитных организаций, а также учредителей кредитных организаций, владеющих значительным пакетом в банках (более 5 %). Требования к деловой репутации должны предусматривать, что в течение года перед созданием банка лицо не должно иметь судимостей и совершать административные правонарушения в области финансов, налогов, ценных бумаг, а также в области предпринимательской деятельности. Руководитель кредитной организации, у которой была отозвана лицензия, не должен допускаться к профессиональной банковской деятельности на руководящих постах в кредитных организациях.

Помимо этого автор предлагает наделить кредитные организации полномочиями по выявлению банковских операций, через которые легализуются преступные доходы. Автор обосновывает наделения кредитных организаций следующими правами:

- выявлять факты представления клиентами фиктивных документов;

- выявлять случаи нецелевого использования наличных денежных средств при проведении проверок соблюдения кассовой дисциплины;

- при получении платежного поручения на оплату услуг, либо на закупку продукции от юридического лица, являющегося клиентом кредитной организации, запрашивать у него документы на сделки (договор на оказание этих услуг, акт, подтверждающий их выполнение и т.д.);

- запрашивать у юридических лиц, являющихся клиентами кредитной организации, первичные документы, являющиеся основанием для снятия наличных денежных, либо их перечислению со своего расчетного счета, при превышении суммы таких операций суммы в 600 тыс. руб.

- расторгать договор банковского счета в одностороннем порядке при условии предварительного уведомления клиента о намерении расторгнуть договор и причинах, повлекших это в случае неоднократного отказа клиента предоставить кредитной организации информацию, запрашиваемую банком в целях получения сведений о клиенте и/или выгодоприбретателях по его операциям, а также когда операции по счету физического лица свидетельствуют о ведении им предпринимательской деятельности, а также при выявлении факта представления клиентом фиктивных документов.

По мнению автора, необходимо законодательно закрепить определение так называемых «сомнительных» банковских операций, так как возникают спорные ситуации в их определении. По закону такие операции легальны, но действительными целями таких операций могут быть оплата «серого» импорта, то есть уклонение от уплаты таможенных платежей, взятки и «откаты» чиновникам и менеджерам корпораций, оплата контрабанды наркотиков, легализация преступных доходов и т.д. Или наоборот, можно ввести денежные средства в легальный безналичный оборот и тем самым легализовать преступные деньги. У банков нет законных оснований отказывать клиентам в проведении таких операций.

Операция становится сомнительной, когда у нее обнаруживаются признаки необычной или запутанной сделки.

Обычно выделяют следующие признаки «сомнительной» операции:

- запутанный или необычный характер операции, не имеющий очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

- несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации;

- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных Федеральным законом;

- иные обстоятельства, дающие основания полагать, что операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Критерии выявления и признаки необычных сделок (более 50 критериев) приведены в письме Центрального банка Российской Федерации от 13.07.2005 № 99-Т «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма». Эти критерии ложатся в основу правил внутреннего контроля, разрабатываемых кредитными организациями, но в то же время могут быть дополнены и изменены каждой кредитной организацией в зависимости от специфики её деятельности и специфики деятельности её клиентов.

Критерии и признаки необычных сделок сгруппированы в зависимости от характера проводимых операций: операции с денежными средствами в наличной форме и переводы денежных средств; операции по кредитным договорам; расчеты по клирингу; использование операций с участием страховщиков; международные расчеты; операции с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами; осуществление электронного банкинга и расчетов по пластиковым картам; общие признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

На основании рекомендаций Банка России по выявлению операций, через которые могут легализовываться преступные доходы и обналичиваться денежные средства автором предложено определение «сомнительной банковской операции».

Во второй главе «Финансово-правовая ответственность кредитных организаций за нарушение банковского законодательства» рассматриваются теоретические вопросы финансово-правовой отвественности за нарушение банковского законодательства: проводится анализ явления юридической ответственности, рассматриваются виды юридической ответственности, дается отпределение «финансово-правовой ответственности».

В первом параграфе «Роль и место финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности» исследуются теоретические определения «юридической ответственности», исследуются мнения различных авторов в определении этого явления.

Автор отмечает, что исследование категории юридической ответственности ведется с 60-х годов XX в. Единого подхода к определению данной категории и ее делению на виды учеными не выработано. Понятие юридической ответственности динамично развивается вместе со всей юридической наукой и те положения, которые еще недавно считались незыблемыми, сейчас нуждаются в переосмыслении и дополнительном изучении. Изменение общественных отношений и законодательства обусловливает появление нового содержания принципов, целей, функций и новых видов юридической ответственности.

За последнее время в Российской Федерации произошли существенные политические и социально-экономические преобразования, государство и общество претерпели значительные изменения. Существенно изменилось право и экономика России. В правовой литературе последних лет стало больше уделяться внимания вопросам юридической ответственности за финансовые правонарушения. Вопрос о необходимости выделения в системе юридической ответственности самостоятельного вида – финансово-правовой ответственности стал особенно актуальным в 90-е годы XX в. с развитием финансового законодательства, за последнее время вопросы применения финансовых санкций за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности все чаще получают свое отражение в работах отечественных правоведов.

В параграфе автор обращается к трудам теоретиков права, занимающихся изучением данного вопроса, таких как Д.А. Липинский, В.Е. Крутицких, А.Ф. Черданцев, Р.Л. Хачатуров.

Выделяя виды юридической ответственности, многие авторы придерживаются позиции, сформировавшейся в период существования административно-командной модели управления экономикой, выделяя уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную ответственность. С начала 90-х годов, с развитием таких отраслей права как финансовое, налоговое, бюджетное и т.д. понятие юридической ответственности было выделено и в этих отраслях права.

Автор считает, что во многом существование самостоятельной отрасли права определяется содержанием норм, устанавливающих обязанности для субъектов права и санкции за их нарушение. В связи с тем, что сейчас финансовое право предусматривает определенные финансовые обязанности для субъектов финансового права и санкции за их несоблюдение, то следует вывод о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и необходимо выделять такой вид юридической ответственности как финансово-правовая ответственность. Автор предлагает свое понимание данного явления, выделяет видовые признаки финансово-правовой ответственности. Автор формулирует собственное определение финансово-правовой ответственности за нарушение банковского законодательства.

Во втором параграфе «Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям за нарушение банковского законодательства» проводится анализ мер воздействия, принимаемых Банком России в рамках осуществления надзорных функций.

В соответствии с законодательством Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства. Для осуществления своих функций в области банковского регулирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их фи­лиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устра­нении выявленных в их деятельности нарушений и принимает предусмот­ренные законом санкции по отношению к нарушителям.

Автор указывает, что за выявленные Банком России нарушения в деятельности кредитной организации должны следовать меры воздействия, предусмотренные ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закон содержит лишь перечень мер воздействия, применяемых Банком России, однако в нем не упоминается ни о доведении до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности, ни о рекомендациях надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации, ни о предложениях представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, ни другие важные процедурные вопросы, которые требуют законодательного закрепления. Все указанные выше вопросы регулируются Инструкцией Центрального банка РФ от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия».

Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям, автор классифицирует на предупредительные, пресекательные и меры ответственности. На основании нормативных документов Банка России проводится анализ оснований выбора мер воздействия, применяемых к кредитным организациям, и порядка их применения.

По мнению автора, к мерам принудительного воздействия пресекательного характера, не указанных в ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», следует также отнести приостановление действия банковской лицензии. Такое полномочие предоставлено Банку России в соответствии со ст. 59 Закона «О банке России». В законе «О Банке России» не установлены также ни основания, ни сроки приостановления, ни процедуры введения этой меры. Поэтому, на взгляд автора, этот пробел законодательства необходимо устранить, указав в ст. 74 приостановление банковской лицензии как меру принудительного воздействия. По своей сути она представляет собой временное ограничение кредитной организации осуществлять все банковские операции, которые указаны в выданной лицензии.

В третьем параграфе «Ответственность за нарушение банковского законодательства: коллизии норм и пути их преодоления» автор обращает внимание на существование правовой коллизии, существующей между ст. 74 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ст. 15.26 КоАП РФ. При сопоставлении этих норм обнаруживается то, что нормы административного и финансового законодательства дублируют друг друга в части наложения штрафных санкций за нарушения кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России.

Несогласованность административного и финансового законодательства в части наложения штрафных санкций за нарушения кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России негативно влияет на правоприменительную деятельность Банка России при наложении штрафных санкций и вызывает многочисленные иски со стороны кредитных организаций в арбитражные суды с целью обжалования действий Банка России.

Выявление сути имеющихся противоречий потребовало от автора обращения к арбитражной практике по делам об обжаловании кредитными организациями решений Банка России о привлечении их к ответственности в виде штрафов. Анализ арбитражной практики показал, что штраф, предусмотренный ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в случае его обжалования кредитными организациями отменяется и налагается штраф, предусмотренный ст. 15.26 КоАП РФ. Принципиальными отличиями штрафов, предусмотренными ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от штрафов, предусмотренных КоАП РФ, является способ выражения денежного взыскания (КоАП РФ определяет размер штрафа, выраженный в рублях, Закон устанавливает зависимость штрафа от минимального размера уставного капитала), а также субъект – получатель взыскиваемых штрафов (в соответствии с КоАП РФ штрафы перечисляются в государственный бюджет, а в соответствии с ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» – в доход Банка России). Так, в соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ максимальный размер штрафа, предусмотренный для кредитных организаций составляет 50 тыс. руб., в соответствии же с ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» размер штрафа может достигать 1 % минимального размера уставного капитала, который по состоянию на 1 января 2007 года равен 5 млн. евро в сумме рублевого эквивалента (175 млн. руб.). Как видно, размеры штрафов, налагаемые в соответствии с КоАП РФ, не сопоставимы со штрафами, предусмотренными ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)», несущественны по своим размерам для кредитных организаций и не могут служить достаточным стимулом для соблюдения ими законодательства, в отличие от штрафов, предусмотренных Законом.

Причинами возникновения правовой коллизии послужили два фактора. Во-первых, арбитражные суды относят санкции, предусмотренные ст. 74, к мерам административной ответственности. Следовательно, из двух мер административной ответственности, предусмотренных законодательством за одно и то же правонарушение, судами применяется менее строгая мера. Данный принцип следует из ст. 1.7 КоАП РФ. В силу ч. 2 названной статьи закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Второй фактор связан с тем, что арбитражные суды относят КоАП РФ к нормативным актам, обладающим большей юридической силой, чем ФЗ «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Подобная позиция выглядит ошибочной и не может быть принята, так как указанные законы относятся к одному виду нормативных правовых актов - федеральным законам. Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что «Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой» (см. Определение Конституционного суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О Определение Конституционного суда РФ по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»).

С целью разграничения финансово-правовой ответственности и административной ответственности за нарушение банковского законодательства, автор выделяет свойственные им признаки, разграничивает их по субъектному составу, целям применения, условиям назначения, основаниям применения, по порядку назначения, а также по расчетам взыскиваемых сумм в случаях наложения штрафов.

Диссертант пришел к выводу, что наиболее рациональным выходом из сложившейся правовой коллизии может быть создание единого нормативного акта, закрепляющего все понятия, используемые в банковском праве, порядок регулирования банковской системой, меры ответственности, применяемые к кредитным организациям. Принятие Банковского кодекса поможет избежать несогласованности различных нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую деятельность.