Geum.ru

Нацiональна юридична академiя україни iменi ярослава мудрого на правах рукопису любченко павло миколайович

Вид материалаДокументы

Содержание


2.6. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

2.6. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект


За умов, коли зовнішня політика України спрямована на євроінтеграцію, існує нагальна потреба вивчення досвіду європейських країн щодо організації публічної влади, впровадження міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування в національне законодавство. Наукове дослідження й аналіз зарубіжного досвіду місцевого самоврядування є надзвичайно важливим та актуальним з огляду на формування й розвиток громадянського суспільства в Україні. Право громадян брати участь у вирішенні суспільних справ значною мірою реалізується на місцевому рівні, тому основні положення про місцеве самоврядування в більшості держав закріплюються на конституційному рівні. Конституції країн, які утворилися після розпаду Радянського Союзу, а також держав Східної Європи, як правило, містять окремі розділи, де досить детально врегульовано правовий статус суб’єктів місцевого самоврядування. У конституціях країн так званої розвинутої демократії цим питанням приділяється значно менше уваги, але це зазвичай не відбивається на рівні розвитку цього інституту.

Одне з найбільш детальних понять місцевого самоврядування закріплено в Конституції України. Аналізуючи його, можна отримати уявлення про його суб’єктів, форму реалізації та сферу відання. Конституція Республіки Угорщина визначає місцеве самоврядування як форму незалежного демократичного управління місцевими громадськими справами, здійснення місцевої влади в інтересах населення (ст. 41). У Польщі місцеве самоврядування визначається як основна форма організації громадського життя на місцях (ст. 70) [117, с. 249]. У Конституції Російської Федерації закріплено, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування й розпоряджання муніципальною власністю (ст. 130) [113, с. 409].

Ключовою ознакою місцевого самоврядування, яка в окремих країнах закріплюється на конституційному рівні, є його автономність. Відповідно до ст. 9 Конституції Республіки Словенія автономія органів місцевого самоврядування гарантується. Найбільш чітко автономність місцевого самоврядування закріплено в ст. 12 Конституції Російської Федерації: “Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень є самостійним. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади” [113, с. 409]. У Конституції Республіки Молдова вказується, що публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях ґрунтується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влади, місцевого публічного управління й консультацій з громадянами про найважливіші питання місцевого значення. Автономія стосується як організації й діяльності місцевого публічного управління, так і керування справами співтовариств, які вона представляє (ст. 109). Разом із тим згідно зі ст. 113 Конституції цієї держави районна рада координує діяльність сільських і міських рад в управлінні громадськими справами районного значення, що свідчить про обмежений рівень автономності цих органів.

Про автономність місцевого самоврядування в Республіці Бєларусь, Республіці Узбекистан на конституційному рівні не згадується. У ст. 122 Конституції Республіки Бєларусь закріплено, що рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законодавству, анулюються Радами депутатів вищого рівня, а рішення місцевих виконавчих і розпорядчих органів, що не відповідають законодавству, анулюються відповідними Радами депутатів, вищими виконавчими й розпорядчими органами, а також Президентом Республіки. Конституція Республіки Узбекистан установлює, що представницьку й виконавчу владу на відповідній території очолює хоким області, району й міста. Хоким області й міста Ташкент призначається і звільнюється з посади Президентом і затверджується відповідною Радою народних депутатів (ст. 102). Аналіз норм, що регулюють статус органів місцевого самоврядування в цих країнах, свідчить про високий рівень їх залежності від державної влади.

Проблема взаємовідносин держави й місцевого самоврядування є однією з ключових майже в усіх країнах світу, які підтримують ідею розвитку цього інституту. У різних країнах вона вирішується по-різному. Так, у Японії діє міністерство в справах місцевого самоврядування, у Норвегії – міністерство муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції – великі підрозділи у складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою територій, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища [28, с. 51]. В Україні у 2007 р. утворено центральний орган виконавчої влади, основною функцією якого є розробка й реалізація державної регіональної політики.

Аналіз поняття “місцевого самоврядування” (ст. 140), принципу народовладдя (ст. 5) та інших положень Конституції України дає змогу зробити висновок про автономність місцевого самоврядування та його відокремленість від системи органів державної влади. Водночас нечіткість конституційного регулювання статусу цього інституту в Україні створює підгрунтя для абсолютно протилежних висновків різних науковців. Зокрема, М. Пухтинський зазначає, що епоха романтизму, коли багато хто вірив в абсолютну незалежність місцевого самоврядування в Україні, закінчилася ще на першому етапі державотворення [285, с. 2]. В. Борденюк, аналізуючи зміст ст. 140 і ч. 2 ст. 19 Конституції України, дійшов висновку, що на органи місцевого самоврядування багато в чому поширюється правовий режим органів державної влади. Про віднесеність органів місцевого самоврядування до механізму держави, на його думку, свідчить чимало й інших чинників, серед яких найголовнішим є те, що створення цих органів є насамперед результатом волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції й Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а не лише наслідком самоорганізації територіальних громад. Суттєвим, на його думку, є також і те, що системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою держави як територіальної організації держави, що передбачає поділ її території з метою ефективного здійснення функцій державного управління збігаються [42, с. 13]. З нашого погляду, в Конституції й законах України зафіксовано волевиявлення народу, а не держави, і саме в таким спосіб він визначає конституційний лад в країні, можливість функціонування місцевого самоврядування поза державним механізмом. В. Прошко зауважує, що нинішня система місцевого самоврядування в Україні є “совєтізованою”, деполітизованою, позбавленою останніх ознак автономії, такою, що задовольняє інтереси територіальної громади за залишковим принципом, тобто за умов, якщо вони не суперечать інтересам інших. Будучи безвідповідальною ця система має величезні можливості перерозподілу ресурсів, чим приваблює кримінальні групи, тим більше, що контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громадянського суспільства є сумнівним [282, с. 23].

Важливим є питання конституційного визначення кола суб’єктів місцевого самоврядування, що безпосередньо пов’язано з формами здійснення місцевого самоврядування. Визнаним на міжнародному рівні є правило, згідно з яким громадяни беруть участь в управлінні місцевими справами як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо – шляхом референдуму, загальних зборів та інших форм свого волевиявлення.

Світова практика свідчить про наявність різних підходів до закріплення на конституційному рівні переліку суб’єктів місцевого самоврядування. Конституції одних країнах акцентують увагу на тому, що об’єднання мешканців певної території – це первинний суб’єкт місцевого самоврядування, а в інших ці положення менш чітко означені, насамперед, урегульовано статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування. До першої групи можна включити Польщу, де на конституційному рівні закріплено, що одиниці місцевого самоврядування існують у формі передбачених законом об'єднань мешканців певної території (ст. 70). У Конституції Республіки Словенія зазначається, що словенці здійснюють місцеву владу з допомогою муніципалітетів та інших місцевих самоврядних організацій (ст. 138). Відповідно до ст. 100 Конституції Чеської Республіки одиницями місцевого самоврядування є місцеві об'єднання громадян, які мають право на самоврядування [117, с. 507]. До цієї групи, безумовно, належить і Україна, де на рівні Основного Закону проголошено, що місцеве самоврядування – це право жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140). Конституції більшості країн Європейського Союзу передусім регулюють статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування і в меншій мірі приділяють увагу закріпленню правового статусу громад.

Формування органів місцевого самоврядування в переважній більшості країн здійснюється громадянами відповідної держави. У Конституції України проголошується право громадян вільно обирати й бути обраними до органів державної влади й органів місцевого самоврядування (ст. 38). В Англії право бути обраним членом органу місцевого самоврядування мають британські громадяни і громадяни Ірландської Республіки, яким на день виборів виповнилося 21 рік і які протягом 12 місяців, що передують цьому дню, володіють землею як власники, орендують її, чи мають основне (єдине) місце роботи або постійно проживають в цьому районі [5, с. 160].

Інтеграційні процеси, що відбуваються в Європі, не лише ведуть до перерозподілу повноважень між органами держав та органами Європейського Союзу, а й впливають на регулювання на національному рівні порядку формування муніципальних органів. Зокрема, в Конституції Франції передбачено можливість реалізації права обирати й бути обраним на муніципальних виборах для громадян Європейського Союзу, що проживають у Франції (ст. 88-3). Умови надання такого права визначаються органічним законом [129, с. 681]. У Федеративній Республіці Німеччина на виборах в округах і громадах право обирати й бути обраними мають також особи, які мають громадянство держави – члена Європейського Співтовариства (ст. 28) [240, с. 190]. В Іспанії на основі взаємності у випадках, передбачених договорами чи законами, активне й пасивне право голосу надається іноземцям (ч. 2 ст. 13) [124, с. 373]. Згідно з ч. 3 ст. 9 Конституції Великого Герцогства Люксембург здійснення політичних прав не люксембуржцям може бути даровано законом [122, с. 458]. Відповідно до ст. 130 Конституції Королівства Нідерландів право брати участь у виборах муніципальних рад і бути обраним до їх складу може бути надано Актом парламенту особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно проживають в муніципалітетах, якщо вони відповідають тим самим виборчим цензам, що й громадяни цієї держави [126, с. 497]. У Португалії іноземці, які мешкають на її території, за умови взаємності з боку відповідної іноземної держави можуть наділятися законом виборчою правоздатністю на виборах в органи місцевого самоврядування [127, с. 524].

Право голосу надається, як правило, громадянам, які постійно проживають на території громади. Разом із тим, наприклад, в Австрії в положенні про вибори може бути визначено, що активне й пасивне виборче право на виборах в громадську раду не надається особам, які проживають на території громади менше одного року, якщо очевидно, що їх перебування в громаді є тільки тимчасовим (ст. 117) [371, с. 66].

Вивчаючи практику місцевого самоврядування різних країн, можна вирізнити таку закономірність: чим більше місто, тим складніше його жителям брати безпосередню участь у вирішенні місцевих справ і, навпаки, чим менший населений пункт (його частина), тим більше можливостей для безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні. Конституції окремих країн установлюють, що на низовому рівні територіального устрою представницькі органи місцевого самоврядування можуть не створюватися. У громадах Федеративної Республіки Німеччини виборний орган може бути замінено громадськими зборами (ст. 28) [240, с. 190]. Подібна норма закріплена і в Конституції Португальської Республіки, яка встановлює, що відповідно до закону в приходах з невеликим числом жителів асамблея приходу може бути замінена загальними зборами громадян-виборців [127, с. 586].

У провінції Уольстер Північної Ірландії повноваження місцевої влади виконувалися громадськими організаціями через комітети “куангос” – утворення, які зазвичай відносять до непідвідомчих громадських органів (NDPB). Ці органи складаються з призначених посадових осіб і за рахунок громадського фінансування здійснюють свої повноваження в громадах по всій провінції. У 1998 р. домовленість політичних лідерів про самоврядування шляхом поділу влади була схвалена майже 70% електорату на референдумі і включала участь громадянського суспільства у формі “громадського форуму”, який діє як дорадча структура із соціальних, економічних і культурних питань [75, с. 42]. В Англії в кожному приході утворюються збори приходу для обговорення справ і виконання інших функцій, віднесених до їх відання законом (ст. 9) [5, с. 160].

Ускладнення суспільного життя потребує професійного, кваліфікованого вирішення проблем, які стоять перед громадою, з урахуванням інтересів усіх заінтересованих груп, що зумовлює існування представницьких органів місцевого самоврядування. В усіх країнах, де функціонує та чи інша модель місцевого самоврядування, жителі населених пунктів чи відповідних територій обирають представницькі органи. У переважній більшості країн на місцевому рівні функціонують ради (Англія, Королівство Нідерландів), громадська рада (Австрія), асамблея (Португалія). Окремі науковці зазначають, що в розвинутих країнах представницьке правління знаходиться в кризовому становищі почасти через те, що з часом воно втратило всі інститути дійсної участі в ньому громадян, а почасти із-за тяжкої “хвороби”, від якої потерпає політична система, – бюрократизації і схильності партій не представляти нікого, окрім власних партійних машин [108, с. 759].

При формуванні представницьких органів місцевого самоврядування використовуються різні виборчі системи. Для європейських країн (Австрія, Португалія) типовою є пропорційна система виборів до органів місцевого самоврядування. Навіть там, де діє мажоритарна виборча система, тільки кандидати, які є висуванцями партій і носіями партійних ідей, мають реальні шанси на перемогу, у незалежних же кандидатів, як правило, немає достатніх фінансових і кадрових ресурсів [282, с. 23]. Мажоритарна виборча система залишається більш поширеною в державах, що утворилися після розпаду Радянського Союзу.

У більшості країн вибори представницьких органів місцевого самоврядування є прямими. Звертає на себе увагу порядок формування муніципальних асамблей – представницьких органів муніципії у Португалії. До їх складу входять голови жунт приходів (виконавчих органів) і членів, які обираються електоратом муніципії чисельністю не менше ніж число голів жунт (ст. 251) [127, с. 587]. Через непрямі вибори частіше формуються представницькі органи місцевого самоврядування регіонального рівня. Зокрема, в Ірландській Республіці регіональні органи влади формуються з представників органів місцевого самоврядування. Їх основним завданням є сприяння координації всіх публічних служб у регіоні, а також надання консультацій у зв’язку з впровадженням структур, які створюються Європейським Союзом [116, с. 323]. У Греції законом може бути передбачена участь обраних представників місцевих професійних, наукових і культурних організацій і державної адміністрації в органах місцевого самоврядування другого рівня в межах однієї третини від загального числа членів цих органів [123, с. 285]. Депутати (радники) в одних країнах мають імперативний мандат, в інших – вільний. Згідно з ч. 6 ст. 129 Конституції Королівства Нідерландів депутати рад не зобов’язані імперативним мандатом чи інструкціями при голосуванні [126, с. 497]. Імперативний мандат дає змогу виборцям відкликати депутата в разі порушення ним законодавства або неналежного виконання своїх обов’язків, однак на конституційному рівні ці положення, як правило не закріплюються.

Для організації місцевого самоврядування важливе значення мають виконавчі органи. В Україні діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів відокремлена. Депутати (окрім секретаря ради) не входять до складу виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад. Зарубіжний досвід свідчить про існування різноманітних систем взаємовідносин між представницькими й виконавчими органами місцевого самоврядування, різні підходи до їх формування. В Австрії виконавчі функції здійснює громадське правління (в містах, що мають особливий статус – міський сенат), у складі якого повинні бути пропорційно представлені партії, що отримали мандати в громадській раді. Ведення справ у громадах здійснюється службою громадського (міського) управління, а в містах, що мають особливий статус, – магістратом (ст. 117). У Португалії виконавчим органом приходу є жунта, що обирається шляхом таємного голосування асамблеєю з числа її членів, а виконавчим органом муніципії – муніципальна палата, яка обирається громадянами-виборцями.

Зазвичай у переважній більшості країн систему виконавчих органів місцевого самоврядування очолює голова (мер, бургомістр). Але існують також і колегіальні органи (у Великому Герцогстві Люксембург – колегія бургомістрів та їх заступників). Голова (мер, бургомістр) може обиратися безпосередньо як населенням (Україна, ), так і представницьким органом (у Великому Герцогстві Люксембург колегія бургомістрів та їх заступників обирається з комунальних радників). У федеративних країнах, таких як Австрія, бургомістр обирається представницьким органом, але відповідно до конституції землі може обиратися й безпосередньо громадянами. Подібна норма закріплена і в законодавстві Іспанії, де алькальди (мери) обираються радниками або безпосередньо жителями [116, с. 370]. У Нідерландах бургомістри призначаються указом Короля. У Португалії головою виконавчого органу приходу, муніципальної палати стає особа, яка очолювала список кандидатів, який отримав найбільше число голосів (статі 247 і 252).

Участь народу в самоврядуванні накладає суворе, хоча й законодавчо не визначене обмеження на розміри адміністративно-територіальних одиниць. Дилема полягає в тому, що чим меншою є така одиниця, тим меншим є вплив політичних рішень. I навпаки, чим вона є більшою, тим менше важить голос окремого громадянина у прийнятті рiшень. Як наслідок – у різних країнах були задіяні різні способи наблизитися до оптимальних розмірів, що, зрештою, призвело до виникнення трьох ярусів урядування: загальнодержавного (національного), проміжного й різноманітних варіантів місцевого [305, с. 8]. У Фінляндії основними територіальними одиницями є комуни, повіти, губернії, у Португальській Республіці – приходи, муніципії, області, в Італії –комуни, провінції, області, в Іспанії – муніципії, провінції й автономні співтовариства (ст. 137) [124, с. 401]. Відповідно до ст. 129 Конституції Республіки Хорватія одиницями місцевого самоврядування згідно із законом повинні бути громади, райони й міста [117, с. 400]. Систему місцевого самоврядування в Польщі складається з трьох рівнів: гміна, повіт і воєводство.

В Україні, адміністративно-територіальні одиниці, що є територіальною основою діяльності органів місцевого самоврядування, умовно можна поділити на 3 ланки: а) села, селища, міста; б) райони; в) області. У науковій літературі неодноразово зазначалося, що в українському законодавстві поєднуються два підходи до визначення територіальної основи місцевого самоврядування: (а) поселенський (місцеве самоврядування здійснюється в населених пунктах) і (б) територіальний (місцеве самоврядування здійснюється на територіях районів та областей) [214, с. 267]. Значна кількість держав мають 2 ланки територіальних утворень, що нижчі за національний. Так, Королівство Нідерландів є унітарною державою, поділеною на 12 провінцій, які, в свою чергу, поділяються на муніципалітети. З метою організації місцевого самоврядування Англія поділена на області місцевого самоврядування – графства, в яких утворені райони, що звуться округами.

В Австрії громада одночасно є одиницею і територіальною, й адміністративною з правом самоврядування. Кожна ділянка території повинна належати якійсь із громад. Для виконання окремих завдань у сфері власної компетенції громади можуть об’єднуватися на підставі угод в союзи. Така угода потребує дозволу наглядового органу [371, с. 65].

Конституції майже усіх країн, які приділяють увагу місцевому самоврядуванню, вказують його сферу відання. Так, у ст. 154 Конституції Естонської Республіки закріплено, що рішенням усіх питань місцевого життя та його устроєм займаються місцеві самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. Інші конституції окрім загального визначення наводять перелік питань, які мають вирішуватися на рівні місцевого самоврядування. Зокрема, в ст. 128 Конституції Республіки Хорватія зазначається, що місцеве самоврядування включає право вирішувати питання щодо потреб та інтересів місцевого значення, особливо що стосуються житлового будівництва, комунальних послуг, догляду за дітьми, соціального страхування, культури, фізичної культури, спорту, а також захисту й охорони навколишнього середовища. У ст. 132 Конституції Російської Федерації встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальною власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, установлюють місцеві податки та збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення. Більш детально предмети відання визначено в ст. 115 Конституції Республіки Македонія, де закріплено, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема, щодо міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення й охорони дитинства, дошкільного виховання, початкової освіти, основних питань охорони здоров'я та інші справи, визначені законом [117, с. 185].

Вырезано.

Для доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте ссылка скрыта

Прийняття в 1992 р. Закону України “Про об’єднання громадян” дало поштовх розвитку громадських організацій, значно зросла їх кількість, стали більш різноманітними форми й напрямки їх діяльності. Потреба в більш детальному правовому регулюванні статусу окремих громадських організацій зумовила прийняття Законів України “Про професійних творчих працівників та творчі спілки», “Про молодіжні та дитячі громадські організації”, “Про благодійництво та благодійні організації”.

Громадські організації створюються під впливом тих же природних потреб, які зумовлюють об’єднання людей у громади. Люди створюють їх, щоб боронити себе від тиску органів публічної влади, для самовиявлення й самозахисту власних інтересів. Об’єднання у відповідні інститути провадиться винятково добровільно, і головне, що відрізняє їх від політичних партій, – це те, що вони не ставлять перед собою політичної мети – боротьби за владу. Громадські організації зорієнтовані впливати на владу, а не володіти нею, тобто їх діяльність має переважно аполітичний характер, але інколи й політизується, якщо виявляється, що іншого шляху захисту їх інтересів не існує. Як результат – певні громадські організації, рухи перетворюються на політичні партії.

Станом на 1 липня 2007 р. в Україні легалізовано 52693 громадських організацій, із них більше 450 опікуються проблемами публічного управління. Найбільша чисельність організацій з місцевим статусом у Києві, Львівській, Одеській, Харківській та Дніпропетровській областях. У своїй більшості вони все ще залишаються слабкими, не завжди адекватно усвідомлюють інтереси своїх прихильників, не вміють заробляти кошти, організувати реалізацію своїх же ініціатив, будувати ділові відносини між собою та з органами публічної влади [232, с. 6]. У той же час громадські організації, вивчаючи й озвучуючи суспільні потреби і пропонуючи органам публічної влади нові ідеї, варіанти дій, відіграють важливу роль у формуванні громадянського суспільства в Україні, становленні демократії, захисті прав і свобод громадян. Дедалі помітнішим стає їх внесок у розв'язання регіональних і місцевих проблем, пов'язаних з розвитком економіки й соціального захисту населення. Співпраця влади з цими інститутами служить індикатором і чинником розвитку громадянського суспільства.

Перелік громадських організацій в Україні настільки широкий, що провести їх всеосяжну класифікацію дуже складно. За своєю спрямованістю вони поділяються на (а) економічні (об'єднання підприємців, банкірів, роботодавців та ін.), (б) соціально-демографічні (ветеранські, жіночі, молодіжні), (в) культурологічні і просвітницькі, (г) творчі (об'єднання письменників, артистів, художників), (д) спортивно-туристські й оздоровчі, (е) наукові й науково-технічні, (є) оборонні, (ж) національно-культурні, (з) екологічні. Вид громадської організації суттєво впливає на характер їх взаємовідносин з органами влади.

Громадські організації характеризуються певними особливостями, тому умовно можна вирізнити організації, (а) які обстоюють специфічні права своїх членів (спілки чорнобильців, ветеранів, багатодітних сімей, інвалідів тощо), (б) так звані “закриті” (бджолярі, мисливці, філателісти тощо), (в) професійні (що мають звільнений апарат і фінансуються за рахунок грантів). Права членів громадських організацій першої групи гарантовані державою. Такі організації очікують опіки, їх важко залучити до плідної співпраці, зате дуже легко заробити у них репутацію ворога. Специфіка закритих організацій полягає в тому, що їм майже ніколи нічого не потрібно від органів місцевого самоврядування, свої проблеми вони вирішують самостійно, тому важливо підтримувати з їх формальними й неформальними лідерами постійні контакти. Професійні громадські організації зазвичай мають тісний зв’язок з органами місцевого самоврядування, їх робота є доволі важливою й корисною для громади [284, с. 9].

Громадські організації покликані соціалізувати індивідів, вони є головним засобом для усунення вад демократичного режиму й повинні сприяти більш ефективній і динамічній діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, орієнтувати їх на служіння громадським справам у такий спосіб, щоб при цьому не нехтувалися приватні інтереси громадян. Важливими функціями громадських структур є осмислення, узагальнення, доведення до відома органів і посадових осіб місцевого самоврядування інтересів і потреб конкретних верств населення, розробка альтернативних концепцій, стратегій, проектів, програм розвитку тих чи інших сфер суспільства, партнерство в розв’язанні соціально значущих завдань.

Основними напрямками діяльності громадських організацій в аспекті взаємовідносин з органами місцевого самоврядування є: а) використання досвіду територіальних громад на потреби політики; б) інформація про вдалі практичні приклади або про шляхи, якими подібну проблему розв’язали в іншому регіоні; в) осмислення основних чинників, що впливають на певну сферу політики; г) оцінка позиції інших учасників дискусії; д) надання можливостей для взаємодії основних суб’єктів політики відповідно до моделі дорадчої демократії [255, с. 31].

Взаємодія органів місцевого самоврядування і громадських організацій може здійснюватися за двома стратегіями – співпраця й опонування. Певний тип взаємовідносин значною мірою залежить від того, на якій фазі життєвого циклу знаходиться організація. Новостворені організації, як правило, займають більш радикальні позиції, інші, з часом “вростаючи” в систему, поступово переходять від опонування на позиції співпраці. Організації самостійно вибирають для себе той чи інший тип взаємовідносин, кожен з яких має як позитивні, так і негативні риси. Постійна співпраця з органами місцевого самоврядування загрожує бюрократичною асиміляцією, зростанням із системою органів публічної влади і втратою автономії, а опонування може призвести до втрати зв’язків з широким соціальним середовищем, до прагматичної ефективності.

У науковій правовій літературі вирізняють 3 принципово різні моделі ставлення об’єднань громадян до влади: (а) опозиційну, (б) співпрацю як доповнення діяльності владних органів, (в) реформування [23, с. 410]. Опозиційна політика громадських організацій щодо органів місцевого самоврядування спрямована, як правило, на створення перешкод здійсненню планів і програм, які можуть негативно вплинути на малозабезпечені верстви населення. Такі відносини виникають, коли громадські організації мають надійну підтримку певної частини населення й відстоюють концепцію розвитку, що відрізняється від затвердженої місцевою радою або суперечить їй. Ці об’єднання вимагають розширення участі громадян у підготовці та прийнятті рішень, виступають за посилення впливу громадськості на управлінські процеси в громаді й регіоні. Модель доповнення діяльності органів місцевого самоврядування виникає, коли об’єднання громадян розвивають свої власні програми в напрямку, який у цілому співпадає з пріоритетами, визначеними владними органами. Це стосується, зокрема, розширення послуг для населення, підтримки розвитку малого бізнесу тощо. При політиці реформування громадські організації ставлять себе щодо органів публічної влади, які надають послуги населенню, в позицію співвиконавця, поліпшують їх діяльність.

Для взаємовідносин органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями характерною є наявність значної кількості проблемних питань [176, с. 27]. Так, низька ефективність такої взаємодії зумовлюється: а) недостатнім рівнем соціальної й політичної структуризації населення і політичної активності громадян; б) відсутністю налагоджених зв'язків між організаціями, які сприяли б обміну досвідом у реалізації громадських програм; в) низьким рівнем знання нормативно-правової бази, що регулює взаємовідносини влади й громадськості в Україні; г) здійсненням формування й функціонування місцевого самоврядування за принципами закритості і клановості.

Треба зауважити, що більшість громадських організацій не мають достатнього авторитету в суспільстві. Нечисленність громадян, які беруть участь у їх заходах, перешкоджає досягненню достатнього рівня впливу на соціально-політичну ситуацію у відповідних адміністративно-територіальних одиницях і на прийняття рішень місцевого значення. Переважна більшість громадських організацій існує лише формально, не вирізняючись активністю. Особливу групу становлять організації, які активізуються лише в період передвиборних кампаній і працюють виключно в рамках агітації виборців за того чи іншого кандидата чи партію. Вони фактично функціонують як бізнес-структури і не роблять істотного внеску в розвиток громадянського суспільства.

Усе ще залишається потужним стереотип, що влада самодостатня і не потребує допомоги неурядових організацій. Причини цього різні: а) нерозуміння чиновниками ролі громадських організацій у суспільстві; б) небажання робити публічним, відкритим процес розподілу бюджетних коштів і матеріальних ресурсів; в) недовіра до таких організацій, острах неефективного використання ними коштів. У дійсності ж влада потребує допомоги громадських організацій, їх ідей, підходів до прийняття нових і нестандартних рішень, до фінансування, волонтерської праці, зв’язків і багато іншого, що у своєму розпорядженні мають дійові й компетентні громадські та благодійні організації [139, с. 35].

Органи місцевого самоврядування часто діють нераціонально, навантажуючи себе тягарем розв’язання всіх без винятку соціальних проблем жителів, забуваючи при цьому слухати голос активної громадськості, не даючи можливості для прояву відповідальності кожного громадянина. Більшість розвинених у соціальному плані держав (Канада, Німеччина, США та ін.) переклали частину або переважну більшість турбот про соціальний захист своїх громадян на плечі третього сектора, вивільнивши в такий спосіб свій час для здобуття нових економічних ресурсів через упровадження ліберального законодавства, яке дає змогу ефективно розвиватися цим секторам суспільства.

Помітну роль у житті муніципалітетів розвинених країн відіграють різні освітянські союзи, такі як «Асоціація освічених бізнесменів» і «Ліберті ні», до яких входять підприємці, громадські діячі, викладачі та студенти місцевих університетів. Такі союзи служать сполучною ланкою між органами місцевого самоврядування і громадянами. Вони ставлять за мету мінімізувати витрати при наданні різних муніципальних послуг населенню, в тому числі й при допомозі соціально незабезпеченим верствам. Союзи регулярно вносять свої рекомендації щодо вдосконалювання діяльності муніципальних підрозділів на розгляд міських рад. Щоб не втратити об'єктивності оцінок і рекомендацій, вони працюють за рамками урядових і партійних структур, не беруть участі в місцевих виборах [254, с. 304].

У США у 80-х роках ХХ ст. недержавні організації отримували понад третини всіх державних витрат на соціально-культурні потреби, в тому числі понад половини всіх федеральних витрат на соціальну допомогу, культуру, науку й гуманітарні цілі [23, с. 412]. Дослідження, що провадилися в інших країнах, переконливо доводять, що громадські об’єднання можуть діяти успішніше органів місцевого самоврядування. Ось чому нерідко виявляється доцільнішим передати кошти громадським організаціям і забезпечити належний контроль за їх використанням, аніж створювати відповідні організаційні структури в системі виконавчих органів місцевих рад. Отже, співпраця органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями може стати важливим чинником підвищення ефективності використання бюджетних коштів, особливо тих, що виділяються на соціальні потреби. Чим тісніше і плідніше контактують органи місцевого самоврядування й громадські організації, тим менша ймовірність їх взаємовідчуження.

Громадські організації і місцеве самоврядування мають схожі ознаки: а) задоволення й захист соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів громадян; б) діяльність на принципах самоврядування й саморегуляції, що передбачає можливість і здатність самостійно, за допомогою власного керуючого впливу забезпечувати оптимальне функціонування; в) добровільність участі громадян у роботі; г) подібність окремих форм участі громадян (збори, конференції); д) некомерційний характер діяльності.

На відміну від громадських організацій, місцеве самоврядування має: а) нормативно визначену систему суб’єктів; б) публічну природу діяльності органів і посадових осіб; в) чітко визначені функції й компетенцію; г) основний принципи діяльності органів і посадовців – у межах повноважень, на підставі та у спосіб, що визначені Конституцією й законами України (для громадських організацій принцип діяльності – дозволено все, що не заборонено і закріплено в статуті); д) фінансову основу, сформовану за рахунок податкових і неподаткових надходжень (у громадських організаціях – за рахунок добровільних внесків). Об’єднання громадян порівняно з органами публічної влади вигідно відрізняються мобільністю, незабюрократизованістю, здатністю залучати до реалізації проектів позабюджетні кошти і кваліфікований кадровий ресурс. Разом із тим зазначимо, що їх більшість сьогодні не має таких можливостей: небезпечним у сфері досліджуваних взаємовідносин залишається наявність некомпетентних осіб, а звідси – пов'язана з цим некваліфікованість. Адже останнє несе небажаний потенціал демагогії й популізму, що має своїм наслідком отримання протилежного результату вирішення проблеми.

Органи місцевого самоврядування заінтересовані у взаємодії з громадськими організаціями через низку об’єктивних причин. По-перше, більшість цих об’єднань створені для виконання тих же завдань, які стоять перед органами місцевого самоврядування, тому потреба об’єднати і скоординувати зусилля очевидна. По-друге, громадські організації в окремих сферах діють ефективніше від органів місцевого самоврядування, тому останнім необхідно ширше використовувати їх потенціал. Чим тісніші між ними контакти, тим краще взаєморозуміння влади й суспільства, тим менша вірогідність їх взаємного відчуження. Залучення громадських організацій до процесу прийняття владних рішень сприятиме встановленню системного діалогу владних органів і громадськості, гласності, відкритості та прозорості в їх діяльності, підвищенню їх відповідальності, що дозволить знизити ризик прийняття невиправданих або помилкових рішень [255, с. 32].

Взаємодія громадських організацій з органами місцевого самоврядування вигідна для обох сторін. Перші можуть бути серйозним партнером у визначенні стратегії локального розвитку населених пунктів, районів і регіонів. Їх залучення є надзвичайно важливим як на етапі стратегічного планування, так і в процесі реалізації вироблених програм. Адже щоб певна програма чи проект були адекватними реальній ситуації, слід урахувати інтереси різних верств суспільства й забезпечити механізми участі широкої громадськості в їх обговоренні, реалізації й моніторингу за виконанням. Громадські організації можуть активно сприяти нормотворчій роботі органів місцевого самоврядування, удосконаленню правових актів місцевого рівня. Останнім часом простежується посилення співпраці посадових осіб місцевого самоврядування з громадськими об’єднаннями, особливо соціального спрямування, з аналітичними центрами, соціологічними службами, різноманітними дослідницькими організаціями. Це, у свою чергу, сприяє підвищенню ефективності громадських організацій щодо задоволення й захисту законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів громадян, значна частина яких не може бути реалізована без взаємодії із суб’єктами місцевого самоврядування.

Труднощі у взаємовідносинах між місцевими радами, їх виконавчими органами та громадськими організаціями значною мірою є результатом хибних уявлень один про одного. Посадовці органів місцевого самоврядування мають звичку недооцінювати ініціативи цих організацій, оскільки вважають, що вони виходять від непрофесіоналів. Чиновники з виконавчих органів місцевих рад схильні до паперової тяганини, утаювання інформації, закритих управлінських рішень, кругової поруки тощо. Представники громадськості, особливо ті, хто не знає специфіки управлінської праці, упевнені, що посадовці органів місцевого самоврядування нічим особливо не займаються, тому приходять на прийом не з готовим проектом, а скоріше з пропозицією чи заявою, яка вимагає аналізу й доопрацювання. Більшість громадян упевнені, що чиновник моментально розбереться з проблемою і здійснить відповідні дії для її вирішення, а коли очікування не виправдовуються, починають сипатися обвинувачення на адресу місцевої влади.

Органи місцевого самоврядування часто не виявляють інтересу до досліджень громадських організацій. Причиною цього є: а) неможливість застосування пропозицій через брак необхідних матеріальних і фінансових ресурсів; б) радикальність окремих пропозицій, їх втілення в життя може порушити узгодженість дій, а значить, знизити ефективність роботи всієї системи місцевого самоврядування; в) косність, незмінність, що тягнуться з радянських часів, складність управлінської системи; г) острах змін і небажання брати на себе відповідальність; д) низький рівень кваліфікації виконавців середньої й нижньої ланки управлінського механізму. Забезпеченню ефективної взаємодії органів місцевого самоврядування і громадських організацій можуть сприяти різні дорадчі органи (ради, комітети тощо), які створюються й діють при місцевій раді, сільському, селищному, міському голові, виконавчих органах місцевих рад.

Залучення громадськості до процесів прийняття рішень вигідне органам місцевого самоврядування. Спостерігаються відмінності в оцінках діяльності суб’єктів місцевого самоврядування серед тих громадян, які брали участь у публічних заходах (“круглих столах”, громадських слуханнях) по обговоренню проектів рішень місцевої влади, і тих, які не були їх учасниками. Статистичні дані свідчать, що серед перших майже вдвічі більше громадян, які позитивно оцінюють роботу цих органів, ніж серед других.

Співпраця органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями повинна будуватися на принципах відкритості, вмотивованості й аргументованості. Органи місцевого самоврядування часто сприймають громадські організації як прохачів, які нічим не зайняті, завжди щось вимагають або вчиняють скандальні витівки й заважають працювати. Іноді громадські організації, звертаючись до органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, не зовсім правильно розуміють їх функції, вимагають вирішення питань, які не належать до сфери їх відання. Трапляються випадки, коли, отримавши матеріальну підтримку громадські організації не можуть виконати взятих на себе зобов’язань, неефективно використовують бюджетні кошти. Подолати таку ситуацію може допомогти лише зростання професіоналізму, дієвості й ефективності громадських організацій. Якщо громадські організації будуть мати підтримку в населення, вони зможуть не просити, не вимагати, а пропонувати органам місцевого самоврядування співпрацю у вирішенні конкретних суспільних проблем, а владні органи будуть їх сприймати як рівноправних партнерів.

Взаємодія органів місцевого самоврядування і громадських об’єднань зумовлена сукупністю як зовнішніх, так і внутрішніх чинників. Зовнішні полягають у тому, що в сучасних умовах Україна має йти шляхом демократичних реформ, визнаючи важливість для суспільства тієї ролі, яку відіграють громадські організації, та стимулюючи їх розвиток. Внутрішні чинники зумовлені тим, що системна співпраця органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями сприятиме соціально-економічному розвитку адміністративно-територіальних одиниць та України в цілому.

Для органів місцевого самоврядування громадські організації можуть бути джерелом інформації про актуальні суспільні проблеми, що допоможе правильному визначенню пріоритетів у здійсненні тієї чи іншої соціальної роботи й застерегти від недоцільної або неефективної діяльності. Чим більше людей залучено в роботу громадського сектора, тим менша соціальна напруга в територіальній громаді. Саме завдяки вмінню об’єднуватися створюється й поширюється по всьому громадянському суспільстві влада тих, хто діє спільно й формує громадську думку. Іншими словами, якщо щось і робить обмежене правління обмеженим, так це готовність громадян об’єднуватися, формувати свою спільну думку, самостійно здійснювати колективні дії в рамках громадянського суспільства і в такий спосіб впливати на владу [108, с. 760]. Однак в Україні громадські організації, як самоорганізаційні структури, поки ще не беруть активної участі у вирішенні питань місцевого значення. Окремі вдалі приклади співпраці громадських організацій та органів місцевого самоврядування, на жаль, не варто розглядати як свідчення систематичної, плідної їх взаємодії або як сталу об’єктивну тенденцію розвитку громадянського суспільства.

Сьогодні, коли органи місцевого самоврядування часто змушені приймати складні рішення й застосовувати різні методи, моделі управлінської діяльності, розвинута мережа громадських організацій може бути найкращим провідником зворотного зв’язку від населення до влади. З їх допомогою органи місцевого самоврядування матимуть змогу отримати інформацію про ефективність або неефективність своїх дій і реакцію на них громади. З огляду на все ще сильний вплив радянського минулого й новітню практику директивних одноособових рішень така роль громадських організацій має бути особливо вагомою. Громадські організації, взаємодіючи з органами місцевого самоврядування, можуть як знижувати соціальну напругу, так і, навпаки, сприяти її підвищенню. Завдяки набутому за останні десятиліття досвіду самоорганізації і професіоналізму окремі громадські організації вже сьогодні мають значний кадровий та інтелектуальний ресурс для виробки регіональної й місцевої політики в різних сферах. Це особливо важливо у зв’язку з тим “кадровим голодом”, який існує в системі місцевого самоврядування.

Взаємодія органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями включає три стратегічні напрями. По-перше, постійний соціальний діалог – влада повинна вислуховувати людей незалежно від того, хочеться їй цього чи ні, подобається їй почуте чи ні. Логічніше і зручніше вивчити думку співтовариства до ухвалення рішення, ніж потім зіштовхнутися з протестними настроями і вносити корективи у вже реалізований проект. По-друге, ширше залучати громадські організації до співпраці, діючи за принципом: «Пропонуєш? Роби!». Природно, що тут виникає проблема фінансування запропонованих заходів, у багатьох розвинених країнах воно здійснюється переважно з бюджету. Неможливість серйозної грошової підтримки можна певною мірою компенсувати матеріальною допомогою громадським організаціям (знижена орендна плата за користування приміщеннями, технічна, організаційна й інформаційна підтримка). По-третє, залучення лідерів та активістів громадських організацій до діяльності органів місцевого самоврядування на професійній основі як радників, консультантів [254, с. 157].

Залучення широкого кола громадських організацій до протидії тінізації, створення на їх базі громадської мережі контролю за рівнем транспарентності роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також сприяння утвердженню в суспільстві верховенства права й поваги до закону залишається важливим завданням. Одними з основних напрямків діяльності громадських організацій є забезпечення громадського контролю щодо роботи органів місцевого самоврядування, дотримання принципу гласності, відкритості, чесності й конкурентності процедур. Позитивним є започаткування правового регулювання такої діяльності. Згідно зі ст. 17 Закону України "Про житловий фонд соціального призначення" [264] громадський контроль за розподілом соціального житла покладається на наглядову раду, яка формується за принципом рівного представництва від органу місцевого самоврядування, який веде соціальний квартирний облік і здійснює надання соціального житла, громадських організацій, у статутній діяльності яких передбачено сприяння громадянам, які потребують соціального захисту, і представників підприємств, установ та організацій різних форм власності.

У взаємовідносинах громадських організацій з органами влади спостерігаються дві основні тенденції: (а) об’єктивний аналіз, критична оцінка роботи владних органів підвищують рівень довіри населення і (б) навпаки, її відсутність, підтримка переважної більшості ініціатив органів і посадових осіб призводять до зниження чисельності їх прихильників і репрезентативності громадських організацій. Незалежність від влади, в першу чергу матеріально-фінансова, дає можливість громадським організаціям приймати самостійні, не нав’язані кимось рішення, займати принципову позицію в разі порушення органами влади прав та свобод людини і громадянина, реально оцінювати діяльність владних структур. Разом з тим, повна відмова від бюджетної підтримки громадських організацій призводить до того, що багато з них існують за кошти іноземних урядових і неурядових структур, здійснюючи політику й завдання, які ставлять перед ними фінансові донори. Це набуває загрозливого масштабу, коли в особі потужних, ефективно діючих громадських організацій ми отримуємо не виразників інтересів населення, а представництва іноземних організацій в Україні. Пріоритети їх діяльності й цілі дослідницьких робіт визначаються за межами країни. Кращий інтелектуальний потенціал громадських організацій повинен бути задіяний для вирішення невідкладних питань регіонального й місцевого значення.

У Польщі з бюджету гміни фінансується утримання приміщень, де розташовані громадські організації. До 30 вересня кожного року громадські організації подають війту плани своєї діяльності на наступний рік з фінансовими запитами, а гмінна рада потім вирішує, які заходи і в якому обсязі фінансувати. За словами війта Плужніци, щороку на підтримку громадських організацій виділяється понад 100 тис. злотих. Як результат – громадські утворення підвищили свою кваліфікацію настільки, що стали здатні залучати кошти не тільки вітчизняних, а й солідних зарубіжних фондів та організацій. Отже, очевидно, що кожен злотий, витрачений на створення мінімальних умов для роботи громадських організацій у сільській гміні, «притягує» до себе значні суми додаткових коштів [110, с. 11].

В Україні існує практика бюджетного фінансування найбільш значимих проектів громадських організацій у межах програм, затверджених сесією відповідної місцевої ради. Основні напрямки діяльності громадських організацій, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету: (а) безкоштовна юридична допомога населенню, (б) створення дитячих центрів для соціальної допомоги дітям і молоді, (в) медична, педагогічна допомога дітям-сиротам, дітям-інвалідам, (г) надання допомоги жінкам, які постраждали від насилля, (д) соціально-медична допомога людям похилого віку, (е) допомога в працевлаштуванні. Крім цього, підтримка громадських організацій органами місцевого самоврядування здійснюється у формі надання приміщень для проведення різноманітних заходів, установлення пільг з оплати земельних ділянок, орендованих приміщень і комунальних послуг, безкоштовне розміщення соціальної реклами, надання інформаційної й організаційно-методичної допомоги. В усьому світі громадські організації поряд з іншими джерелами фінансування отримують кошти з державного й місцевих бюджетів. Статистичні дані свідчать, що з кожним роком в Україні збільшуються обсяги бюджетного фінансування заходів за участю громадських організацій і тому особливої актуальності набуває проблема контролю за ефективним використанням цих коштів.

Органи місцевого самоврядування повинні брати на себе функції координаційного центру, який сприяв би обміну інформацією, консолідував зусилля громадських організацій для вирішення життєво важливих проблем територіальних громад чи відповідних територій. Місцеві ради повинні виділяти кошти на реалізацію на конкурсній основі громадськими організаціями окремих програм екологічного, просвітянського чи соціального спрямування. Така співпраця, як показує практика, сприяє зниженню рівня конфліктності серед громадських організацій, підвищує ефективність їх роботи й лояльність до владних органів. В окремих містах в системі виконавчих органів створено відділи по роботі з об’єднаннями громадян. Їх основними завданнями є надання інформаційної й організаційно-методичної допомоги в створенні й реєстрації громадських організацій, сприяння в реалізації їх уставних цілей і завдань, забезпечення їх діяльності в межах чинного законодавства України, створення інформаційної бази легалізованих об’єднань громадян.

Аналізуючи взаємодію місцевого самоврядування і громадських організацій окремо слід приділити увагу таким неурядовим структурам, як асоціації та інші форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування. Асоціації місцевих рад, взаємодіючи з оточуючим їх соціально-політичним середовищем, виступають як структурно-функціональна цілісність, завдяки якій вони, з одного боку, зберігають відносну усталеність і самостійність, а з другого – мають можливість доцільно й ефективно функціонувати [214, с. 233]. Вони виконують важливу роль, сприяючи не лише здійсненню місцевого самоврядування, а й забезпеченню стабільності конституційного ладу й ефективності функціонування державної влади. В Україні створені й функціонують добровільні об’єднання громадян, членами яких є посадові особи органів місцевого самоврядування, наприклад, Всеукраїнська громадська організація “Спілка лідерів місцевих та регіональних влад України”, Всеукраїнська асоціація “Бюджет” та ін. Найактивніші неурядові організації м. Кам'янець-Подільський створили антикорупційну коаліцію громадських організацій за програмою «Партнерство за прозоре суспільство». Напрямками роботи коаліції є створення громадських приймалень і телефонних «гарячих ліній» для консультативної допомоги громадянам, які зіткнулися з проблемами корупції; проведення заходів по розширенню діалогу між владою і громадою; запровадження механізмів зі створення антикорупційного середовища; правозахисна, просвітницька діяльність; проведення антикорупційної кампанії в засобах масової інформації [197, с. 36].

Особливо рухливі, динамічні, більш оперативні в питаннях пошуку і впровадження нових самоврядних форм активності населення місцеві громадські організації. Їх діяльність дозволяє визначити потреби, інтереси, ціннісні орієнтири, що надає можливості органам місцевого самоврядування побачити картину наявних соціальних уподобань, правильно й об’єктивно співвідносити останні між собою при прийнятті управлінських рішень [48, с. 311]. Органи місцевого самоврядування можуть використовуватися громадські організації як спосіб доведення важливої інформації до населення, тим самим інтенсифікуючи, поглиблюючи і розширюючи контакти з територіальною громадою. Громадські організації сприяють активізації особистості, соціалізації її інтересів. Не менш важливою в їх діяльності є представницька функція. Вони представляють перед органами місцевого самоврядування інтереси своїх членів і тих груп населення, погляди яких пробують формулювати й виражати. У такій якості громадські організації є складниками механізму представницького управління, який має особливо значний потенціал на місцевому рівні.

Сьогодні спостерігається тенденція розширення форм взаємодії громадських організацій з органами місцевого самоврядування. Цьому сприяє, по-перше, існуюча практика функціонування дорадчо-консультативних рад при органах місцевого самоврядування; по-друге, підвищення професіоналізму й ефективності роботи громадських організацій; по-третє, активізація руху громадського лобіювання, особливо навколо питань забудови міст та управління комунальною власністю. Разом із тим констатуємо, що нерідко органи влади з легкістю ігнорують рішення громадських рад і колегій, користуючись тим, що вони мають суто дорадчий статус. Отже, серйозного й вагомого впливу громадських організацій на діяльність органів місцевого самоврядування, на жаль, не спостерігається.

На розвиток місцевого самоврядування досить значний вплив здійснюють адвокатура, профспілки та інші спеціальні об’єднання. Адвокатура протягом усієї історії суспільного розвитку відігравала важливу роль у становленні цього інституту. Общини (комітети й ради) адвокатів розглядалися як одна з форм самоврядування ще в епоху Середньовіччя. Місцеве самоврядування й адвокатура мають різну юридичну природу, права й обов’язки, форми й методи діяльності, характер взаємодії з органами державної влади та населенням. У той же час вони мають і спільні риси, серед яких Л. В. Тацій вирізняє наступні: а) вони є інститутами громадянського суспільства, а тому значною мірою відображають ступінь його зрілості, здатність суспільства до самоорганізації й самоврядування; б) “включеність” у виконання державних функцій і завдань; в) спільність принципів організації й діяльності цих інститутів (законності, незалежності, демократизму, гуманізму); г) обидва мають спрямованість на забезпечення прав і свобод громадян [337, с. 260]. В.М. Капіцин зазначає, що адвокатура – незалежний інститут громадянського суспільства, який включається в роботу державних органів, зберігаючи при цьому самостійність професіоналів – членів громадського об’єднання [94, с. 155].

Місцеве самоврядування й адвокатура мають суттєві можливості для співпраці у сфері захисту прав та свобод людини і громадянина. Частина 2 ст. 2 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” закріплює обов’язок депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу виражати й захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом. Служіння територіальній громаді, гуманізм, пріоритет прав та свобод людини і громадянина, захист інтересів територіальної громади – основні принципи служби в органах місцевого самоврядування.

На соціальну політику органів місцевого самоврядування певною мірою впливають профспілки, які створюються з метою здійснення представництва й захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів своїх членів. Їх діяльність сприяє збалансуванню інтересів роботодавців (держави, органів місцевого самоврядування, підприємницьких структур) і працівників. Станом на 1 липня 2007 року, за даними Державного комітету статистики в Україні, було легалізовано 18960 профспілок і профоб’єднань. Їх кількість постійно зростає, однак загальна чисельність членів профспілок скорочується. За останні 10 років профспілковий рух щорічно втрачає понад 1 млн. членів. Безперечно, такий стан є результатом об’єктивних чинників (скорочення кількості робочих місць, перехід працюючих у малі підприємства, де відсутні профспілки). Однак існують і суб’єктивні чинники, серед яких суттєву роль відіграє розчарування у спроможності профспілки захистити трудові й соціально-економічні права та інтереси своїх членів [23, с. 389].

Завдання, які стоять перед профспілками й органами місцевого самоврядування, багато в чому співпадають. Вони заінтересовані у своєчасній виплаті заробітної плати, додержанні законодавства про працю, створенні безпечних і нешкідливих умов праці, належних виробничих і санітарно-побутових умов, забезпеченні працівників спецодягом, спецвзуттям, іншими засобами індивідуального й колективного захисту. Здійснювати ефективний контроль за дотриманням прав працівників органи місцевого самоврядування самостійно не спроможні, а співпрацюючи з профспілками, вони отримують дієвого й заінтересованого помічника. На нашу думку, результативним може бути поєднання можливостей органів місцевого самоврядування, як органів публічної влади, і профспілок, розгалужена система яких може забезпечити ефективний контроль за дотримання вимог чинного законодавства, трудових і соціально-економічних прав працівників. Для цього вони можуть укладати між собою відповідні угоди, які охоплювали б весь спектр відносин: зайнятість, оплату праці, режим праці й відпочинку, охорону праці, соціально-побутові умови тощо. Усі ці питання не можуть бути поза увагою органів місцевого самоврядування, адже за їх вирішення вони фактично несуть “солідарну” відповідальність з підприємствами. Належне виконання роботодавцями визначених законодавством обов’язків сприяє економічному й соціальному забезпеченню працівників і членів їх родин.

Згідно зі ст. 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [277] органи місцевого самоврядування, розглядаючи проекти нормативно-правових актів, що стосуються трудових відносин або соціального захисту громадян, повинні враховувати думки й пропозиції профспілок та їх об'єднань. Уповноважені представники профспілок мають право вносити до органів місцевого самоврядування подання про усунення порушень законодавства про працю, які є обов'язковими для розгляду, й у місячний строк одержувати від них аргументовані відповіді. Для виконання цих функцій профспілки, їх об'єднання можуть створювати служби правової допомоги й відповідні інспекції, комісії, затверджувати положення про них.

Сьогодні органи місцевого самоврядування переважно зорієнтовані на забезпечення інтересів підприємств (роботодавців), аніж на захист працівників, оскільки розвиток економіки адміністративно-територіальних одиниць значною мірою залежить від успішної діяльності суб’єктів господарювання. У той же час органи місцевого самоврядування зобов’язані захищати права і свободи громадян – членів територіальної громади. Отже, беручи участь у вирішенні конфліктів між роботодавцями і працівниками, органи місцевого самоврядування мають діяти передусім згідно з Конституцією й законами України, а при розв’язанні питань, які не врегульовані законодавством – як арбітри.

Украй важливим напрямком роботи профспілок, їх об'єднань є участь у розробленні територіальних програм зайнятості. Вони проводять спільні консультації з цих проблем з органами місцевого самоврядування, пропонують заходи щодо соціального захисту своїх членів, які вивільняються в результаті реорганізації або ліквідації підприємств, установ чи організацій, контролюють виконання законодавства про зайнятість. Профспілки вправі вносити пропозиції органам місцевого самоврядування про перенесення строків, тимчасове припинення або скасування заходів, пов'язаних з вивільненням працівників. Такі рекомендації є обов'язковими для розгляду. Важливим аспектом взаємовідносин органів місцевого самоврядування та профспілок є матеріальна та фінансова підтримка, необхідна для здійснення їх статутної діяльності. Згідно ст. 34 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» органи місцевого самоврядування можуть передавати у власність профспілкам та їх об'єднанням кошти та інше майно.

Діяльність профспілок в Україні оцінюється населенням дуже низько. На думку громадян, основним напрямком їх роботи, як і за радянських часів, залишилися питання задоволення соціально-побутових потреб працівників, але аж ніяк не захист їх прав та інтересів. Практика свідчить, що працівники, у випадку порушення їх трудових прав частіше за захистом звертаються до місцевої влади, ніж до профспілок. Аналіз звернень населення до органів місцевого самоврядування показує, що чисельність громадян, які звертається за захистом трудових прав, постійно зростає. Отже, органи місцевого самоврядування фактично здійснюють непритаманну їм функцію, що не сприяє підвищенню ефективності їх роботи. Територіальна громада заінтересована в становленні й розвитку реально діючих профспілок, а це дало б змогу звільнити частину ресурсів місцевого самоврядування (матеріальних, трудових) для вирішення інших завдань місцевого значення.

Місцеве самоврядування, професійні та інші спеціальні організації становлять різні форми громадської самодіяльності, які займають окремі щаблі у громадянському суспільстві, мають різний правовий статус, функції та завдання. Однак їх взаємодія на принципах діалогу, соціального партнерства та взаємної відповідальності приносить відчутну користь окремим людям, територіальній громаді й суспільству в цілому. Зростають довіра і взаєморозуміння між владою й населенням, що сприяє стабілізації суспільно-політичної ситуації в країні.

Удосконалення правового регулювання взаємовідносин громадських організацій та органів місцевого самоврядування є умовою подальшого зростання ефективності місцевого управління, забезпечення прав, свобод та інтересів членів територіальної громади. Одним з головних завдань на нинішньому етапі становлення громадянського суспільства є утвердження правовими, соціально-психологічними й інформаційними засобами консенсусної моделі взаємовідносин громадських організацій з органами місцевого самоврядування, перехід від конфронтації до діалогу й партнерства.