Geum.ru

Нацiональна юридична академiя україни iменi ярослава мудрого на правах рукопису любченко павло миколайович

Вид материалаДокументы

Содержание


Основні напрямки розвитку місцевого самоврядування в аспекті становлення конституціоналізму в україні
4.2. Місцеве самоврядування як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

РОЗДІЛ 4

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В АСПЕКТІ СТАНОВЛЕННЯ КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ В УКРАЇНІ


4.1. Владні відносини в системі місцевого самоврядування


Місцеве самоврядування є складною системою, між суб’єктами якої виникають найрізноманітніші відносини. Більшість із них повинні бути належним чином урегульовані, тобто здійснюватися за правилами встановленими в нормах права. Лише за цієї умови система місцевого самоврядування буде ефективно функціонувати й розвиватися. Існуючі в суспільстві правовідносини поділяються на види за функціональною спрямованістю (регулятивні, охоронні), за рівнем індивідуалізації суб’єктів (відносні, абсолютні), за галузями (конституційні, адміністративні, цивільні, кримінально-процесуальні тощо), за чисельністю суб’єктів (прості, складні), за розподілом прав та обов’язків (односторонні, двосторонні, багатосторонні), за характером (активні, пасивні), за волевиявленням сторін (договірні, управлінські) [339, с. 226]. Переважна більшість правовідносин сфери місцевого самоврядування має владний характер, тому їх дослідження буде неповним без аналізу існуючих у теорії підходів до визначення влади в цілому, зокрема, публічної.

Влада – один із центральних чинників існування суспільства. Вона є необхідним конститутивним елементом оптимальної організації життя людей, управління суспільними справами [8, с. 67]. У наукових джерелах ця політико-правова категорія розуміється різнопланово: а) як характеристика її носія, здатність владарюючого суб’єкта спрямовувати, формувати й регулювати волю й поведінку підвладних [323, с. 56; 3, с. 5]; б) як відносини, що базуються на залежності однієї зі сторін від волі владарюючого та мають своїм результатом вплив на волю підвладного внаслідок його підпорядкованого, залежного асиметричного становища [98, с. 16; 338, с. 44]; в) як функція колективу з інтеграції своїх членів задля налагодження спільної діяльності [370, с. 88]; г) як вид суспільної діяльності [245, с. 17]. Будучи базовою й найдавнішою формою організації суспільства, одним з його найважливіших, невід’ємних елементів, влада як іманентна властивість будь-якої суспільної організації забезпечує в ній належний порядок, відповідний консенсус, організацію внутрішніх відносин, їх охорону від свавілля окремих осіб, вирішення соціальних конфліктів.

У юридичній літературі [18, с. 14] теж бракує єдності щодо визначення поняття влади органів місцевого самоврядування та її істотних характеристик. Наприклад, М. П. Орзіх для тлумачення публічної влади використовує такі категорії, як “територіальний колектив”, “територія” (просторова межа дії публічної влади), “матеріальна основа”, вказуючи на обов'язковість рішень її суб'єктів для всього населення відповідної території. Базуючись на такому підході, у системі публічної влади він вирізняє дві самостійні підсистеми – державну владу і владу органів місцевого самоврядування [234, с. 59].

Досить детально ознаки й особливості публічної самоуправлінської (муніципальної) влади сформулював В.А. Григор’єв, зазначивши, що вона (а) структурується в системі публічної влади в формі публічної самоуправлінської влади в процесі усвідомлення державою наявності інших, недержавних інтересів локального характеру; (б) характеризується більшою демократичністю, ніж влада державна, оскільки її первинним суб’єктом є територіальні громади, які складаються з жителів відповідних територій, і конституюється з основною метою – вирішення питань місцевого значення; (в) має підзаконний характер; (г) має системний характер, виникає та функціонує на локальному рівні в процесі самоорганізації населення в умовах позитивного протекціонізму з боку держави, виступаючи у вигляді системи (підсистеми) в рамках макросистеми; (д) обумовлює й у свою чергу викликає й посилює процеси децентралізації й деконцентрації державної влади, які виступають в умовах її формування якісно новими методами здійснення публічної влади, які не лише формують компетенційну базу муніципальної влади, а й роблять більш людяною, гуманною саму публічну владу, більш наближеною до громадян; (е) реалізуючись у щоденному житті, суттєво розширює сферу свободи індивіда; (є) у результаті здійснення муніципальної влади створюється локальна сфера соціального управління, яка збігається з територіальними межами, в рамках яких діє місцеве співтовариство; (ж) будучи владою публічною, функціонує, виявляється переважно у царині приватного права, у сфері функціонування індивідів та їх асоціацій, вільній від державно-правового регулювання, у царині “право-вільного” простору, піддаючи тим самим в умовах демократичних змін публічне право суттєвій “приватизації” [66, с. 185].

Не заперечуючи справедливість більшості ознак самоврядної (муніципальної) влади вважаємо, що деякі з них сформульовано надмірно ідеалістично й можуть розглядатися як взірець, до якого слід прагнути в майбутньому. Якщо коротко охарактеризувати публічну владу, то, на наш погляд, їй притаманні, насамперед, такі ознаки, як (а) інституціоналізованість, (б) зовнішня репрезентативність щодо всієї соціально-територіальної спільноти, (в) відкрите (публічне) й безпосереднє здійснення повноважень її суб’єктами (на відміну від побічного впливу) та (г) наявність ресурсів для реалізації владних повноважень [181, с. 39].

Самоврядним відносинам притаманні різноманітність і комплексність. У юридичній літературі вони умовно поділяються на чотири групи [39, с. 106]. По-перше, відносини, які визначають систему самоорганізації населення, функціонування на місцевому рівні інститутів безпосередньої демократії з метою вирішення питань місцевого значення. По-друге, відносини, які мають владно-управлінський характер, відображають закономірності соціально-політичної організації владних органів, її виборність, незалежність та організаційну самостійність (відособленість) щодо державної влади, а також форми взаємовідносин органів місцевого самоврядування між собою та з іншими суб’єктами підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян. По-третє, майнові самоврядні відносини, що характеризують економічний зміст місцевого самоврядування, закономірності його економічної організації. По-четверте, відносини, що визначають статус людини в системі місцевого самоврядування, які охоплюють: (а) особисті немайнові відносини, що характеризують статус людини як суб’єкта нематеріальних благ; б) відносини, що характеризують статус людини в системі політичних відносин місцевої демократії (виборчі тощо), реалізацію прав та свобод людини і громадянина на місцевому рівні.

О. Є Кутафін і В. І. Фадєєв виділяють три групи суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування: а) які виникають у процесі вирішення питань місцевого значення шляхом безпосереднього вираження громадянами своєї волі; б) пов’язані з діяльністю виборних та інших органів місцевого самоврядування по управлінню муніципальною власністю, об’єктами муніципального господарства, затвердженню й виконанню місцевого бюджету, а також іншою їх діяльністю по вирішенню питань місцевого значення; в) які виникають у процесі реалізації органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень, а також виконання правових актів органів державної влади [148, с. 11].

На думку М. І. Корнієнка, відмінними ознаками й особливостями муніципально-правових відносин є: по-перше, їх локально-територіальний, комплексний характер; по-друге, їх суб’єктний склад: обов’язковою стороною цих відносин виступає або сама територіальна спільнота громадян України (територіальна громада), або орган чи посадова особа місцевого самоврядування, або форми добровільного об’єднання органів місцевого самоврядування (асоціації тощо) [134, с. 12].

Характеризувати відносини як самоврядні можна, виходячи насамперед з їх матеріального змісту, оскільки в них виявляються цінності муніципальної демократії. Муніципальна влада, а також свобода населення й окремих громадян за місцем їх проживання є при цьому основними об’єктами самоврядних відносин і одночасно головними складниками їх матеріального змісту. Єдність публічних і приватних засад місцевого самоврядування знаходить свій прояв у всій сукупності суспільних відносин, що складаються і отримують свій розвиток у процесі здійснення місцевого самоврядування. Самоврядні відносини становлять собою своєрідне інтегральне поле, що забезпечує єдність публічних і приватних інтересів на правовому рівні. Для реального здійснення самоврядування населення однаково важливе значення має й реалізація публічних інтересів владними органами територіальних громад, і захист кожної конкретної людини, забезпечення її автономії й недоторканності, честі й гідності як члена місцевого співтовариства, асоційованого учасника місцевої влади. Тим самим на даному рівні отримують індивідуалізацію публічні за своєю природою відносини, що передбачає їх перехід у відносини муніципальні, коли останні виступають своєрідним правовим інтегралом свободи особистості, прав людини, економічної й політичної влади населення [39, с. 111].

Хоча місцеве самоврядування – це вже усталена систему суб’єктів, але й досі тривають дискусії з приводу місця й ролі представницьких органів територіальних громад, їх виконавчих органів, сільського, селищного, міського голови, районних та обласних рад, районних у місті рад і їх виконавчих органів, які можуть створюватися або не створюватися за рішенням міських рад у містах з районним поділом. У здійсненні місцевого самоврядування вагомою є роль сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи відповідних територіальних громад. Модель, за якою вони очолюють виконавчий комітет і головують на засіданнях відповідної ради, має низку як позитивних, так і негативних характеристик. Зокрема, позитивним є те, що голова стримує депутатів у їх нормотворчій і розпорядчій діяльності, оскільки він найкраще знає реальні можливості виконавчих органів, комунальних підприємств щодо розв’язання тих чи інших завдань на місцевому рівні. Негативним моментом такого поєднання функції управління роботою місцевих рад і їх виконавчих органів є зосередження суттєвих адміністративних важелів впливу в руках однієї посадової особи. Це особливо виявляється в селах і селищах, де в місцевих радах більшість депутатського корпусу складають керівники комунальних підприємств, шкіл, об’єктів охорони здоров’я, інших соціально-культурних установ та організацій. Вони значною мірою залежать від сільського, селищного голови, а тому часто займають пасивну позицію під час обговорення питань на сесії ради і, як правило, підтримують точку зору головуючого. Утім залежність депутатів від сільського або селищного голови є функціональною, саме тому місцеві ради досить легко приймають рішення про дострокове припинення повноважень відповідного голови. Зберігаючи мажоритарну виборчу систему на рівні села і селища, законодавець фактично залишає незмінною систему взаємовідносин “сильний голова – слабка рада”.

Система владних відносин у сфері місцевого самоврядування суттєво змінилася після запровадження пропорційної виборчої системи, що дає можливість абсолютно по-новому будувати взаємовідносини місцевої ради і відповідного голови. Якщо політична партія (блок партій) отримує просту чи кваліфіковану більшість мандатів у раді, фактично створюються умови для моделі «сильна рада – слабкий мер». Результати місцевих виборів у 2006 р. показали, що у переважній більшості міст України було обрано міських голів від політичних партій (блоків), які й у відповідних міських радах отримали значну кількість депутатських мандатів, що надало їм максимальні можливості для реалізації своїх програм у відповідному населеному пункті. Взаємний вплив сільських, селищних, міських голів і відповідних місцевих рад до виборів у 2006 р. був більш збалансованим. Сьогодні практика діяльності органів місцевого самоврядування свідчить про необхідність удосконалення правової регламентації взаємовідносин представницьких і виконавчих органів, місцевих рад і відповідно сільських, селищних, міських голів. Посилення чи послаблення однієї з ланок системи місцевого самоврядування порушує рівновагу й може призвести до конфліктів, для врегулювання яких необхідних правових механізмів бракує. Потрібно переглянути повноваження міського голови й міської ради, закріпити нові правові механізми, які забезпечували б реалізацію системи стримувань і противаг, а отже, й додатковий взаємний контроль, більшу виваженість рішень, протидію корупції.

Проблеми взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування постійно знаходяться в полі зору науковців [74; 258; 349], однак динамічний розвиток суспільства й державності в Україні вимагає розв’язання все нових питань, від яких залежить подальший процес підвищення демократичності й дієвості системи публічної влади. Потреба у такій взаємодії об’єктивно зумовлена тим, що кожен суб’єкт системи місцевого самоврядування має свої завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми й методи для досягнення цілей, що стоять перед ним. Відсутність же належної взаємодії знижує ефективність цієї системи, породжує компетенційні спори та інші конфлікти.

В цілому органи місцевого самоврядування є неоднаковими за своїм статусом (представницькі й виконавчі, галузеві й функціональні), але діють вони не хаотично, а системно, тобто в порядку, зумовленому при їх утворенні, що й забезпечує в комплексі досягнення загальних цілей [216, с. 160]. Орган місцевого самоврядування в одних випадках виступає об’єктом влади, а в інших – її суб’єктом відповідно до існуючого поділу влади між представницькими й виконавчими органами, ієрархії у взаємовідносинах виконавчого комітету й відділів, управлінь і можливості взаємного впливу сільського, селищного, міського голови і відповідної ради. Саме у такій взаємодії суб’єктів місцевого самоврядування в процесі вирішення питань місцевого значення виявляються й реалізуються сутність, невід’ємні, детермінантні, іманентні властивості місцевого самоврядування [25, с. 26].

Важливу роль в організації належної взаємодії між органами й посадовими особами місцевого самоврядування відіграють місцеві ради, приймаючи відповідні акти нормативного характеру: статут територіальної громади, регламент ради, положення про виконавчі органи місцевої ради, регламент виконавчих органів тощо. Оптимальне функціонування системи виконавчих органів місцевих рад здійснюється в основному завдяки нормативному регулюванню відносин виконавчими комітетами. Наприклад, рішенням виконавчого комітету Бердянської міської ради від 1 квітня 2004 р., № 207 затверджено Порядок документального оформлення етапів створення об’єкта підприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд. Цей акт визначає схему взаємодії між міським головою, його заступником, управліннями й виконавчим комітетом міської ради [257, с. 14].

Управління в публічній сфері здійснюється переважно через системи (структури) двох видів: а) ієрархічні (механістичні, бюрократичні), яким властива чітка ієрархія влади, формалізація функцій, правил і процедур, централізація прийняття рішень, максимально повне закріплення повноважень і відповідальності; б) органічні (неієрархічні, адаптивні, гнучкі), що характеризуються розмитістю ієрархії управління, гнучкістю структури влади, існуванням неформальних правил і процедур, незначною кількістю рівнів управління, високим рівнем децентралізації.

Концепцію ієрархічних структур сформулював на початку ХХ ст. М. Вебер [415, с. 201]. У системі місцевого самоврядування найбільш поширені лінійні й лінійно-функціональні ієрархічні структури. Основні переваги лінійних: (а) єдність і чіткість розпоряджень; (б) погодженість дій виконавців; (в) високий ступінь поділу праці; (г) оперативність у прийнятті рішень; (д) одержання виконавцями узгоджених між собою розпоряджень, завдань і забезпеченість їх ресурсами; (е) особиста відповідальність і контроль керівника за кінцевими результатами діяльності підрозділу. Серед недоліків лінійних структур слід назвати: (а) інформаційне перевантаження керівника; (б) жорсткість структури, орієнтованої на вирішення в основному оперативних завдань; (в) обмеженість можливостей зміни внутрішньої будови.

Система органів місцевого самоврядування повинна будуватися за принципом: функції первинні, структура вторинна. Поряд з функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати й галузеві підрозділи, для яких характерні: а) висока компетентність фахівців, які відповідають за виконання конкретних функцій; б) розширення можливостей керівників з оперативного управління у результаті їх звільнення від питань функціонального спрямування; в) диференціація обов'язків службовців різних рівнів. Поєднання принципів галузевої й функціональної організації органів місцевого самоврядування усуває недоліки кожної, але водночас може ускладнювати координацію і контроль, порушувати цілісність і створювати дублювання структурних ланок. Практика переважного застосування бюрократичних моделей не дозволяє належним чином ураховувати проблем організаційної поведінки службовців, проте принципи [185, с. 47], на основі яких вони функціонують, у складних системах зменшують вплив суб'єктивних чинників і створюють підгрунтя для введення формальних правил.

Збільшення напрямків діяльності органів місцевого самоврядування, розширення переліку їх управлінських послуг, необхідність реалізації нових, складніших програм і проектів зумовлюють необхідність створення більш гнучких, адаптивних структур, які ще називають “органічними” (неієрархічними). Органічним структурам властиві такі риси: а) низький рівень бюрократичної регламентації управлінської діяльності; б) відсутність чіткого визначення посадових обов’язків службовців; в) розмитість і незначна кількість рівнів управління; г) децентралізація влади; д) гнучкість структури й адаптація до мінливих умов; е) наявність тимчасових структурних підрозділів та органів управління. Серед основних типів органічних структур найбільш відомі матричні, проектні (програмно-цільові), командні (групові), мережні й віртуальні. На відміну від ієрархічних структур, де діє принцип єдиної підпорядкованості, органічні структури більше спираються на горизонтальні зв'язки, що сформувалися в організації.

У сфері місцевого самоврядування для вирішення конкретного завдання (розробки проекту нормативного акта, пропозицій щодо шляхів вирішення питань місцевого значення) часто створюють робочі групи. Принципи, на яких вони будуються й функціонують, протилежні основам бюрократичних управлінських структур, а саме: а) робота групи, що складається із службовців виконавчих органів місцевих рад, депутатів, науковців є автономною; б) групі надається право самостійного організовувати свою роботу, координувати свої дії з органами місцевого самоврядування й органами державної влади, залучати експертів (якщо в цьому є потреба для вирішення конкретних проблем); в) жорсткі зв'язки бюрократичного типу, засновані на нормативно окреслених правилах і процедурах, замінюються на гнучкі, що сприяють ефективному вирішенню конкретних питань. Групу очолює керівник, діяльність якого визначається концепцією командної форми роботи, відповідно до якої заохочується взаємодопомога, взаємозамінність, особиста відповідальність, активне співробітництво у розв’язанні проблем. Керівництво такою групою має характер кваліфікованих консультацій і спирається на досягнення консенсусу, як правило, з усіх питань. Істотно змінюються вимоги до кваліфікації членів групи: залежно від завдання, яке ставиться перед нею, перевага може надаватися фахівцям з універсальними або спеціальними знаннями й навичками. Поєднання колективної й індивідуальної відповідальності за якість роботи та її кінцевий результат різко знижує необхідність у постійному контролі зовні.

Процеси децентралізації в царині публічної влади неможливі без зміни структурної побудови органів місцевого самоврядування. Головною тенденцією розвитку управлінських структур у сучасних умовах став поетапний відхід від монополії ієрархічних структур управління до більш широкого застосування матричних і мережних систем. Мережна система створюється шляхом укладення довгострокових цільових угод між органами місцевого самоврядування різного рівня, які дозволяють у такий спосіб ефективніше вирішувати питання місцевого значення у відповідних адміністративно-територіальних одиницях [194, с. 73]. Особливо приваблива така система взаємовідносин для органів місцевого самоврядування сіл і невеликих селищ, що не мають відповідних ресурсів (матеріальних, фінансових, інформаційних) і прагнуть їх залучити із зовнішнього середовища. Саме такий підхід дозволяє комплексно розвивати економіку регіону, району, розв’язувати проблеми в соціальній, культурній та інших сферах.

На відміну від підприємництва, де мережні організації поєднують два протилежних принципи — конкуренція й кооперація, у публічній царині формально конкуренції немає. Разом із тим у сфері місцевого самоврядування її деякі прояви мають місце, наприклад, між органами різних рівнів самоврядування, що функціонують на одній території. У цілому ж структури управління органічного типу зазвичай не охоплюють всієї організації, а інтегруються в уже наявні структури бюрократичного типу. При цьому їх ефективність залежить від систем планування, контролю й розподілу ресурсів, що діють у бюрократичних структурах, умов матеріального стимулювання працівників. Для підвищення дієвості місцевого самоврядування мають бути налагоджені й відпрацьовані чіткі схеми взаємодії структур, що забезпечать ефективне прогнозування, дозволять вчасно виявляти негативні тенденції й оперативно реагувати на них. Новій управлінській системі на місцевому рівні належить не лише реагувати на зміни зовнішнього і внутрішнього середовища, а й попереджати ці ситуації, тобто створювати механізми, ефективні при різних сценаріях їх розвитку. Органи місцевого самоврядування за сучасних умов повинні розробляти й реалізовувати нові стратегії, орієнтовані на людину, забезпечувати її права і свободи, задовольняти її інтереси як споживача управлінських послуг. Але старі організаційні структури виконати покладені на них стратегічні завдання часто не спроможні, тому їх необхідно реформувати.

Система місцевого самоврядування має становити собою взаємозалежну сукупність органів, орієнтованих на споживача управлінських послуг. При збереженні загального керівництва вони повинні мати можливість приймати самостійні рішення з питань взаємодії із зовнішнім середовищем та іншими органами. Така організація місцевого самоврядування забезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільстві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації. Більша частина інформації повинна передаватися горизонтальними каналами, що сприятиме підвищенню організаційно-структурної ефективності місцевого самоврядування.

4.2. Місцеве самоврядування як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні


У трансформаційний період розбудови суспільства особливо актуальними стають питання забезпечення стабільності конституційного ладу і становлення конституціоналізму в Україні як головної передумови розвитку інститутів громадянського суспільства. У демократичній конституційній державі суспільство одночасно функціонує і як керована державою, і як саморегулююча система, а конституційна держава – як керуюча система, яка в той же час залежить від саморегулюючого громадянського суспільства та його потреб [106, с. 78]. У зв’язку з цим у науковій літературі приділяється все більша увага дослідженню проблем становлення, розвитку й захисту конституційного ладу за допомогою інститутів громадянського суспільства і держави [360, с. 12]. Усі процеси в суспільстві взаємопов’язані і взаємозумовлені, тому гармонійний розвиток інститутів громадянського суспільства є запорукою стабільності конституційного ладу, розбудови конституціоналізму й ефективної реалізації принципу народовладдя.

Вивчаючи роль місцевого самоврядування в забезпеченні стабільності конституційного ладу, треба передовсім визначитися щодо змісту цього поняття. У методологічному аспекті це важливо тому, що серед науковців бракує єдності стосовно розуміння цієї категорії. Одні вчені формулюють конституційний лад як систему соціальних (економічних і політико-правових) відносин, які встановлюються й охороняються конституцією та іншими конституційно-правовими актами кожної держави. Інші – як такий стан (або порядок) суспільних відносин, урегульованих конституційно-правовими нормами, що характеризує державу як підпорядковану праву, яка сприяє закріпленню в суспільній практиці та правосвідомості справедливих, гуманних і правових взаємозв’язків між людиною, громадянським суспільством і державою [136, с. 175]. У роботах деяких науковців конституційний лад фактично ототожнюється з державним і трактується як певна форма й відповідний спосіб організації держави, закріплений у її конституції, яка забезпечує підпорядкованість держави праву й характеризує її як конституційну державу [106, с. 75]. На думку О.Ф. Фрицького, необхідними ознаками конституційного ладу є непорушність і невідчужуваність загальновизнаних природних прав і свобод людини, народний суверенітет, поділ влади та ін. [375, с. 95].

О. Румянцев вважає конституційний лад цілісною системою соціально-правових відносин та інститутів, підпорядкованою моральним і конституційним вимогам і заснованою на сукупності основних регуляторів, які сприяють закріпленню в суспільній практиці і правосвідомості стабільних, справедливих, гуманних і правових зв’язків між людиною, громадянським суспільством і державою. Конституційний лад реалізує прагнення до соціального порядку на основі поєднання індивідуального і групового інтересів із загальним [303, с. 76]. М.В. Баглай і Б.Н. Габрічідзе конституційним ладом називають порядок, при якому дотримуються права та свободи людини і громадянина, а держава діє відповідно до конституції [16, с. 96]. Досить часто конституціоналісти оперують категоріями: а) конституційний лад – це лад суспільних відносин, урегульованих конституцією й законами; б) засади конституційного ладу – це основоположні політико-правові принципи, які визначають ідеологію державотворення і правотворення, демократичний вектор розвитку держави й суспільства, національної правової системи (народовладдя, верховенство права, поділ влади, політична, економічна й ідеологічна багатоманітність тощо) [352, с. 76]. Однією із засад конституційного ладу є визнання й гарантування місцевого самоврядування в Україні.

Будучи правовим, громадянське суспільство покликано забезпечувати на рівні своїх інститутів і відносин нерозривний зв’язок свободи особистості з правовим положенням громадян, єдність соціальних і правових засад взаємовідносин людини із суспільством і державою. Як нормативно-правове, конституційне вираження громадянського суспільства, конституційний лад втілює в собі закріплену в конституції систему пануючих політичних і соціально-економічних відносин, що забезпечують свободу особистості, дотримання прав та свобод людини і громадянина, а політична й економічна влада функціонує відповідно до вимог правових законів [39, с. 41].

Місцеве самоврядування, як одна із засад конституційного ладу, має джерелом свого існування не державну, а конституційну свободу народу, виступає фундаментальним конституційним принципом, який встановлює, визнає й гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також створює умови для правотворчої, правозастосовчої й правореалізаційної діяльності, спрямованої на її здійснення [252, с. 732]. Стабільність конституційного ладу в Україні значною мірою залежить від стану розвитку місцевого самоврядування і збалансованості повноважень його суб’єктів. Універсальних моделей організації місцевого самоврядування в світі не існує, бо кожна має як сильні, так і слабкі сторони. Тому національні системи місцевого управління будуються з урахуванням менталітету народу, традицій та досвіду державно-правового будівництва. Україна, запозичуючи ті чи інші моделі місцевого самоврядування не повинна послабити демократичність системи місцевої влади. Необхідно постійно вдосконалювати існуючу в Україні систему місцевого самоврядування, шукати найбільш ефективні шляхи зменшення негативних наслідків перехідного періоду, що здатні дестабілізувати взаємовідносини між його представницькими й виконавчими органами, оскільки за відсутності традицій демократичного розв’язання конфліктів вони нагромаджуються й починають загрожувати всій системі місцевої влади.

Місцеве самоврядування відіграє суттєву роль у забезпеченні стабільності конституційного ладу в країні. Це зумовлено перш за все автономністю його органів стосовно системи органів державної влади, відсутністю ієрархічної підпорядкованості, специфічним порядком формування. Органи місцевого самоврядування, будучи відповідальним перед територіальними громадами, мають змогу провадити самостійну політику, відстоювати місцеві інтереси, діючи в межах Конституції та законів України, стримувати або навіть шляхом звернення до суду присікати перевищення повноважень органів державної влади. Аналіз ролі місцевого самоврядування у забезпеченні стабільності конституційного ладу в Україні буде неповним якщо не назвати чинники, які негативно впливають на цей процес. До них належать: (а) правовий нігілізм, (б) слабка гарантованість прав та свобод людини і громадянина, (в) недостатньо якісне конституційне законодавство, (г) брак імперативу загальнонаціональної консолідації, (д) порушення принципів конституційності й законності органами публічної влади, (е) відсутність різноманітних та дієвих механізмів вирішення конфліктів у публічній сфері, (є) відсутність усталеного розуміння суб’єктами конституційних відносин принципу верховенства права, (ж) намагання копіювати зарубіжні конституційно-правові моделі місцевого самоврядування без урахування національної специфіки.

Дослідження зв’язку місцевого самоврядування і конституційного ладу буде неповним без аналізу дії принципу народовладдя, оскільки такі форми його реалізації, як референдум і вибори, мають важливе значення для демократичного функціонування як державної влади, так і місцевого самоврядування. При цьому слід враховувати, що реалізація деяких форм безпосередньої демократії може бути як фактором забезпечення стабільності конституційного ладу, його подальшого демократичного розвитку, так і виступати чинником деструктивним. Тому повинні мати місце: а) їх якісне нормативно-правове регулювання, особливо порядку призначення і проведення виборів [161, с. 135], референдумів, підрахунку голосів; б) попереднє обговорення громадськістю змісту питань, що виносяться на референдум, передусім через засоби масової інформації, соціологічні дослідження, як це робиться, приміром, у Швейцарії чи інших країнах з усталеними демократичними традиціями і багатим досвідом проведення подібних заходів; в) належний рівень правової культури; г) якісний і неупереджений розгляд судами справ у спорах щодо виборів і референдумів [352, с. 81].

Ідея народовладдя – одна з основних загальнолюдських цінностей. Найбільш повну реалізацію цей принцип отримує в громадянському суспільстві, у якому народовладдя, головним елементом якого є загальна воля всіх вільних особистостей – членів суспільства, дістає найповнішого вираження [339, с. 59]. Науковці, як правило, під народовладдям розуміють належність усієї суспільної влади, в тому числі державної, народові, вільне здійснення народом цієї влади відповідно до його суверенної волі в інтересах як усього суспільства, так і кожної людини [375, с. 193]. Ознайомлення з вітчизняною й зарубіжною юридичною літературою [48, с. 2; 39, с. 125; 66, с. 3; 144, с. 22; 382, с. 20; 384, с. 375] дає змогу зробити висновок, що більшість правників тлумачать місцеве самоврядування як одну з основних форм народовладдя. Так, М.І. Корнієнко стверджує, що системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування – це невід’ємні компоненти народовладдя, своєрідний полісистемний комплекс, який складається з різних за своєю природою органів (державних і громадських), проте об’єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих же функцій державної влади, носієм і єдиним джерелом якої в Україні є народ [216, с. 99]. М.В. Цвік указує, що самоврядування є суспільним, а не державним явищем, а притаманне самоврядуванню поєднання суб’єкта й об’єкта управління не є характерним для демократії. Загалом же демократія і самоврядування – це різні форми здійснення народовладдя [82, с. 110].

Із вищенаведеними твердженнями не погоджується А. Крусян. Аналізуючи положення Конституції України, вона вказує на невідповідність між закріпленням в якості суб’єкта місцевого самоврядування територіальної громади (ст. 140) і фактичним проголошенням місцевого самоврядування однією з форм народовладдя (ст. 5). Місцеве самоврядування, на її думку, має особливого суб’єкта, а значить не є формою народовладдя [143, с. 86].

Системний підхід до розв’язання зазначених суперечностей пропонує М.В. Цвік. Він звертає увагу на низку особливостей: якщо владна діяльність усіх державних органів більшою або меншою мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого самоврядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому влада народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер, вона виступає тут як сумарна влада, яка складається із суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами [128, с. 30].

М.С. Бондар вважає, що сучасні інститути державної демократії, що ґрунтуються на ідеях народовладдя, народного суверенітету в ХХ ст. значною мірою себе дискредитували. Історичний досвід свідчить, що демократія, як державна форма народовладдя, містить у собі загрозу здійснення державної влади меншістю за допомогою більшості, що виявляється в сучасних виборчих технологіях, жорстких системах партійного будівництва, принципах функціонування державних інформаційних систем. Реальну альтернативу цим негативним процесам можна знайти в місцевому самоврядуванні [39, с. 49]. М.П. Орзіх із цього приводу зазначає, що аналіз самоврядування в одному ряду з категоріями “демократія”, “народовладдя”, “народний суверенітет” можливий лише при політологічному порівняльному аналізі, натомість в управлінському відношенні уявляється теоретичним спрощенням і веде до хибної орієнтації практики на пошук самоврядної максими як умови демократії, народовладдя, суверенітету народу [233, с. 101].

На наш погляд, конституційні категорії “народовладдя”, “народний суверенітет”, “місцеве самоврядування” тісно взаємопов’язані. Їх співвідношення знаходить свій прояв у тому, що місцеве самоврядування є однією з основних форм реалізації народного суверенітету. Саме від народу органи й посадові особи місцевого самоврядування отримують повноваження для вирішення завдань на місцевому рівні. Адже завдяки волі народу, яка виражена на виборах місцевих рад, сільських, селищних і міських голів, влада місцевого самоврядування стає легітимною. Аналогічну позицію займає й Конституційний Суд України, який у Рішенні від 26 березня 2002 р. підкреслив, що місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається й гарантується в Україні [297, с. 20].

Головні ознаки, притаманні місцевому самоврядуванню і які характеризують його місце в системі народовладдя: а) наявність особливого суб’єкта – жителі адміністративно-територіальних одиниць, які як члени територіальних громад у своїй сукупності становлять виборчий корпус в Україні; б) наявність особливого об’єкта управління – суспільні відносини, які виникають у зв’язку з вирішенням питань місцевого значення; в) самостійність організації і здійснення влади; г) безпосередня відповідальність органів місцевого самоврядування перед відповідними територіальними громадами і опосередкована (через державні органи) перед народом. Місцеве самоврядування займає особливе місце в демократичному механізмі управління суспільством і як форма народовладдя створює необхідні умови для наближення влади до населення, побудови гнучкої, дієвої системи публічного управління, добре пристосованої до місцевих особливостей.

Категорії “народовладдя” і “демократія” часто ототожнюють, виходячи з дослівного перекладу з грецької: demos – народ і kratos – влада. Але, як правильно зауважує М.В. Цвік, у дійсності ж демократія є лише способом формування і здійснення влади народу. Народовладдя є суттю послідовно демократичної держави, а демократія – його внутрішньою формою, на відміну від форм правління й державного устрою, що характеризують форму держави зовні [82, с. 99]. “Народовладдя” є ширшим за обсягом поняттям ніж “демократія”, яка якісно характеризує діяльність органів державної влади й органів місцевого самоврядування, яку вони отримують від народу. У сучасну епоху демократії, не було й немає такої держави або правлячого режиму, які не відносили б себе до народних, демократичних, таких, що діють від імені всіх своїх громадян і в їх інтересах [230, с. 71].

Демократія – це якісна характеристика політичної системи, яка в найбільш продуктивний спосіб об’єднує індивідуальну вільну волю для досягнення суспільного добробуту. Кожна демократія потребує набору стримувань і противаг, який достатньою мірою відбиває як волю людей, так і конкуренцію ідей. Демократія – це завжди перетворення хаотичної кількості на самодисципліновану якість, де людина й народ у цілому стають господарями самим собі. Якщо демократія справжня, вона є найпереконливішим свідченням здатності народу, членів суспільства до самоврядування [339, с. 60].

А.І. Ковлер відзначає, що самоврядування передбачає досить високий ступінь зрілості самої демократії, спроможної вже до самоорганізації й саморегуляції, коли її норми входять у звичку як керованих, так і керуючих. Як показує історичний досвід, самоврядування навіть невеликого колективу потребує перш за все консенсусу його членів щодо мети й методів такого самоврядування, бо інакше система управління працює зі збоями [104, с. 246]. В умовах фактичної і структурної різниці між суб’єктами й об’єктами управління демократія виявляється можливою, лише коли керовані здатні, так би мовити ідентифікувати себе з керуючими на засадах їх спільної (єдиної для них) однорідності [108, с. 318]. Для утримання влади органи місцевого самоврядування повинні приймати рішення, що відображають волю територіальної громади. Проте, якщо управлінській системі не вдається досягти певного рівня ефективності у розв’язанні завдань місцевого значення, її підтримка населенням неодмінно зменшиться.

Принцип народовладдя часто досить жорстко критикують. Так, наприкінці XIX ст. відомий юрист К.П. Побєдоносцев відзначав: “Ідея народовладдя є великою брехнею нашого часу, оскільки маса населення, покликана до розробки програми державного управління, не здатна до широких узагальнень теоретичного характеру, що грунтуються на вивченні фактів та явищ життя, і, будучи безсилою у справі законодавства й управління, підкоряється вождям, які здатні красиво говорити, захоплювати натовп, а часом і підтасовувати думку і волю народу”[Цит. за: 375, с. 194]. Ці висновки багато в чому є справедливими й сьогодні. Справжнє панування в будь-якому політичному суспільстві – це панування частини над цілим [108, с. 405]. Існуючі виборчі системи не можуть забезпечити 100-відсоткове представництво громадян. Перемогу на виборах отримують кандидати, політичні сили, за яких проголосувала лише певна частина виборців, яка часто не становить абсолютної більшості.

Вырезано.

Для доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте ссылка скрыта

Суб’єктами відповідальності у сфері місцевого самоврядування є територіальні громади, органи й посадові особи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад, органи самоорганізації населення, місцеві державні адміністрації (в частині реалізації делегованих їм повноважень відповідними радами). На законодавчому рівні встановлено, що органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними й фізичними особами.

Відповідальність територіальних громад має переважно перспективний (позитивний) характер й означає, що байдуже ставлення жителів до того, кого вони обирають до органів місцевого самоврядування, небажання й невміння використовувати організаційні форми контролю за місцевою владою, брак активного співробітництва й соціальної солідарності можуть призвести (і призводить) до зниження рівня добробуту населення в конкретному селі, селищі, місті. Територіальна громада в такому разі відповідає сама перед собою, і на кожного мешканця лягає частка цієї відповідальності [151, с. 11]. За своїми зобов’язаннями територіальні громади несуть також відповідальність ретроспективного (негативного) характеру. Відповідно до ст. 175 Цивільного кодексу України територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке за законодавством не може бути звернено стягнення. Російські вчені акцентують увагу на тому, що відповідальне самоврядування допускає, що у випадку неналежного здійснення громадянами своїх прав можливі негативні соціально-економічні, політичні та інші наслідки лягають на населення й державою можуть не компенсуватися [48, с. 35].

У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” і в Європейській хартії про місцеве самоврядування при визначенні місцевого самоврядування особливий акцент зроблено на відповідальності органів та посадових осіб, яка встановлена з метою не стільки покарати, стільки спонукати їх до належного виконання покладених на них функцій і повноважень. Органи публічної влади в системі місцевого самоврядування повинні бути відповідальні перед громадськістю, яка особливо заінтересована в тому, що і як вони роблять, із декількох причин. По-перше, ці органи є монополістами стосовно послуг, які надаються ними, що не залишає населенню вибору і змушує їх сприймати те, що пропонується. По-друге, діяльність владних структур здатна прямо впливати на якість життя людей. По-третє, фінансування органів і посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється за рахунок податків, які стягуються з населення, яке є споживачем їх послуг. Інакше кажучи, територіальна громада безпосередньо заінтересована у високій ефективності її органів і посадових осіб, якості послуг, що надаються ними, і виваженості рішень, які ними приймаються.

Перелік питань, за які органи місцевого самоврядування відповідальні перед територіальною громадою, доволі широкий. Ці органи періодично (але не менше ніж двічі на рік) зобов’язані інформувати населення про виконання програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевого бюджету, звітувати перед територіальними громадами про свою діяльність щодо вирішення інших питань місцевого значення. Закритість інститутів влади від громадського контролю, корпоративність у прийнятті нею рішень породжують в людей недовіру до влади. Установлення відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою – один із найважливіших аспектів складного механізму взаємодії різних суб’єктів даної системи. Територіальна громада може в будь-який час достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Дострокове припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування служить вагомим чинником впливу на них з боку населення.

Органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні також перед державою в разі порушення Конституції або законів України, а з питань здійснення ними делегованих повноважень – перед відповідними органами виконавчої влади. Усе ще залишається дискусійним питання про природу відповідальності органів місцевого самоврядування під час реалізації делегованих повноважень. Безумовно, якщо предметом судового розгляду є питання, пов’язані з реалізацією делегованих повноважень органів виконавчої влади, участь у процесі має приймати й відповідний орган державної влади, з огляду на суть матеріально-правової заінтересованості. Більше того, в юридичних наукових джерелах висловлена думка, що у випадку завдання шкоди правам і законним інтересам фізичних та юридичних осіб у перебігу виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами делегованих повноважень обов’язок по її відшкодуванню повинен покладатися не на територіальну громаду, а безпосередньо на державу як основного зобов’язаного суб’єкта [33, с. 226], тим більше, що відповідальність за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад розмежовується.

Згідно з ч. 5 ст. 176 Цивільного кодексу України територіальна громада не відповідає за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим та інших територіальних громад [379]. Але необхідно враховувати, що ця норма не звільняє органи й посадові особи місцевого самоврядування від відповідальності перед державою, за неналежне виконання делегованих повноважень. При цьому потрібно мати на увазі, що надмірна залежність органів місцевого самоврядування від центральної влади, завдання якої вони виконують добровільно, за примусом чи по договору і перед якою вони персонально відповідальні, неминуче викликає деградацію їх відповідальності перед місцевими жителями [66, с. 357].

Індивідуальний характер має юридична відповідальність (дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, цивільна) посадових осіб місцевого самоврядування. Умови застосування кримінальної відповідальності встановлені в Кримінальному кодексі України, адміністративної – в Кодексі України про адміністративні правопорушення, цивільної – Цивільним кодексом України, дисциплінарної – нормами законодавства трудового та про службу в органах місцевого самоврядування. Однак механізм застосування дисциплінарної відповідальності потребує вдосконалення, оскільки організація місцевого самоврядування характеризується наявністю в ньому багатьох підсистем і суб’єктів, які займають відносно самостійне місце. Окремого наукового дослідження потребує також проблема корупційності в структурах місцевого самоврядування. Корупція стала “принципом”, яким у своїй роботі керуються більшість службовців органів місцевого самоврядування. Особливо жахливо те, що суспільство починає звикати до цього явища як до чогось звичайного, а боротьба з ним обмежується лише певними гаслами чи показними кампаніями.

За влучним виразом В.В. Цвєткова, рівень корупції – це моральний термометр суспільства, показник моральності чиновного люду [377, с. 9]. Аналіз нормативно-правових актів, що стосуються боротьби з корупцією, дає змогу зробити висновок, що неефективність їх втілення в правозастосовну практику зумовлена неправильно обраною ідеологією боротьби з цим антисоціальним явищем. Незважаючи на збільшення кількісних показників такої боротьби, найбільш небезпечні для національної безпеки корупційні діяння залишаються прихованими від громадянського суспільства. Специфіка протидії корупції та подолання її як системного явища потребують передусім нормативно-правового налагодження складної взаємоузгодженої системи запобіжних заходів, а також удосконалення й розширення системи кримінально-правових, цивільно-правових, адміністративних та фінансових санкцій [43, с. 170].

Згідно зі ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, має відшкодовуватися за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб – за рахунок їх власних коштів. Владні органи й посадові особи несуть цивільну відповідальність незалежно від їх вини (статті 1173 і 1174 Цивільного кодексу України).

Потребує вдосконалення і ст. 24 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», в якій зазначено, що матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому чинним законодавством. Вважаємо, що з місцевого бюджету відшкодування повинно здійснюватися у субсидіарному порядку, тобто лише у випадку неможливості швидкої компенсації завданої шкоди певною посадовою особою. Також існує нагальна потреба в закріпленні не права, а обов’язку місцевих рад чи відповідного голови звернутися із зворотною вимогою (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді. На законодавчому рівні слід окреслити граничні строки для направлення такої вимоги, правила щодо визначення розміру й порядку компенсації шкоди. Інші питання відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування теж мають бути найдетальніше врегульовані в статутах територіальних громад.

Особливий правовий статус у системі місцевого самоврядування має орган самоорганізації населення. З одного боку, він є відповідальним перед радою, яка надала дозвіл на його створення, а з другого – перед жителями, які його обрали. Рішення, дії й бездіяльність органів самоорганізації населення та їх членів можуть бути оскаржені до відповідної ради або суду. Прийняття органом самоорганізації населення рішень, що суперечать Конституції й законам України, актам законодавства, Положенню про цей орган та іншим рішенням ради або її виконавчого органу, розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі її створення) ради, а також рішенням зборів (конференцій) жителів за місцем проживання, місцевого референдуму, може бути підставою для застосування відповідних санкцій – припинення діяльності органу самоорганізації населення або позбавлення його повноважень.

Однією з форм відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування є визнання судом нечинними їх рішень і встановлення обов’язку відшкодувати збитки, які ними завдані. Згідно зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [105] захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, є завданням адміністративного судочинства.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони (а) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України; (б) з використанням повноваження й досягнення мети, для якої воно було надано; (в) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); (г) безсторонньо (неупереджено); (д) добросовісно; (е) розсудливо; (є) з дотриманням принципу рівності перед законом із запобіганням дискримінації; (ж) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дія); (з) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; (к) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із ч 2. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про (а) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень або окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; (б) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; (в) зобов'язання відповідача утриматися від учинення певних дій або прийняти іншу постанову, яка гарантувала б дотримання й захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у царині публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Із прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України більш досконалим став механізм реалізації відповідальності органів публічної влади, у тому числі у сфері місцевого самоврядування. Однак залишилася ще невирішеною низка питань, зокрема, бракує положень, які регулювали б порядок визнання рішення суб’єкта владних повноважень неправомірним, протиправним, незаконним, недійсним чи нечинним, якщо це вимагається заінтересованою особою. Зовсім не врегульовано деякі важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Так, не з’ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо відповідним органом не дотримано процедури його прийняття або не з’ясовано обставин, які значно впливають на реалізацію громадянами своїх прав і свобод [2, с. 11].

Практика свідчить, що оскарження в суді рішень чи дій (бездіяльності) органів і посадових осіб місцевого самоврядування ще не набуло значного поширення. Причиною цьому є низька поінформованість громадян і організацій про процедуру оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування і низький рівень їх довіри до судів як органів, що можуть захистити їх права у взаємовідносинах з органами публічної влади.

З метою забезпечення поінформованості громадян про випадки оскарження нормативно-правових актів законодавець зобов'язує орган місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень, які прийняли відповідний акт, опублікувати у виданні, де він був або мав бути офіційно оприлюдненим, оголошення про розгляд справи щодо його законності й відповідності правовим актам вищої юридичної сили. Таке оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного нормативно-правового акта, його реквізити, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи і бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідним органом у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили. Інформація про рішення суду має на меті довести до відома територіальної громади факт визнання правових актів чи їх окремих частин такими, що суперечать чинному законодавству, та відсутність підстав для їх виконання. Це дозволить жителям скласти для себе уявлення про діяльність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування й дати їм оцінку. Така практика матиме великий виховний потенціал, оскільки громадяни зрозуміють, що діяльність органів місцевої влади має підзаконний характер і в разі порушення їх прав реальним є судовий захист, що позитивно впливатиме на розвиток місцевого самоврядування в цілому.

З метою покращання правового регулювання юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування науковці пропонують розробити і прийняти спеціальний закон типу «Про конституційно-правову відповідальність», «Про відповідальність у системі місцевого самоврядування», «Про муніципально-правову відповідальність», у якому чітко визначити суб’єктів відповідальності, юридичні підстави, види та санкції [217, с. 527]. Не заперечуючи необхідність формування цілісного механізму відповідальності у сфері місцевого самоврядування вважаємо, що прийняттю таких законів повинні передувати фундаментальні наукові дослідження за цією тематикою. Суспільні відносини, які планується врегулювати, є досить різноплановими, а також специфічними є санкції, суб’єкти й об’єкти даного виду відповідальності.

Брак методологічного підходу до розподілу завдань і ресурсів на рівні управління і правового регулювання призводить до того, що на локальний рівень передається лише відповідальність, що, звичайно, викликає зворотний (протилежний) результат – фактичну безвідповідальність органів місцевого самоврядування [66, с. 354]. Влада органів і посадових осіб місцевого самоврядування має контролюватися іншими інститутами громадянського суспільства. Пропорційна виборча система значно знижує залежність депутата від голови, виконавчих органів і посилює його відповідальність перед своєю фракцією, місцевим осередком і політичною партією в цілому. У випадку тиску (впливу) на окремого депутата, він може розраховувати на підтримку політичної партії. Формування місцевих рад за пропорційною виборчою системою має сприяти зміцненню етичних принципів серед депутатів. Порушення цих принципів компрометує не тільки самого депутата, а й усю фракцію, тому в інтересах однопартійців запобігати випадкам неетичної поведінки, а якщо вони й трапляються, самостійно вживати заходів, не чекаючи, доки політичний скандал буде розпочато опонентами. Це ж стосується й посадовців, рекомендованих чи підтримуваних політичною партією [282, с. 25].

Відповідальність органів та посадових осіб будучи важливою гарантією ефективності здійснення місцевого самоврядування, водночас спрямована на виконання низки завдань. Серед них особливо важливе значення мають: а) забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування й належне виконання покладених на них повноважень; б) максимальне врахування і всеохоплюючий захист законних прав та інтересів територіальних громад при вирішенні різноманітних питань місцевого значення; в) стимулювання виконання його органами та посадовими особами прийнятих на себе майнових та інших зобов’язань перед юридичними й фізичними особами; г) суворе дотримання законності в діяльності цих суб’єктів; д) тісна взаємодія населення тієї чи іншої територіальної громади з органами й посадовими особами місцевого самоврядування [214, с. 380]; забезпечення принципу еквівалентності у взаємодії між суб’єктами управління, якщо діяльність одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недосконалі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечуючи дію механізму виконання прав та обов’язків, відповідальність служить підґрунтям існування управлінських відносин [20, с. 41].

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування – важливий елемент статусу цих органів, одна з основних гарантій цього інституту. Вона сприяє забезпеченню його функціонування в інтересах населення й суспільства в цілому. В умовах розбудови правової державності і становлення громадянського суспільства відповідальність у системі місцевого самоврядування має суттєве значення, тому що вона є вельми дійовим засобом забезпечення законності в діяльності владних органів, у створенні умов, які виключали б будь-які порушення прав місцевого самоврядування з боку інших суб’єктів суспільних відносин, у належній реалізації Конституції й чинного законодавства Української держави.