Geum.ru

Нацiональна юридична академiя україни iменi ярослава мудрого на правах рукопису любченко павло миколайович

Вид материалаДокументы

Содержание


4.6. Правова політика у сфері місцевого самоврядування
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

4.6. Правова політика у сфері місцевого самоврядування


Однією з ключових проблем на сучасному етапі суспільного розвитку є визначення і впровадження в життя правової політики у сфері місцевого самоврядування. Проблематика правової політики останнім часом активно досліджуються в науковій літературі [6; 135; 200; 201; 243; 298; 304; 311; 393]. Правову політику тлумачать як сукупність правових ідей, настанов, принципів, цілей, завдань, пріоритетів, правових засобів, спрямованих на забезпечення оптимальних умов розвитку і функціонування суспільних відносин [397, с. 149], як цілеспрямовану діяльність держави по створенню ефективного механізму правового регулювання, результативному використанню юридичних засобів для досягнення цілей, поставлених у відповідній сфері суспільних відносин [350, с. 197]. Вважаємо, що таке розуміння цієї правової категорії є дещо неповним. На наш погляд, правова політика – це науково обґрунтована, послідовна й комплексна діяльність усієї системи органів публічної влади (органів держави й органів місцевого самоврядування), об'єднань громадян по створенню ефективного механізму правового регулювання суспільних відносин, розвитку конституціоналізму в Україні.

Правова політика у сфері місцевого самоврядування складається в основному з розробки і втілення в життя юридичних ідей концептуального характеру, з прийняття, вдосконалення й реалізації відповідних правових норм Конституції й законів України. У досліджуваній нами царині вона покликана створити умови для самоорганізації населення, в одних випадках обмежуючи стихійність, а в інших – заохочуючи й підтримуючи певні напрямки діяльності громадян. Правова політика легітимізує систему пріоритетів місцевого самоврядування, орієнтує органи держави й органи місцевого самоврядування на захист прав і законних інтересів людини, оптимізацію правового регламентування процесів самоорганізації й самоуправління територіальних громад. Вона є необхідним складником процесу формування повноцінної й ефективної правової системи України.

Сутність правової політики в місцевому самоврядуванні виявляється у використанні політичної влади з метою юридичного закріплення й деталізації в чинному законодавстві конституційних приписів, створення основних організаційно-юридичних умов дотримання прав і свобод особи, соціальних груп, територіальних громад, підтримка балансу між публічною і приватною сферами. Вона, на нашу думку, включає не лише якісне правове регулювання суспільних відносин в розглядуваній сфері, а й належну реалізацію нормативно-правових приписів на практиці. Це дає підстави для вирізнення доктринального, правотворчого і правореалізаційного (правозастосовчого) напрямку правової політики.

Доктринальний напрямок втілюється переважно в концепціях і проектах правових актів, у науковому передбаченні розвитку юридичних ситуацій. Для розвитку місцевого самоврядування важливе значення має конституційна доктрина, виступаючи найважливішою складовою частиною конституційно-правової політики. Адже саме вона сприяє розробці ідеології конституційного права, основних завдань, функцій, принципів, формуванню нових підгалузей права, інститутів, норм, юридичних механізмів, конструкцій, а також удосконаленню методологічного інструментарію. У самому загальному виді доктрину вчені формулюють як учення, систему поглядів, принципів, як формулу, що виражає основну установку політичної діяльності [321, с. 32]. Доктрина отримує статус офіційної через визнання й закріплення її положень у програмних документах політичного характеру, нормативно-правових актах, рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Різноманітні погляди правознавців й концепції є надзвичайно значимими для формування моделі конституційно-правового регулювання, вдосконалення конституційного законодавства, оптимізації методології тлумачення конституційних норм, а також для правореалізаційного процесу [200, с. 11].

За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не враховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування, а їх безсистемність і суперечливість є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільства. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і які затверджені до прийняття Конституції України, й донині не приведені у відповідність до положень Основного Закону. Конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують відповідної конкретизації на рівні законодавчих актів. Незважаючи на закріплену у ст. 92 Конституції України вимогу визначати засади місцевого самоврядування “виключно законами України”, у масиві чинного законодавства значну частину складають підзаконні акти. Залишається не вирішеною проблема приведення законодавства України у відповідність до міжнародно-правових стандартів організації місцевого самоврядування. Чинне законодавство формується під впливом різних концепцій місцевого самоврядування. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації й самоуправління соціальних організмів [144, с. 275].

Важливу роль в удосконаленні правового регулювання місцевого самоврядування відіграють парламентські слухання у Верховній Раді України (“Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти” від 16 квітня 2003 р., “Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування” від 12 жовтня 2005 р.), науково-практичні конференції й тематичні семінари. Між тим більшість із рекомендацій парламентських слухань так і не реалізуються, що ж до рекомендації конференцій, то вони, як правило, залишаються лише на папері.

Реформи, які провадилися протягом останнього десятиліття в суспільстві, з нашої точки зору, супроводжувалися тільки поглибленням процесів відсторонення людини від влади, зниженням авторитету органів публічної влади й довіри до неї населення, розрізненістю громадянських, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на протиріччях між фінансово-промисловими групами, політичними партіями, олігархічними й адміністративно-політичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації. Успіх реформи системи публічної влади, як вбачається можливий лише за умови комплексного підходу до неї, що вимагає розробки єдиної узгодженої концепції впровадження в життя адміністративної, парламентської, судової, бюджетної, муніципальної і територіальної реформ. Комплексність останніх передбачає застосування при їх здійсненні органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів. Удосконалення владних структур має провадитися за тісного узгодження з реформуванням політичної й економічної системи і створення інститутів громадянського суспільства [377, с. 13].

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) конституційному, на якому встановлюються базові принципи й концептуальні засади; б) законодавчому – конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Україні, зокрема, системи його суб’єктів, їх статусу, функцій і повноважень, механізмів їх реалізації, форм та методів їх діяльності; в) локальний, на якому відповідно до Конституції й законів України і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин місцевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місцевого самоврядування потрібно невідкладно вирішити наступні питання: а) поглиблення децентралізації влади, б) запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створення виконавчих органів районними й обласними радами; в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних місцевих адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій як органів, що виконують виключно наглядово-контрольні та аналітично-консультативні функції; д) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передачі їм значної частини управлінських функцій по розв'язанню регіональних проблем соціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку тощо. Потребують удосконалення положення ч. 6 ст. 118 проекту змін до Конституції України, відповідно до якої за обласною радою зберігається право висловлювати недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Створення обласними радами своїх виконавчих органів, встановлення заборони їм делегувати повноваження місцевим державним адміністраціям сприятиме чіткому розмежуванню компетенції органів державної влади й органів місцевого самоврядування на цьому рівні. Ось чому право обласної ради висловлювати недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації порушуватиме збалансованість взаємодії органів держави й місцевого самоврядування на місцевому рівні й не буде сприяти ефективній діяльності цих органів. З огляду на поступову трансформацію місцевих державних адміністрацій у контрольно-наглядові органи підстав бути незадоволеними цими контролюючими органами в обласних рад може бути більш ніж достатньо. Така система взаємовідносин містить у собі загрозу можливого недобросовісного використання окремими обласними радами свого права висловлення недовіри як інструменту для відсторонення від влади голів місцевих державних адміністрацій, які їх не влаштовують [188, с. 97].

Фахівці-конституціоналісти неодноразово наголошували на потребі прийняття кодифікованого правового акта, який комплексно регламентував би суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування [217, с. 61; 333, 71]. Принципово підтримуючи пропозицію щодо кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, вважаємо за необхідне прислухатися до думки Ю.П. Битяка, який доводить, що прийняття Муніципального кодексу України є передчасним, оскільки не вирішено низки концептуальних завдань, зокрема, що місцеве самоврядування ґрунтуватися має на “державницькій” чи “громадівській” концепції. Від цього залежить, наскільки місцеве самоврядування буде юридично, економічно й фінансово відокремленим від державного впливу, а також компетенція, система і структура його органів [35, с. 13].

Наука істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних, науково обґрунтованих розробок у царині місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси – часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій і методів з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих актах різних концепцій розвитку цього важливого інституту. Органи публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загальноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку України. Між стратегією розвитку суспільства і правовою політикою у сфері місцевого самоврядування існує тісна кореляційна залежність. Стратегічні цілі соціуму повинні знаходити відображення у правовій політиці, реалізовуватися у правотворчій і правозастосовчій діяльності.

Як зауважує О.Ф.Фрицький, на сучасному етапі еволюції місцевого самоврядування в Україні основними напрямками його реформ має бути: а) передача йому значної частини повноважень органів державної виконавчої влади; б) розробка нових і вдосконалення існуючих механізмів реалізації основних повноважень місцевого самоврядування територіальною громадою; в) прийняття законодавчих актів, які зміцнювали б онови місцевого самоврядування, зокрема, “Про комунальну власність”, “Про місцеві податки і збори”, “Про об’єднання органів місцевого самоврядування”, “Про територіальну громаду” тощо; г) установлення суворої відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування [375, с. 521].

Набуває останнім часом актуальності і проблема надмірної кількості законодавчих актів, що регламентують відносини у сфері місцевого самоврядування. Правові акти приймаються безсистемно, їх положення часто суперечливі, що негативно позначається на ефективності вирішення питань місцевого значення. Швидке, неконтрольоване розширення нормативної бази, насамперед законодавчих актів, досить відчутно ускладнює дотримання принципу законності в діяльності органів і посадових осіб публічної влади, процес реалізації права в цілому, спричиняючи масові правопорушення. Останнє, у свою чергу, сприймається як неефективність чинного законодавства і провокує все нові й нові зміни у ньому, утворюючи «замкнуте коло». Зрештою, постає питання про необхідну й достатню кількість законодавчих актів для національної правової системи, а з ним – і про якість таких актів [393, с. 5]. Отже, ефективність правової політики у сфері місцевого самоврядування треба оцінювати не за кількістю нормативно-правових актів, а за ступенем їх реалізації й дієвості в забезпеченні прав і свобод людини.

Ідея суспільного прогресу іноді некоректно ототожнюється з ідеєю правового руху як прирощуванням нових юридичних норм, актів [310, с. 9]. Часто прийняття нових і вдосконалення існуючих нормативних актів розглядають як панацею в розв’язанні проблем державного будівництва, місцевого самоврядування, соціально-економічного й культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Просте кількісне накопичення певних норм (актів) однозначно не викликає якісних змін регулювання місцевого самоврядування. Удосконалення правової основи місцевого самоврядування означає перехід на якісно новий рівень правової регламентації суспільних відносин із забезпеченням безумовного пріоритету конституційного права громад самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Сьогодні необхідно започаткувати насамперед науково-аналітичну оцінку чинних нормативних актів і з огляду на неї розробити рекомендації по вдосконаленню правового регулювання місцевого самоврядування. Окрему увагу слід приділяти юридичній техніці, термінам і категоріям які застосовуються в цих нормативних актах. Недостатньо чітка регламентація відносин призводить до непорозумінь, надмірного витрачання бюджетних коштів або навіть протистояння й відкритих конфліктів [186, с. 19]. Нормативно-правові акти, що визначають статус органів публічної влади на місцевому рівні, мають вади законодавчої техніки, притаманні ще актам радянської доби (омонімізація, некоректне використання термінів, визначення функцій органів публічної влади без їх конкретизації через компетенцію тощо) [315, с. 108]. А. Селіванов слушно відзначає, що в процесі законотворення все менше звертається увага на принципи права, яких має обов’язково дотримуватися законодавець, що в першу чергу стосується конституційних принципів при створенні того чи іншого “продукту” законодавчого процесу. За певних умов доктрина практично не виступає формою права, оскільки держава в особі законодавчого органу байдуже ставиться до доктринальних ідей як міри правомірної поведінки в суспільстві, що призводить до значного погіршення якості законопроектів. А розрахунки на те, що авторитет держави може зробити такі закони дієвими, позбавлені підстав і серйозних аргументів [308, с. 35].

Складність, різноманітність, невелика передбачуваність тривалості існування нових соціальних інститутів, їх систем і структур породжують нові проблеми й вимоги до методології й інструментарію спеціальних правових теорій, характеру їх взаємодії з соціальною реальністю в цілому. Тому прийоми, способи, методи й засоби вирішення нових проблем мають відповідати складності сучасного життя, бути орієнтованими на використання й функціонування в умовах високої невизначеності й динамічності сучасної ситуації [66, с. 263]. З огляду на різноманітність самоврядних відносин важливого значення набуває проблема системності їх правового регулювання. Системність – одна з вирішальних умов підвищення ефективності правового регулювання, що стосується і сфери місцевого самоврядування. Умовою її досягнення є, зокрема, послідовне врахування в нормотворчій діяльності єдності публічних і приватних аспектів самоврядних відносин [39, с. 111].

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необхідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх самостійності. Такі норми потрібні на випадок, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Не повною мірою використовується також потенціал статутів територіальних громад, їх наявність часто нічого не додає в розвитку місцевого самоврядування у відповідних населених пунктах. Саме у своєму статуті територіальна громада має можливість самостійно визначити систему органів місцевого самоврядування їх структуру, порядок формування виконавчих органів та їх взаємовідносини з представницькими (поділ функцій та компетенції), а також установити компетенцію органів місцевого самоврядування районного в містах з рівня (за наявності районного поділу).

Окремого нормативного регулювання потребує проблема поінформованості населення про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Лише певна частина органів місцевого самоврядування має власні засоби масової інформації, і навіть у цих виданнях не завжди оприлюднюються прийняті акти. На місцевому рівні ще не стало правилом широке інформування громадян про заходи, які провадяться органами місцевого самоврядування. На законодавчому рівні слід закріпити обов’язок місцевих рад при затверджені місцевих бюджетів передбачати кошти на інформування населення (публікації, оголошення тощо).

Потребують удосконалення й нормативні акти, які регламентують питання оплати праці службовців органів місцевого самоврядування. Існуючий порядок установлення Кабінетом Міністрів України посадових окладів для працівників і службовців виконавчих органів місцевих рад не сприяє розвитку місцевого самоврядування, формування його як самостійної підсистеми публічної влади. Подібні нормативні акти повинні мати для цих органів рекомендаційний характер.

Законодавство України про місцеве самоврядування формувалося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної влади залишилися й сьогодні. Історія не знає так званих «стрибків». Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають повної відмови від досвіду минулого, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає в критичному осмисленні колишньої державно-правової практики, у запозиченні всього позитивного, що було нагромаджено за радянської доби, і водночас у виявленні негативних рис минулої системи, їх виправленні з урахуванням реалій сьогодення й передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не треба й зайво ідеалізувати зарубіжний досвід [315, с. 108].

Виразно виявляються такі дефекти українського законодавства, як безсистемність, внутрішня суперечливість, правова неврегульованість багатьох суспільних відносин, недостатня наукова обгрунтованність деяких законодавчих актів, їх декларативність, непослідовність, часто відсутність ґрунтовних концептуальних розробок (підходів) у процесі законотворення, низький юридико-технічний рівень. В умовах, коли згідно зі ст. 19 Основного Закону «правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством» у правовій системі країни зберігаються 60% заборонних норм (при світових стандартах – до 18%), а головне, що ця тенденція (у всякому разі у царині публічного права) продовжує зберігатися [236, с. 28].

Усунути юридико-технічні дефекти в чинному законодавстві, а також запобігти їм, на думку П. Рабіновича, можливо за допомогою теоретичних передумов та «інструментів» юридико-технічного вдосконалення законодавства – наукових напрацювань попереднього періоду, сучасних вітчизняних і зарубіжних досліджень, а також практичних – певних правових актів та організаційних заходів [290, с. 137].Основними недоліками є відставання правового регулювання від тих трансформацій які відбуваються в суспільстві, а також низька якість законодавчих актів. Нормативно-правові акти не завжди враховують приорітет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто приймаються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж виконуються лише частково.

Для досягнення єднання між членами Ради Європи, збереження і втілення в життя ідеалів і принципів, які є їх спільним надбанням, а також сприяння їх економічному й соціальному прогресу 5 лютого 1992 р. в Страсбурзі підписано Конвенцію про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні. З урахуванням пріоритетності Євроінтеграційної стратегії України подальшому розвитку місцевого самоврядування сприятиме визначення на конституційному рівні терміна “жителі”, розширення прав іноземців, осіб без громадянства, які на законних підставах постійно мешкають на території України [167, с. 88].

На загальнодержавному рівні актуальним є вирішення низки важливих матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань. Головними серед них є: а) упорядкування й законодавче уточнення зв’язків між владними органами регіону, визначення механізмів розв’язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади й органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності їх управлінської діяльності; г) визначення механізмів стимулювання “депресивних” територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинених територій; д) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування й місцевими органами державної виконавчої влади; е) з’ясування підстав і механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; є) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; ж) налагодження ефективної національної й регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації посадовців органів місцевого самоврядування; з) розробка й реалізація системи інформаційного, методичного й наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до визначеної Конституцією України концепції місцевого самоврядування необхідно провести реформування організаційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що має сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інститут громадянського суспільства.