С. Н. Смирнов Государство и модернизация
| Вид материала | Документы |
- Смирнов Б. М., Смирнов, 64.61kb.
- Государство и модернизация стратегических аспектов корпоративного управления в российских, 132.8kb.
- Лекция правовое государство, 29.64kb.
- Г. В. Плеханова Факультет менеджмента Кафедра государственного и муниципального управления, 3775.97kb.
- Г. А. Смирнов Схоластическая философия, 776.32kb.
- Государство и общественный сектор, 25.98kb.
- Рекомендации пленарной дискуссии Модернизация в системе социальной защиты. Семейная, 147.79kb.
- Что такое модернизация, 4665.57kb.
- Тема 19/1 модернизация как культурный процесс, 69.78kb.
- Модернизация отрасли культуры список литературы, 110.48kb.
3. Неэффективное чиновничество как препятствие рациональной бюрократии
Анализ представленных данных приводит к однозначному выводу: до формирования веберовской «рациональной бюрократии» России предстоит проделать немалый исторический путь. Если рассматривать такую характеристику рациональной бюрократии, как эффективность административных действий, достигаемую за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей, то нельзя не отметить, что в рамках проводившейся в Российской Федерации административной реформы была проведена определенная «настройка» исполнительной власти. Разделение обязанностей проводилось по двум направлениям.
Первое из них заключалось в создании триады управленческих структур на федеральном уровне (министерство, агентство, служба). Если за министерством было закреплено право законодательных инициатив по вопросам, относящимся к сфере его ведения, то за службой – надзор за соблюдением законодательства в соответствующей сфере, лицензирование связанных с ней видов деятельности и так далее. В свою очередь, на агентство, находящееся в ведении министерства, возложены функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в соответствующей сфере. Эта триада была создана не во всех случаях, не всегда сохранялась в дальнейшем, но нельзя не признать наличия здравого смысла в идее разделения, например, функций профильной деятельности и контроля за ней, поскольку структура, выполняющая работу, не может сама контролировать ее качество.
Второе направление разделения обязанностей было связано с изменениями в системе разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней. Здесь следует отметить получивший широкую известность Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Однако это разделение функций не было в должной мере обеспечено качественным составом кадров бюрократов, особенно на муниципальном уровне. Низкая квалификация бюрократов муниципального уровня, некачественное выполнение ими во многих случаях своих функций обусловили сохранение в стране такого феномена, как высокое доверие население к федеральным бюрократам, особенно к первым лицам государства, при низком доверии к местным властям (по данным ФОМ местным администрациям доверяют всего 32% опрошенных).
Бюрократия и общество. Банально, но неоспоримо: общество имеет ту бюрократию, которую заслуживает. В России проблема неэффективной, склонной к коррупции и потому неуважаемой бюрократии имеет многолетнюю историю. Первопричины сохранения такой ситуации во всех социально-экономических условиях описывались неоднократно.
Человеческой природе изначально присуще стремление к упрощению. Гораздо легче принимать решения дихотомичного типа («да – нет»), чем учитывать при их выработке все нюансы2. В результате усиливаются тенденции дистанцирования общества от власти, а понятие «бюрократия» в повседневной жизни российского общества устойчиво ассоциируется с «чиновничеством», что изначально предполагает отрицательное отношение к его деятельности и его представителям (статистические подтверждения данного феномена были приведены выше). Наличие двух удаленных друг от друга полей – бюрократии, или чиновничества, и общества, порождает проблему соблюдения законов. Современное российское общество обманывает бюрократию, а бюрократия – общество.
В частности, для России характерно в целом терпимое отношение общества к даче и получению взяток. Эта проблема замечена современной властью: в Законе о противодействии коррупции в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции определено формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды. Ясно, что это – задача на долгие годы.
Резюмируя, отметим, что российское чиновничество в настоящее время представляет собой в целом замкнутую группу работников, которая развивается по своим собственным законам и не может рассматриваться в качестве нанятых обществом для выполнения функций государственного управления. Привлекательность госслужбы определяется различными факторами – как статистически подтверждаемыми (например, уровнем оплаты труда), так и латентными (в частности, возможностью участия в неформальных процедурах управления, включая носящих коррупционный характер). Таким образом, в современных условиях дискуссии о том, ускоряет или тормозит российская бюрократия процессы модернизации, представляются не вполне корректными, ибо бюрократия в стране фактически отсутствует. Ее предстоит сформировать заново, заменив нынешний конгломерат управленцев, который определяется нами как «совокупность чиновников».
Коренное отличие российского чиновника от «рационального» бюрократа состоит в том, что первый действует во многих случаях в своих интересах. Заинтересованность чиновника в реализации модернизационного проекта будет определяться тем, насколько цели проекта будут соответствовать целям самого чиновника. Отношение чиновников к модернизации формируется преимущественно в результате комплексной оценки влияния модернизационных процессов на положение чиновника. Так, выигрыш по открытой составляющей может «съедаться» проигрышем по латентной и наоборот.
При совпадении целей российского чиновника целям реализации модернизационного проекта последнему будет открыта «зеленая» улица, при несовпадении – он будет всячески тормозиться. Ярким примером в последние годы стал массовый снос исторических и архитектурных памятников в Москве, когда интересы застройщика, как правило, поддерживаются чиновничеством, а интересы населения – нет.
Абсолютное большинство чиновников не будет держаться за латентные преимущества своего положения при соблюдении хотя бы одного из следующих условий:
– компенсации законодательно установленными преимуществами выпадающих латентных преимуществ;
– серьезном ужесточении преследования чиновников за использование латентных преимуществ своего положения.
Создание в стране классической бюрократии, которая действует в рамках правового поля на основе безличностных отношений – одна из наиболее важных предпосылок успешной реализации модернизационного проекта. Решение этой задачи носит более, чем длительный характер, хотя определенные шаги «мобилизационного» характера могут быть приняты и сейчас. На переходный период (от совокупности чиновников к бюрократии) эти меры должны сочетаться с созданием мотивации чиновников в реализации модернизационного проекта. Набор механизмов является классическим – высокая заработная плата и социальный пакет тем чиновникам, от которых зависит продвижение тех или иных блоков модернизационного проекта.
4. Модернизационный проект и бюрократия
В современной России понятие «модернизационный проект» стало достаточно широко использоваться экспертами с начала XXI в. Однако смысл в него вкладывается различный.
В понимании первых лиц государства такой проект носит прежде всего политический характер, представляя собой набор «крупных задач, объединенных единой целью – обеспечить лидерство России в развитии экономики, в качестве жизни граждан». Нам ближе иное понимание, связанное с созданием в стране так называемых «горизонталей» ответственности в интересах граждан страны1. Именно граждане сохраняют абсолютную свободу в принятии решений в рамках существующего правового поля. О добровольном повышении ответственности последних перед социумом можно говорить только тогда, когда государство создаст своим гражданам комфортные условия проживания в стране.
Различное понимание модернизационного проекта для России определяют и тот тип бюрократии, которая необходима для страны. Американский социолог А. Гоулднер выделял два основных типа бюрократии:
1) дисциплинарную (репрессивную) бюрократию, которая пользуется правом приказывать и требует слепого выполнения установленных правил и
2) репрезентативную (экспертную) бюрократию, которая стремится убедить в правильности требований и целесообразности их выполнения.
Очевидно, что представители и репрессивной, и экспертной бюрократии могут быть как «чиновниками», так и «рациональными бюрократами».
Исторические особенности развития России определили доминирование первого типа бюрократии. Попытки формирования экспертной бюрократии в 1917 году и в начале 1990-х потерпели неудачу. В последнем случае это было связано с необходимостью быстрого изменения отношений собственности, что не могло быть осуществлено в условиях экспертного обсуждения и принятия решений. В дальнейшем российские чиновники и общественно-политические движения с готовностью восприняли модель дисциплинарной бюрократии, поскольку управлять единым образованием гораздо проще, чем разнородной общественной структурой, члены которой предъявляют различные требования к бюрократии.
Дисциплинарная бюрократия выстраивает модель мира под свои собственные субъективные представления о нем, считая его, как правило, мономерным и единым. Придя к власти, она так или иначе стремится подавить любое инакомыслие и инакодействие. У бюрократии такого типа есть право на существование только в очень узкой области (ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, армия и так далее). Во всех остальных случаях предпочтение должно быть отдано формированию репрезентативной бюрократии, хотя это крайне сложная задача. У такого типа бюрократии перспективы есть только в обществе, характеризующемся достаточно высоким уровнем жизни населения, когда гражданин становится независимым от государства, самостоятельным (в рамках действующего законодательства) в своем экономическом и социальном поведении.
Включение российской бюрократии в модернизационный проект. Глобальный финансово-экономический кризис, равноправным участником которого во второй половине 2008 г. стала Россия, создал определенные предпосылки для реального реформирования российской бюрократии. Другое дело, по какому из возможных «крайних» сценариев пойдет это реформирование – регрессивному или прогрессивному.
Первый из этих сценариев уже написан и реализуется нынешней властной элитой и обслуживающими ее бюрократами. Он подразумевает широкое использование патриотической риторики, которая до недавнего времени поддерживалась высокими мировыми ценами на углеводороды и другое сырье. Удовлетворительное наполнение федерального бюджета позволило восстановить качество непрофильных активов, прежде всего спортивно-игровых, которыми гордились и граждане СССР. При этом, однако, существенно более значимые активы – в первую очередь, инновационные, восстановлены или вновь созданы не были. Население страны подсело на иглу потребительского кредитования («необеспеченное потребление»), не подкрепленное в полной мере даже нормативно-правовой базой – закон «О банкротстве физических лиц» так и не был принят.
В этих условиях управление экономикой страны представлялось действующей властной элите достаточно простым делом, напоминавшим процесс управления плановой экономикой. Чиновники разрабатывали долгосрочные прогнозы социально-экономического развития России, забыв об экономических циклах, возможном перегреве экономики и тому подобном. В документах, рассчитанных на 10–15 лет, значительное место отводилось техническим расчетам социально-экономических показателей, а не их содержательному обоснованию.
Вертикаль исполнительной власти оказалась построенной по советским образцам единоначалия и унификации, предусматривавшим воспроизводство обезличенной массы чиновников. Эта вертикаль закачалась в условиях кризиса, поскольку его преодоление требует нестандартных оперативных решений на основе непредвзятых взглядов на развитие экономики и общества. Альтернативой является развитие репрессивной бюрократии, реализующей свои, в том числе ошибочные решения посредством силового (в широком смысле) давления на общество и субъекты экономической деятельности.
Кардинальное обновление российской бюрократии возможно только в рамках второго сценария, определяемого нами как прогрессивный. Прогрессивный – в том случае, если за идеологическими разногласиями, которые проявляются в ходе современных обсуждений, образно говоря, стоит не столько вульгарная борьба за контроль над финансовыми потоками, но и реальное стремление перестроить бюрократический аппарат страны.
Реализация второго сценария подразумевает коренное изменение идеологической парадигмы страны в рамках осуществления модернизационного проекта. При этом последний понимается как совокупность решений и мер по их реализации, которые приведут к коренному технологическому прорыву и укреплению экономических позиций России в мире. Единственным ограничением решений и мер модернизационного проекта является их отрицательное влияние на общественно допустимые интересы граждан. В дихотомии интересов «гражданин – государство» ведущими должны стать интересы именно гражданина. Реализация такого модернизационного проекта объективно означает переход от дисциплинарной к репрезентативной бюрократии. Такой переход будет возможен только в том случае, если существующая репрессивная бюрократия не будет искусственным путем его сдерживать.
Подобный полномасштабный переход может быть осуществлен только силовыми методами, которые, в отличие от периода конца 1980-х – начала 1990-х годов, в настоящее время не имеют шансов быть реализованными оппозицией. Поэтому неизбежно возникает вопрос о поэтапности трансформации российской бюрократии, которая должна быть ориентирована на парадигму экономического, а не идеологического патриотизма.
На первой стадии реализации модернизационного проекта к бюрократии вполне применим дисциплинарно-репрессивный подход. Эта задача решается созданием для чиновников различных уровней сбалансированной системы «стимулы – наказания», в которой как стимулы, так и наказания существенно превышают используемые в отношении других категорий работников. В числе таких стимулов – высокий уровень оплаты труда, о котором уже говорилось выше, лучшие по сравнению с остальными работниками условия государственного пенсионного обеспечения, привлекательный бесплатный социальный пакет (питание, лечение и отдых), система морального поощрения, условия для карьерного роста и так далее. Несмотря на кажущуюся «заезженность» подобного предложения, практически не встречаются его серьезные экономические обсчеты, оценки влияний на поведение чиновников, прогноз прямых и косвенных последствий. В настоящее время уровень оплаты и социальной поддержки российских чиновников осуществляются вне контекста результативности их деятельности.
Силовые методы могут принести положительные результаты при регулировании численности бюрократии. Можно весьма укрупненно рекомендовать определять общие бюджетные ресурсы, выделяемые на оплату труда чиновников (и тем самым косвенно определять и само количество чиновников), в зависимости от участия в тех или иных блоках модернизационного проекта. Впрочем, данный механизм выдвигается пока как некоторая общая идея, нуждающаяся в серьезных обсуждениях. В данном случае она выдвигается в качестве противовеса существующей концепции поощрения чиновников за результаты его работы. Но ни одна должностная инструкция, выполнение которой и является основанием для такого поощрения, не исчерпывает всего многообразия управленческих ситуаций. Кроме того, подобный псевдоперсональный подход ведет к распылению бюджетных ресурсов. Сохранение персонального поощрения по итогам работы возможно только в отношении тех чиновников, которые задействованы в так называемых «конвейерных» технологиях (прием населения, оформление документов и так далее.), когда работа может быть сведена к поддающимся количественной оценке единичным (простейшим) операциям.
Подобно тому, как это происходит в социальной политике, необходим адресный подход к корректировке некоторых законов, которые определяют функции чиновников. Одним из примеров является Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в который в дальнейшем неоднократно вносились изменения и уточнения (последние – Федеральным законом от 24 июля 2007 г. №222-ФЗ). Следует четко разделить процедуры и схемы принятия управленческих решений в случае поставки продукции реального сектора экономики, с одной стороны, и интеллектуальных услуг, с другой стороны. В настоящее время формальность критериев (цена услуги, сроки поставки и др.), во-первых, не исключают коррупции при принятии решений, а, во-вторых, позволяют неквалифицированным поставщикам прибегать к демпингу, не обеспечивая поставки услуги требуемого качества.
Важной проблемой является также коренное изменение психологии чиновника, особенно чиновников высших категорий, реально принимающих управленческие решения. Как и в годы коммунистического режима, чиновники воспринимают себя как некоторых вождей, заботящихся о благе вверенного народа. Однако в обществе должно быть сформировано отношение к чиновникам как к его слугам, которые выполняют ответственную и хорошо оплачиваемую обществом работу. Но – без лишних претензий. Только принципиальное обновление кадров чиновников позволит решить данную проблему. Идеальный в нашем представлении профиль чиновника – технократ, не связанный идеологическими обязательствами и при принятии решений использующий критерии экономической и социальной эффективности.
Тесно связан с этой проблемой и вопрос о коренном пересмотре управленческого представления о России. Курс на унификацию управленческих решений без учета разнородности страны (территориальной, доходной, культурной и религиозной, социальной) в сочетании с принципом необсуждаемости решений приводит к нежелательным социальным эффектам. Экспертиза законопроектов на предмет их коррупциогенности в должна быть дополнена обязательной экспертизой их возможного влияния не только на адресную группу (регионов, населения), но и на другие группы этих российских структур.
Таковы принципиальные подходы к реформированию российского чиновничества в ходе реализации модернизационного проекта. Его прогрессивный вариант может быть в полной мере реализован в том случае, если в ходе экономического кризиса появится точка бифуркации (как это было, например, в августе 1991 года или октябре 1993-го) и реформаторские силы нынешней власти, а также конструктивные оппозиционные силы смогут воспользоваться открывающимися в этом случае возможностями.
Выводы
Роль государства при проведении модернизации состоит в гарантировании решения экономических и социальных проблем, ради которого запускаются модернизационные механизмы. Основной задачей государства следует считать заключение общественного модернизационного договора, нарушение которого должно расцениваться как несправедливое поведение по отношению к остальным участникам. В этой связи важно поддержание и развитие в стране коллективистской культуры, основанной на общинно-коллективистском сознании, исконно присущим российскому обществу. Особой задачей государства становится стимулирование формирования корпоративной социальной этики, которая должна касаться не только отношений бизнеса и власти, но и бизнеса и общества. Все это потребует реформирования действующей законодательной и нормативной базы: ослабления регулирующих функций государства в отношениях с бизнесом, критического пересмотра принятого в последние годы законодательства, сокращения объема законодательной базы, регулирующей различные аспекты экономической деятельности. Наконец, насущной задачей является принципиальное изменение социально-трудовых отношений между работниками и работодателями.
Модернизация социально-трудовых отношений. В развитых странах в основе социально-трудовых отношений находится концепция корпоративной социальной ответственности (КСО). Ее целями являются поддержание социальной стабильности в трудовых коллективах и обществе в целом, развитие социальной и природоохранной деятельности на национальном и международном уровнях. Синергетическими эффектами внедрения КСО являются уменьшение безработицы, создание новых рабочих мест, рост добавленной стоимости, повышение экономической эффективности, развитие творческого потенциала работников, упрочение конкурентоспособности государства.
В мировой экономической практике наблюдается разнообразие концепций КСО. Для современных российских условий наиболее адекватна европейская модель, основанная на примате государства и общества над частной социальной инициативой. Пока что у нас в стране налицо недопонимание собственниками роли КСО в процессе стратегического развития компаний, общественное недовольство корпоративными социальными мероприятиями, а также нецелевое использование средств, выделяемых на социальные программы, в ряде случаев являющихся скрытым коррупционным (административным) налогом. Побудительными мотивами для внедрения КСО на уровне предприятий являются формирование положительного имиджа компаний, отвлечение общественного внимания от привилегированного положения отдельных из них, развивающаяся глобализация, диктующая необходимость учета социально ориентированной деятельности потенциальных партнеров.
Необходимые мероприятия для внедрения КСО в жизнь заключаются в нормативном регулировании структуры коллективного договора; модернизации правовых условий корпоративного социального страхования, включая стимулирование внедрения новых видов обязательного социального страхования, в том числе профессиональных пенсионных систем; воссоздание системы обязательного социального страхования занятости; изменения в системе оплаты труда.
Монополизация, неформальная экономика и коррупция: их влияние на ход и результаты модернизации. При осуществлении модернизации целесообразно создание административных монополий, структурный состав которых представлен в следующем разделе. Создание и функционирование монопольных структур должно сопровождаться выполнением ряда условий. Во-первых, монополии могут создаваться только по тем направлениям деятельности, по которым предполагается осуществление научного, технологического, производственного прорыва. Во-вторых, делегирование модернизационных проектов административным монополиям должно сопровождаться переориентацией деятельности всех естественных монополий на поддержку модернизационных процессов. В-третьих, для финансового обеспечения модернизации необходимо сосредоточить значительные финансовые ресурсы в соответствующем инфраструктурном институте. В-четвертых, важно сосредоточение в едином комплексе научных, кадровых и производственных мощностей. В-пятых, административные монополии нуждаются в жесткой регламентации их деятельности. В то же время важно продолжать развитие мероприятий по защите конкуренции и ограничению влияния экономических монополий.
Существование неформальной экономики в условиях модернизации может сочетать и положительные, и отрицательные качества. К положительным чертам следует отнести абсорбирование части трудоспособного населения, оказавшейся незадействованной при проведении модернизации, генерацию дополнительных доходов граждан в случае временного снижения уровня жизни, производство продукции, необходимой для удовлетворения материальных и социальных потребностей населения. Отрицательных сторон неформальной экономики существенно больше, главные из которых – недополучение доходов бюджетами всех уровней, несоблюдение норм социально-трудовых отношений, исключение из финансово-хозяйственной практики механизмов социального страхования и социального обеспечения.
Можно выделить пять основных причин существования «серого» сектора российской экономики: экономическая безальтернативность, ценностно-правовой вакуум, бедность населения, импорт иностранных государственных и общественных институтов, коррупция. Проведенные исследования показывают, что в России абсолютное большинство предприятий сфер оптовой и розничной торговли, общественного питания, строительства, финансовой деятельности, услуг в сфере недвижимости, социальных услуг применяют нелегальные схемы. Доля таких предприятий в общем количестве организаций по итогам 2007 году составляла 77,7%. Однако и другие отрасли, не относящиеся к потребительскому сектору, также вовлечены в «серый» оборот.
Определение оптимального спектра мероприятий по уменьшению масштабов «серого» сектора требует отдельного масштабного исследования, однако даже по результатам первичного анализа причин и факторов существования неформальной экономики стало возможным выделить первоочередные мероприятия. Прежде всего, это активизация деятельности по противодействию коррупции. Далее, разработка программы по поступательному переводу финансово-хозяйственной деятельности в стране на легальную основу. Наконец, внедрение в общественную практику публичного порицания не только за совершение доказанных конкретных экономических правонарушений, но и за сам факт участия в теневых организациях.
Настоятельная необходимость противодействия коррупции в условиях модернизации обусловлена прежде всего экономическими масштабами коррупционных правонарушений: только за период 2006–2008 годов масштабы российской коррупции по меньшей мере удвоились. Если в 2006 году объем коррупционных отношений оценивался в 240 миллиардов долларов, то в 2008 году коррупционный оборот достиг 480 миллиардов, что превысило федеральный бюджет 2008 года почти в полтора раза. Для эффективного противодействия коррупции необходим комплекс мер правового, экономического и институционального характера.
Далее идет повышение престижа государственной службы. Противодействие коррупции лишь с помощью ужесточения карательных санкций неэффективно, поэтому стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по повышению материального, социального, общественного престижа государственной (муниципальной) службы.
Наконец, важно привлечь к борьбе с коррупцией гражданское общество, для чего уместно рассмотреть возможность учреждения Комитета общественного контроля Российской Федерации. Основными функциями данного института должны стать борьба с бюрократизмом, попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях.