С. Н. Смирнов Государство и модернизация

Вид материала

Таблица 5. Основные налоговые ставки в разных странах мира (%)
3. Необходимость противодействия коррупции в условиях модернизации
III. Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации
1. Парадигма государственных корпораций
Таблица 6. Государственные корпорации в России

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Таблица 5. Основные налоговые ставки в разных странах мира (%)

Страна	НДС	Налог на прибыль
Швеция	25	28
Венгрия	25	16
Чехия	22	28
Польша	22	19
Италия	20	34
Турция	18	33
Россия	18	20
Китай	17	33
Мексика	15	33
Индия	10	33

Как видно, в Швеции и Венгрии НДС составляет 25%, в Чехии и Польше – 22%, в Турции, так же как и в России, – 18%, в КНР – 17%, и только в Индии всего 10%. Налог на прибыль в перечисленных странах выше, чем в России, исключение составляют Венгрия (16%) и Польша (19%). В России в 2009 г. базовая ставка налога на прибыль – 24%.

Отчисления в социальные фонды в России в среднем такие же, как в большинстве развитых и развивающихся стран. Например, ставки по обязательному пенсионному страхованию колеблются в зависимости от схемы формирования пенсионных накоплений и демографической ситуации от 10% в Чили и Казахстане до 19,5% в Польше, 19,9% в Германии и 22% в Латвии. В России базовая ставка отчислений в Пенсионный фонд России в 2009 г. составляет 20%. Вывод очевиден – причины широкого распространения серых зарплат находятся вовсе не в плоскости налогообложения.

Субъективные настроения получателей «серых» зарплат проявляются во мнении, будто платить налоги и взносы с заработной платы нецелесообразно, поскольку «взносы обесцениваются», «лучше позаботиться о старости самому» и «до пенсии бы дожить». Действительно, как показывает практика, доживая до пенсионного возраста, значительная часть россиян остается с мизерной пенсией, недополучает медицинскую помощь и услуги по линии Фонда социального страхования, испытывает проблемы при обращении в кредитные организации за ссудой.

Те, кто получает «конверты», не догадываются, что работодатели обманывают их дважды. В первый раз – когда за них не перечисляются взносы на формирование пенсионного капитала и финансирование накопительной части трудовой пенсии, что в будущем отразится на величине трудовой пенсии. Во второй раз – в момент присвоения работодателем суммы ЕСН, являющейся, по своей сути, частью трудового дохода работника. Специфика обязательного социального страхования заключается в том, что обязанность по перечислению взносов делегируется работодателям, но средства поступают на счета физических лиц.

Возможные меры по уменьшению масштабов «серой» экономики определяются факторами ее генезиса.

Во-первых, это активизация мероприятий по противодействию коррупции. К сожалению, принятый в конце 2008 года Закон о противодействии коррупции не содержит механизма предупреждения ситуации конфликта интересов должностного лица, когда стремление исполнения служебных (профессиональных) обязанностей вступает в противоречие с личными или имущественными интересами самого чиновника, его родственников или деловых партнеров. Излишне говорить и о том, что противодействие коррупции невозможно без восстановления эффективности функционирования базовых государственных институтов – законодательной и исполнительной власти, судебной системы, правоохранительных органов.

Во-вторых, это разработка программы по поступательному переводу финансово-хозяйственной деятельности в стране на легальную основу. Программа должна включать изменение налогового законодательства в сторону большей прозрачности и исключения множественного толкования, ужесточение мер административного и уголовного воздействия за нарушение законодательных норм, преференции за рост финансовых показателей, выражающиеся в предоставлении налоговых каникул, отсрочек и амнистий, социальную поддержку населения в период трансформации в виде регулярной индексации заработных плат, пенсий и пособий. Все эти меры необходимо проводить до тех пор, пока «серый» сектор не снизится до показателей развитых стран (не более 20% ВВП).

В-третьих, это публичное порицание не только за совершение доказанных конкретных экономических правонарушений, но и за сам факт участия в теневых организациях. В настоящее время некий баланс между легальной и «серой» частями экономики как бы парафирован и бизнесом, и чиновничеством, и обществом. Ужесточение ответственности за теневую деятельность приведет к повышению цены «серых» трансакций до неприемлемого для экономических субъектов уровня.

3. Необходимость противодействия коррупции в условиях модернизации

Коррупция, то есть противоправная деятельность (действие или бездействие), заключающаяся в использовании должностным лицом предоставленных полномочий с целью незаконного достижения личных и (или) имущественных интересов, может стать основным препятствием проведения модернизации в России. Столь неутешительный вывод исходит из масштабов российской коррупции: только за период 2006–2008 годов число таких преступлений удвоились. В 2006 году «бюджет» коррупционных отношений оценивался в 240 миллиардов долларов, что сопоставимо с параметрами федерального бюджета. В 2008 году коррупционный оборот, согласно экспертным оценкам, достиг 480 миллиардов долларов – то есть превысил федеральный бюджет почти в полтора раза. Согласно одному из опросов ВЦИОМ, коррупция и беспредел чиновников являются главными причинами, препятствующими становлению России как страны, привлекательной для жизни.

Реализация государственной антикоррупционной политики не потребует сверхъестественных усилий. Во-первых, существует успешный международный опыт, покоящийся на независимой судебной системе, высоком материальном и социальном обеспечении чиновничества, эффективном антикоррупционном законодательстве. Во-вторых, еще в 2006 году РФ ратифицировала две базовые международные Конвенции по борьбе с коррупцией – Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Однако до сих пор многие их требования так и не выполняются. В-третьих, 25 декабря 2008 года принят Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции).

В основе коррупционных правонарушений находится конфликт интересов или ситуация, когда служебные интересы вступают в противоречие с личными интересами должностного лица, его родственников или деловых партнеров. Однако одни лишь карательные санкции не помогут в устранении конфликта интересов, как не возымеет эффекта простое повышение денежного содержания чиновничества. Необходим комплекс мер правового, экономического и институционального характера.

Прежде всего необходимо внести ряд изменений в действующий Уголовный кодекс РФ. В настоящее время уголовное наказание установлено лишь за фактическое получение или дачу взятки, однако за обещание или предложение взятки ответственность не предусмотрена, хотя такие пункты есть в ратифицированных Конвенциях по борьбе с коррупцией. В них же отмечается, что принятие государственным должностным лицом взятки даже без последующего нарушения законодательства или служебных обязанностей в любом случае должно считаться преступлением.

В международных Конвенциях по борьбе с коррупцией особо подчеркивается, что злоупотребление должностными полномочиями (состав преступления, квалифицируемый ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями») происходит тогда, когда взяткодатель не только совершает фактические действия, но и предлагает или обещает какому-либо лицу совершить их. Также отмечается, что лицо, которое предлагает обменять свое влияние на получение каких-либо корыстных преимуществ, виновно уже тогда, когда предлагает или просит другое лицо совершить противоправный обмен. В российском уголовном праве также не предусматривается наказание за злоупотребление влиянием в корыстных целях, предпринимаемое лицом, не занимающим какую-либо должность, но имеющим возможность оказать влияние на должностное лицо.

Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом, как коррупционное преступление, обязательное для правосудия всех стран, ратифицировавших Конвенцию ООН, в УК РФ представлено двумя статьями: ст. 285¹ УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст. 285² УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов». В то же время хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом предполагает не только нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, но и неправомерное использование другой государственной собственности.

Действующий УК РФ в Главе 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» содержит две статьи (ст.201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями» и ст.204 УК РФ «Коммерческий подкуп»), которые по существу отражают состав коррупционных преступлений. Если сравнить степень тяжести наказания за аналогичные преступления в государственном и негосударственном секторах, становится очевидным, что меры уголовного наказания за коррупционные преступления в негосударственном секторе в одних случаях мягче, в других – жестче, хотя в каждом случае имеет место именно коррупционное преступление. Представляется, что необходимо унифицировать наказание за коррупционные преступления в государственном и негосударственном секторах, поскольку велика вероятность «делегирования» тех или иных противоправных действий в зависимости от тяжести возможного наказания.

УК РФ в ряде случаев предусматривает различные виды наказания за одно и то же коррупционное преступление. Например, наказание, предусмотренное ч. 1 ст. 290 УК РФ «Получение взятки» предусматривает штраф в размере от 100 до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Окончательное решение при выборе наказания принимает судебный орган. Аналогичная ситуация складывается при анализе применения такой меры, как конфискация имущества по коррупционным преступлениям. Между тем международные Конвенции по борьбе с коррупцией требуют предусмотреть обязательность конфискации полученных от коррупционных преступлений коррупционных доходов.

Как уже отмечалось, противодействие коррупции лишь с помощью ужесточения карательных санкций неэффективно. Стратегия борьбы с коррупцией должна включать меры по повышению материального, социального, общественного престижа государственной (муниципальной) службы. Прежде всего нужно разработать прозрачный регламент обеспечения государственных (муниципальных) должностных лиц жильем. В нем должны быть четко определены сроки предоставления жилья, порядок его приватизации, причины, по которым должностные лица и лица, осуществляющие трудовую деятельность в государственном секторе, могут лишиться права на предоставление или приватизацию жилья. Следуя мировому опыту, целесообразно создать государственную программу поощрения государственных (муниципальных) должностных лиц и лиц, осуществляющих трудовую деятельность в государственном секторе, по которой должностные лица имели бы льготы при повышении образовательного уровня, получении медицинского обслуживания, накоплении дополнительного пенсионного обеспечения. Одновременно необходимо определить порядок лишения указанных льгот за коррупционные правонарушения. Подобные меры поощрения государственных (муниципальных) должностных лиц должны быть разработаны специально применительно к тем лицам, которые будут иметь непосредственное отношение к реализации модернизационного проекта.

В Законе о противодействии коррупции немало сказано об участии общества в деле борьбы с коррупционными правонарушениями, однако конкретных институциональных мер не предлагается. В этой связи имеет смысл вернуться к системе народного контроля времен СССР. Ее функциями были, в частности, борьба с проявлениями ведомственного подхода к делу, бюрократизмом, попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях. Комитеты народного контроля могли ставить вопрос об отмене распоряжений должностных лиц, нарушавших интересы предприятий или ущемлявших права граждан. Возрождение системы народного контроля в современных условиях возможно под патронатом Общественной палаты, например, в форме Комитета общественного контроля Российской Федерации. Должен быть разработан четкий механизм взаимодействия Комитета с правоохранительными структурами и Счетной палатой РФ.

III. Госкорпорации и госкомпании: роль и направления участия в модернизации

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях) под государственными корпорациями поднимаются некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Отличительной особенностью госкорпорации является то, что согласно ст. 7.1. Закона, переданное ей Российской Федерацией имущество является ее же собственностью, госкорпорация не отвечает по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим ее создание, не предусмотрено иное. Отсюда следует, что имущество госкорпорации не является собственностью РФ, следовательно, данной организационно-правовой форме некоммерческой организации более подходит определение «квазигосударственная корпорация». Тем не менее в дальнейшем под госкорпорациями мы будем понимать хозяйственные единицы, созданные в рамках Закона о некоммерческих организациях, а под госкомпаниями – организации с преобладающим государственным участием (либо целиком находящиеся в государственной собственности).

1. Парадигма государственных корпораций

Госкорпорации – это некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Закон о некоммерческих организациях позволяет им осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Отсюда следует, что госкорпорации не имеют цели извлечения прибыли и не могут распределять полученную прибыль между участниками.

В настоящее время в России в форме государственных корпораций учреждены следующие некоммерческие организации:

Агентство по страхованию вкладов (далее – АСВ).
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (далее – Внешэкономбанк).
Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – ГК «Олимпстрой»).
Российская корпорация нанотехнологий (далее – РОСНАНО)
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – ФСР ЖКХ).
Государственная корпорация по атомной энергии (далее – ГК «Росатом»).
Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции (далее – ГК «Ростехнологии»).

Таблица 6. Государственные корпорации в России

Корпорация	Дата создания	Виды деятельности
АСВ	23.12.2003.	Обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации
Внешэкономбанк	17.05.2007.	Банковское дело, инвестиционная, консультационная, внешнеэкономическая, страховая деятельность, операции на рынке ценных бумаг
ГК «Олимпстрой»	30.10.2007	Строительство, реконструкция, эксплуатация объектов XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г.Сочи, развития г.Сочи как горноклиматического курорта
РОСНАНО	19.07.2007	Реализация государственной политики в сфере нанотехнологий
ФСР ЖКХ	21.07.2007	Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулированию реформирования ЖКХ
ГК «Росатом»	01.12.2007	Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами
ГК «Ростехнологии»	23.11.2007	Содействие организациям различных отраслей промышленности в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции

Отметим три основные особенности российских госкорпораций.

Прежде всего, имущество и денежные средства, переданные им государством как учредителем, перестают быть объектом государственной собственности. Другими словами, после осуществления имущественного взноса государство не имеет ни прав на имущество государственных корпораций, ни обязательств в отношении них самих (в отличие от акционерных обществ с государственным участием).

Далее, действующим законодательством не предусмотрены механизмы правового регулирования деятельности госкорпораций. Они создаются отдельным федеральным законом и тем самым выводятся за рамки регулярного нормативного поля.

Наконец, Законом о некоммерческих организациях установлены необоснованно низкие требования в отношении контроля учредителя за выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций. Как правило, это всего лишь требование ежегодной публикации отчетов об использовании переданного ей имущества. Так, органы госуправления не имеют права запрашивать у органов управления госкорпорации финансово-хозяйственные документы; получать информацию о ее деятельности у статистических, налоговых, таможенныхи и иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций, контролировать соответствие использования денежных средств или имущества целям государственной корпорации.

Указанные особенности государственных корпораций в случае их участия в модернизационном процессе затрудняют контроль за выполнением ими промежуточных и конечных задач. В настоящее время эти корпорации существуют в режиме «ручного управления», что при ослаблении административных рычагов может привести к частичной и даже полной утрате финансовых ресурсов, переданных им для реализации определенных законом целей, и имущества, перешедшего в ведение государственных корпораций в результате имущественного взноса государства. Отметим также, что федеральные законы, на основании которых созданы государственные корпорации, не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей и наблюдательных советов.

Очевидно, что без устранения вышеперечисленных юридических недоработок эффективность модернизационной деятельности госкорпораций сомнительна. Кроме того в расространении этого нового для России института кроется немало опасностей экономического характера.

Во-первых, у их менеджмента может возникнуть соблазн осуществлять закупки ресурсов для обеспечения профильной деятельности по несправедливым, завышенным ценам. Исходя из организационно-правового статуса госкорпораций, контроль над закупками не подпадает под действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Еще одним вызывающим тревогу аспектом является распространенная ныне практика завышения расходов на строительство и ремонт производственных и иных активов.

Во-вторых, часть имущества, переданного в собственность госкорпораций, но в данный момент не используемого, например, недвижимости или иных активов, может сдаваться в аренду на льготных условиях. В случае возникновения субарендных отношений велика вероятность того, что арендные отношения будут оформлены на основе рыночных ставок.

В-третьих, в финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций есть проблема осуществления безвозмездного или льготного финансирования проектов, как имеющих, так и не имеющих отношение к основной деятельности гокорпораций. Другим прецедентом возможных злоупотреблений может быть внесение бюджетных средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ, соучредителями которых могут быть частные, в том числе иностранные предприятия. Наконец, менеджменту госкорпораций практически ничто не может помешать осуществить эмиссию облигаций или векселей, осуществив процедуру их размещения в предельно закрытых условиях, что в перспективе может создать угрозу финансовой устойчивости этих корпораций.

Резюмируя вышесказанное, представляется необходимым уточнить следующие организационные, правовые и экономические аспекты деятельности госкорпораций:

– государство должно четко определять цели их создания и функционирования: либо они создаются с целью более эффективного управления госсобственностью, либо конечной целью их деятельности является приватизация государственного имущества. Если речь идет о первой версии – часть функций государственных корпораций следует передать либо частным управляющим компаниям, либо федеральным министерствам, агентствам и службам; если о второй – необходима разработка прозрачной программы акционирования и приватизации;

– органам государственной власти следует стандартизировать и унифицировать процедуры назначения руководящих органов государственных корпораций, механизмы осуществления контроля за их деятельностью, а также процедуры ответственности за полученные результаты. Последнее является наиболее сложным, так как перед некоторыми госкорпорациями поставлены крайне сложные в организационном и экономическом плане задачи, однако отсутствие стимулов и мер взыскания снижает ответственность менеджмента и может способствовать злоупотреблениям;

– в случае принятия решения о приоритетном участии госкорпораций в осуществлении модернизационных проектов, те из них, которые не отвечают требованиям модернизации, должны изменить организационно-правовую форму, например, на фонд, некоммерческое партнерство или акционерное общество.

Из представленного выше перечня госкорпораций видно, что целям модернизации могут соответствовать лишь Внешэкономбанк, РОСНАНО и ГК «Ростехнологии».

Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности и диверсификации экономики страны, стимулирования инвестиционной активности, развития инфраструктуры, защиты окружающей среды, поддержки инноваций, экспорта российской продукции, малого и среднего предпринимательства. Цели предопределяют его функции: финансирование инвестиционных проектов, выпуск ценных бумаг, организация привлечения займов и кредитов, выдача гарантий и поручительств, приобретение прав требований исполнения обязательств, осуществление страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков, участие в реализации федеральных целевых и государственных инвестиционных программ, проведение лизинговых операций, обслуживание бюджетных кредитов. При этом круг банковских операций, осуществляемых Внешэкономбанком, ограничен привлечением во вклады денежных средств юридических лиц, открытием, ведением и расчетно-кассовым обслуживанием банковских счетов юридических лиц, а также осуществлением купли-продажи иностранной валюты, инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и выдачей банковских гарантий. Отметим, что все вышеперечисленные финансовые услуги предоставляются лишь тем юридическим лицам, которые участвуют в реализации проектов Внешэкономбанка.

Таким образом, Внешэкономбанк может считаться базовым институтом, формирующим финансовую инфраструктуру модернизации.

РОСНАНО создана для реализации государственной политики в сфере нанотехнологий и позиционируется как институциональная платформа для развития инновационных процессов в области наноиндустрии. Выполняя данную задачу, РОСНАНО выступает соинвестором в инфраструктурных, инвестиционных, образовательных проектах, организует и участвует в НИОКР, поддерживает выход российских компаний на внешние рынки. Однако сегмент деятельности РОСНАНО, определенный исключительно развитием нанотехнологического направления, искусственно сужает сферу деятельности данной государственной корпорации. По нашему мнению, в ареал экономических интересов РОСНАНО должны быть включены направления по развитию информационных технологий, сертификации, стандартизации и метрологическому обеспечению, коммерциализации интеллектуальной собственности. Вывод о неоправданно узкой сфере деятельности государственной корпорации подтверждается неэффективностью использования выделенных РОСНАНО бюджетных средств, значительная часть которых в настоящее время размещена на долгосрочных депозитах в кредитных организациях.

ГК «Ростехнологии» – самая крупная госкорпорация, объединяющая 426 предприятий и организаций различных отраслей промышленности России, функционирует с целью содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции. Среди ее функций – обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки высокотехнологичной промышленной продукции, участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, проведение прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники.

Экономические интересы ГК «Ростехнологии» простираются на многие виды экономической деятельности, среди которых черная и цветная металлургия, машиностроительная промышленность, приборостроение, производство вооружений, добыча полезных ископаемых, предоставление услуг по авиаперевозкам и другие. Такая множественность видов деятельности государственной корпорации даже с учетом управленческого и административного опыта руководства ГК «Ростехнологии» может не позволить сосредоточить организационные, экономические, кадровые ресурсы для осуществления модернизационного прорыва в какой-либо конкретной области. Косвенным подтверждением сказанного является включение ГК «Ростехнологии» в «Перечень системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики».

Blog

С. Н. Смирнов Государство и модернизация